Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 roku sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 - ustawy z dnia 12 października 1994 r. - o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U.2018.570), art. 138 § 1 pkt. 1 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U.2017.1257, dalej k.p.a. ), art. 59 ust. 1 i tul. 60 ust. 1 - ustawy z dnia 27 marca 2003 r.- o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2017.1073 dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu odwołania R. L. (dalej strona lub skarżący) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] i M. W. z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z funkcją agroturystyczną, budynku inwentarskiego o obsadzie 39DJP, budynku gospodarczego, budynku garażowego, budynku magazynowego w ramach projektowanego siedliska zagrodowego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w W. , gmina W..

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 11.05.2016 r. do Burmistrza [...] i M. W. wpłynął wniosek skarżącego, o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego z funkcją agroturystyczną, budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP, budynku gospodarczego, budynku garażowego, budynku magazynowego i wiaty w ramach projektowanego siedliska zagrodowego, projektowanego w obrębie ewidencyjnym W. , gm. W. na terenie działek nr [...] i [...]. W dniu 24.11.2016 r. skarżący zmienił wniosek w zakresie obsady planowanego budynku inwentarskiego z 40DJP na 39 DJP. W dniu 05.06.2017 r. skarżący dokonał korekty wniosku w zakresie lokalizacji wnioskowanych obiektów budowlanych.

W punkcie 4 wniosku "charakterystyka inwestycji - określenie planowanego sposobu zagospodarowania" - podano, że "planowana jest budowa budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 200 m2-10,0 m x 20,0 m(poprawiony na 450m2), budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 100 m2 -12,0 m x 8,0 m, budynku garażowego o powierzchni zabudowy 100 m2 -12,0 m x 8,0 m, budynku magazynowego o powierzchni zabudowy 100 m2 -12,0 m x 8,0 m, budynku inwentarskiego o powierzchni zabudowy 100 m2-12,0 m x 8,0 m. Dla budynku mieszkalnego planowany jest dach dwuspadowy o wysokości do 10,0 m, dla budynków: gospodarczego, magazynowego, inwentarskiego - budynki jednokondygnacyjne o dachach dwuspadowych o wysokości do 6,0 m, dla budynku garażowego dach jednospadowy o wysokości do 7,0 m.

Do wniosku załączono kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 z proponowanym przez Inwestora sposobem zagospodarowania terenu (aktualną na dzień 15.04.2016r.) W dniu 05.04.2017 r. skarżący uzupełnił wniosek o umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej (nr [...] z dnia 05.10.2016 r.), oświadczenie właścicieli działek o oddaniu ich skarżącemu w dzierżawę, w dniu 05.06.2017 r. złożył korektę zagospodarowania terenu w skali 1 : 2000. Wynikało z niej, że na działce nr [...] skarżący planuje dom mieszkalny i budynek garażowy, na działce nr [...] – budynek gospodarczy, na działce nr [...] – budynek inwentarski, a na działce [...] – budynek magazynowy (k. 179 akt adm.).

Burmistrz ustalił, że teren inwestycji znajduje się w obszarze obowiązujących zadań ochronnych objętych zarządzeniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia 7 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. U. Woj. W. z 2014 r. poz. 2383) i z dnia 2 września 2015 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pojezierze [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 27.01.2017 r. znak sprawy [...] odstąpił od nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. W dniu 23.03.2017 r. do organu wpłynęło pismo W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym to piśmie wskazał, iż w obszarze działek nr [...] i [...] będących przedmiotem postępowania zlokalizowane są zewidencjonowane stanowiska archeologiczne ujęte w wykazie gminnej ewidencji zabytków oraz w wojewódzkiej ewidencji zabytków - obszar [...] (art.6 ust. 1 pkt. 3 lit a, art 36, ust,. 1, pkt. 5 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. t.j. Dz. U. 2014 r. poz. 1446 z dnia 10.09.2014r. ze zm.). Dodatkowo W. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, iż planowana inwestycja nie koliduje bezpośrednio z w/w stanowiskiem archeologicznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obszar, na którym położone są działki nr [...] i [...] położone w W. obręb ewidencyjny W. nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem ustalenie warunków zabudowy może nastąpić na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., o których mowa w punkcie 1 - 5 ustawy.

Analizowany obszar został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość łącznego frontu działek nr [...] i [...] (który wynosi ok. 300 m) objętych wnioskiem wzdłuż każdej z granic w/w działek tj. w odległości 900 m, zatem w odległości nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jako front działek nr [...] i [...] przyjęto ich południowe granice, które przylegają bezpośrednio do drogi działki nr [...]. Analizę sporządzono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 (aktualnej na dzień 15.04.2016 r.), gdzie stan zagospodarowania terenu objętego analizą przedstawiony na tejże mapie odpowiada faktycznemu zagospodarowaniu w/w obszaru.

Organ ustalił, że działki objęte postępowaniem są niezabudowane, częściowo zadrzewione i zakrzewione, o łącznej powierzchni 12,8900 ha, w drodze gminnej działka nr [...], do której działki posiadają bezpośredni dostęp, brak jest jakiegokolwiek uzbrojenia technicznego. Inwestor przedłożył umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej działki nr [...] obręb ewidencyjny W. , z dnia 05,10.2016r, E. , ponadto Wnioskodawca wskazał że zaopatrzenie w wodę nastąpi ze studni głębinowej. Teren działek nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, natomiast wskazana przez Inwestora korekta zagospodarowania terenu przewiduje do realizacji obiekty budowlane na terenie działek nr [...] i 200 w części sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako tereny leśne Ls, które wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Organ podał, że z ewidencji gruntów wynika, iż na części poszczególnych działek znajdują się tereny rolne klasy IV – V, i leśne. Las znajduje się na działce: nr [...] – Ls VI o pow. 0.5900 ha i Ls V o pow. 0.3700 ha, nr [...] – Ls VI o pow. 0.1800 ha, nr [...] – Ls VI o pow. 0.1400 ha, nr [...] – Ls VI o pow. 0.1300, nr [...] – Ls V o pow. 0.7300 ha. Na działkach nr [...] nie ma gruntów leśnych.

Na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej (4 maja 2016 r.), dokumentacji fotograficznej, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy akt sprawy ustalono, że sąsiednie działki budowlane dostępne z tej samej drogi publicznej nr [...] położonej w granicach obszaru analizowanego oraz z dróg wewnętrznych, znajdujących się w obszarze analizowanym - zabudowane są budynkami mieszkalnymi letniskowymi w zabudowie wolnostojącej. Budynki rekreacji indywidualnej posiadają wysokość od jednej do dwóch kondygnacji o maksymalnej wysokości ok. 7,0 m, stropodach stromy lub płaski. Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy letniskowej wynosi ok. 7,50 m, budynki te usytuowane są w odległości od ok. 4,0 m do ok.10,0 m od frontowych granic działek od strony przylegających dróg wewnętrznych. Średnia intensywność zabudowy w całym obszarze analizowanym wynosi ok. 11%. Dominującą funkcję terenu stanowią jednakże tereny nieużytków oraz tereny jeziora N. . W obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy siedliskowej. W liniach rozgraniczających drogi gminnej działka nr [...] (na wysokości działek objętych niniejszym postępowaniem), brak jest jakiegokolwiek uzbrojenia technicznego.

Ustalono, że podstawową i wiodącą funkcją terenu dostępną z tej samej drogi publicznej są tereny zieleni oraz teren zbiornika wodnego - jeziora N. . Dodatkowo w obszarze analizowanym dostępnym z sąsiednich dróg wewnętrznych znajdujących się w wyznaczonym analizowanym obszarze jest zabudowa letniskowa.

Wnioskodawca zamierza zrealizować w ramach w/w działek siedlisko. Skarżący posiada działkę rolną o łącznej powierzchni ok. 2,0500 ha oraz oddane w dzierżawę grunty rolne o powierzchni 10,8400 ha usytuowane na terenie gminy W., przy czym łączna powierzchnia terenów rolnych wynosi 12,8900 ha. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy W. wynosi 12,4000 ha, wyliczona na podstawie danych uzyskanych z Referatu Gospodarki Budżetowej tut. Urzędu. Organ podał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków zabudowy jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie, pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumieć należy w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa stanowi również wznoszenie innych budynków, budowli lub urządzeń jeśli związane są z gospodarstwem rolnym. Projektowana inwestycja stanowić będzie dopełnienie zabudowy zagrodowej, dlatego wobec spełnienia art. 61. ust. 4 u.p.z.p., nie ma konieczności ustalania czy dla danej inwestycji został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu należało zbadać czy wielkość gospodarstwa spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p oraz czy spełnione zostały pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Po przeprowadzeniu analizy oraz po odniesieniu wniosków z analizy do informacji zawartych we wniosku Inwestora i dołączonej do niego propozycji zagospodarowania opisanej powyżej, organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe wydanie żądanej decyzji, gdyż nie zostały spełnione warunki podane w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Analiza wykazała, że nie jest spełniony zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 4 warunek dotyczący braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z art.. 7 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uchwalenia przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym zgodnie z ust 2 pkt 5 art. 7 cyt wyżej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wyrażenie tej zgody następuje na wniosek (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Tym samym zasadniczo nie ma możliwości, by podstawą przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i zmiany sposobu zagospodarowania takiego terenu w związku z realizacją inwestycji niezwiązanej z produkcją leśną była decyzja o warunkach zabudowy. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Marszałek województwa rozpatruje wniosek złożony przez organ gminy wyraża zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

Ponadto organ wskazał, iż do przepisów odrębnych, z którymi decyzja powinna być zgodna, zalicza się przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej uogirl). Przepis art. 3 ust. 2, pkt. 1 i art. 6 ust. 1 ww. ustawy, że ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze oraz, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Ponadto zgodnie z § 4, ust. 1, pkt. 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia 27 marca 2017 r., zakazuje się budowy nowych obiektów w odległości mniejszej niż 100,0 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Planowana inwestycja zgodnie z załącznikiem mapowym, zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 100,0, m od jeziora N. . Zakaz o którym mowa §4, ust. 1, pkt. 7 nie dotyczy obszarów przeznaczonych pod zabudowę w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie w/w uchwały. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 21 lutego 2014r.) teren działki nr [...] obręb ewidencyjny W. o, w ramach której Wnioskodawca planuje realizację zabudowy siedliskowej określa jako kierunek zagospodarowania - tereny rolnicze i tereny lasów.

W związku z powyższym przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy jest niespełnienie art. 61 ust.1 pkt. 4 i 5 z uwagi na fakt, iż wnioskowane zamierzenie jest niezgodne z przepisami odrębnymi tj. ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz zmianą tejże ustawy (Dz. U. z 2015, poz. 1338). Dodatkowo wnioskowane zamierzenie jest niezgodne z przepisami odrębnymi tj. ustawą o ochronie gruntów przyrody (dz. U. z 2016 r. poz. 2134) na podstawie, której to ustawy podjęta została uchwała Sejmiku Województwa W. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w ramach którego to Parku należy zachować naturalne ekosystemy jezior oraz utrzymać walory kulturowe. Ponadto w ramach wprowadzonych zakazów na terenie Parku w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jezior obowiązuje zakaz sytuowania nowej zabudowy.

Z treścią decyzji nie zgodził się R. L., który wniósł odwołanie.

W odwołaniu skarżący wyraził sprzeciw wobec decyzji. Podał, że nie zgadza się z jej treścią, podniósł głównie zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji oraz nieznajomość przepisów prawa przez Gminę. W jego ocenie odmówiono mu warunków zabudowy bezpodstawnie, aby nie powstał ośrodek konkurencyjny dla tego który prowadzi Gmina.

SKO w P. postanowieniem z dnia [...] października 2017r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018r. WSA w Poznaniu uchylił w/w postanowienie uznając, że wbrew twierdzeniom organu skarżący uprawdopodobnił, że 16 października 2017r. ustała przyczyna uchybienia terminu albowiem w tym dniu dowiedział się, że termin uchybił.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu odwołania oraz przedłożonych akt sprawy, opisaną we wstępie decyzją, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny, zgadzając się z ustaleniami poczynionymi w tej mierze przez organ I instancji.

SKO wskazało, że zasadnie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy. Do wydania pozytywnej decyzji wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przyczyna odmowy było ustalenie, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Kolegium uznało, że potwierdzając trafność wystąpienia przesłanki negatywnej z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p . mogło odstąpić od ustaleń, czy pozostałe wymagania zostały spełnione, bowiem nie mogło to mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji ustalił, że teren planowanej inwestycji – działki nr [...] i [...] stanowią w części użytek leśny oznaczonym symbolem Ls klasy V i VI, co w świetle art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza, że teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, gdyż planowana inwestycja nie jest inwestycją związaną z prowadzeniem gospodarki leśnej. Zgoda winna nastąpić w planie miejscowym a nie w drodze warunków zabudowy. Kolegium podało, że planowana inwestycja nie jest też zgodna z przepisami odrębnymi tj. ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wypełnia więc dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Analizując poprzednio obowiązujący do 31.12.2003r. plan miejscowy oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. organ wskazał, że teren inwestycji określony był jako teren lasów i rolniczy. W ocenie Kolegium wprowadzony przez ustawodawcę rygoryzm polegający na ustaleniu zasady zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy nawet na niewielkim fragmencie działki inwestycyjnej znajdują się grunty leśne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, iż zmiana sposobu wykorzystania określonego terenu, której skutkiem jest jego przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nic zaś powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję.

W wyroku z dnia 05 kwietnia 2017r. sygn.. akt II OSK 2012/15 NSA wyjaśnił m.in., iż. przepis art. 7 ust. 2 uogril nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt. 4 upzp, który nakazuje ustalić, czy teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Terenem w rozumieniu lego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacji inwestycji, a także że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej wskazanej we wniosku działce (działkach) jest możliwość realizacji danego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie przesądza się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze i nieleśne, zatem skuteczny nie może być także podniesiony przez skarżącego argument, iż gotów jest zmienić miejsce położenia planowanej zabudowy. SKO stwierdziło, iż na etapie warunków zabudowy organ nie wymaga, by inwestor dokładnie określił położenie na działce planowanych budynków.

W ocenie Kolegium argumenty skarżącego na temat usytuowania planowanej inwestycji na części działki nieobejmującej gruntu chronionego, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Terenem, o którym mowa w art, 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. jest obszar działek wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, te zaś w części objęte są obszarem użytków leśnych. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wskazująca na możliwość realizacji zabudowy na określonym przez inwestora terenie inwestycyjnym, który obejmuje określone działki geodezyjne, tym samym ustalająca przeznaczenie terenu na cele budowlane, objęłaby, wbrew zasadzie określonej w art. 7 ust. 1 uogril także grunt chroniony.

Organ odwoławczy pozostawił ponadto bez rozpatrzenia argumenty dotyczące ewentualnego, przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, jako że skarżący nie korzystał z przysługującego mu prawa do złożenia ponaglenia. Podobnie bez rozpatrzenia SKO pozostawiło pozostałe wywody skarżącego dotyczące kwestii zdrowotnej, czy działalności politycznej.

W toku postępowania organ pierwszej instancji zachował się, w ocenie organu odwoławczego, zgodnie z przepisami prawa procesowego, dokładnie i rzetelnie przeprowadził postępowanie dowodowe, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. W związku z tym SKO nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącego.

W skardze do WSA R. L. wskazał, że nie zgadza się decyzją SKO w P.. Podał, że jest rolnikiem i od wielu sezonów nie może prawidłowo gospodarować na swoich gruntach. W jego ocenie działanie Burmistrza G. W. uniemożliwiające mu osiedlenie się na jego gruntach jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 8 listopada 2018r. skarżący podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu iż nie można ustalić warunków zabudowy dla części działki. Powołał się na wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1283/10 i utrzymujący go w mocy wyrok NSA w sprawie II OK 3232/11. Podał, że w przepisach brak jest podstawy do ustalenia definicji zabudowy zagrodowej. Pojęcie to należy rozumieć, zgodnie z językiem potocznym jako zespół zabudowań złożony z budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych i inwentarskich usytuowanych wokół wspólnego podwórza. W przypadku inwestycji obejmującej budowę siedliska odpada wymóg dotyczący zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Podał, że ma gospodarstwo rolno – leśne przekraczające powierzchnię średniego gospodarstwa rolnego w gminie. Wskazał również, że nie ma potrzeby przekształcania terenu na grunty nieleśne jeżeli słuzyc one mają gospodarce leśnej.

Do pisma z dnia 14.11. 2018r. skarżący dołączył mapę gospodarczą lasów niepaństwowych wsi W. wg stanu na 1.01.2011r. (k. 38), opis lasów i gruntów – skrócony plan gospodarowania lasami (k. 39) oraz sporządzony przez siebie harmonogram przepływu korespondencji w sprawie (k. 40).

Sąd na rozprawie 22.11.2018r. przeprowadził dowód z dwóch dokumentów złożonych przez skarżącego oraz zobowiązał organ I instancji do nadesłania wypisów z ewidencji gruntów dotyczących działek nr [...], którymi posłużył się organ wydając decyzję z 29 czerwca 2017r. (k. 55).

Organ nadesłał wskazane dokumenty podając, że zawarte w nich dane były aktualne na dzień wydania decyzji. (k. 58). Potwierdzały one, dane dotyczące powierzchni lasów na działkach wskazanych przez skarżącego jako teren inwestycji, zawarte w decyzji organu I instancji (k. 59-65).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest co do zasady prawidłowa.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. wydaną przez Burmistrza [...] i M. W., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z funkcją agroturystyczną, budynku inwentarskiego o obsadzie 39 DJP, budynku gospodarczego, budynku garażowego, budynku magazynowego w ramach projektowanego siedliska zagrodowego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] położonych w W. , gmina W.. Przedmiotem niniejszej sprawy nie mogły stanowić zarzuty dotyczące długości trwania postępowania czy zażalenie na działania organów, jako wykraczające poza jej granice.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminy (t.j. Dz.U. 2018.1945, przywoływana w tekście jako u.p.z.p.).

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Dla danego terenu nie wyklucza się możliwości wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie dotyczą identycznych inwestycji w zakresie zarówno rozmieszczenia poszczególnych budynków jak i parametrów. Organ związany jest w tym zakresie wnioskiem skarżącego, dopuszczalne są modyfikacje wniosku przed wydaniem decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie aczkolwiek nie można uznać za nieprawidłowe, iż organ nie uwzględnił kolejnej już modyfikacji wniosku zgłoszonej po przeprowadzeniu postępowania a na kilka dni przed wydaniem decyzji, tj. [...].06.2018r. (k. 198 – 200), w którym wskazał inna lokalizację budynku mieszkalnego i garażowego na działce nr [...] wnosząc o wyodrębnienie z tej działki powierzchni ok. 500m2 jako siedlisko leśne. Odmowa ustalenia warunków zabudowy zgodna z wnioskiem skarżącego z dnia 11 maja 2016r. z modyfikacjami dokonanymi do 5.04.2017r. dotyczy tylko tak sformułowanego wniosku, nie zamyka drogi do złożenia innych wniosków. Z treści odwołania i skargi nie wynikało, by skarżący kwestionował inny zakres inwestycji niż opisany przez organy w decyzjach. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa. Organ odmawia ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W toku postępowania organ ustalił, iż nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 tej ustawy, co wyklucza wydanie decyzji pozytywnej albowiem wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p winny być spełnione łącznie. Sąd podziela wyrażone przez organy stanowisko, zgodnie z którym niespełnienie choć jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie uniemożliwia ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji i nie wymaga analizy pozostałych przesłanek. Dlatego też organ odwoławczy potwierdzając trafność wystąpienia negatywnych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. mógł odstąpić od ustaleń o ocen czy pozostałe wymagania zostały spełnione, bowiem nie mogło to mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), tj. 1 stycznia 1995 r.

Komentowany przepis koresponduje z uregulowaniami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Przepisy tej ustawy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Podstawowym celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ograniczenie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 u.o.g.r.l.). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I–III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 u.o.g.r.l.). Zatem niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Bezsporne jest, że dla terenu inwestycji obecnie nie obowiązuje m.p.z.p. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym uchwalonym uchwałą Rady Miasta i Gminy w W. z 27.06.1991r. nr 78/XI/91 (Dz.Urz woj. Konińskiego z dnia 2 lipca 1991r. nr 6, poz. 54), obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. grunty objęte wnioskiem nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Grunty te oznaczone są symbolem 7R- teren upraw polowych i ogrodniczych oraz 9 RZ – teren łąk i pastwisk trwałych na obszarze [...] Parku Krajobrazowego. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (uchwała RM z dnia 21 lutego 2014r., nr XXXI/299/2014) teren objęty wnioskiem określony jest jako teren lasów i rolnicze.

W rozpoznawanej sprawie organy doszły do przekonania ze realizacja inwestycji przez skarżącego na jego działkach wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Działki skarżącego w części stanowią użytek leśny oznaczony symbolem Ls klasy V i VI. Potwierdza to złożony w toku postępowania wypis z rejestru gruntów, z którego wynika że las znajduje się na działkach [...] (k. 59-65 akt sądowych). Las znajduje się na działce: [...] – Ls V o pow. 0.7300 ha, nr [...] – Ls VI o pow. 0.5900 ha i Ls V o pow. 0.3700 ha, nr [...] – Ls VI o pow. 0.1800 ha, nr [...] – Ls VI o pow. 0.1400 ha, nr [...] – Ls VI o pow. 0.1300, nr. Na działkach nr [...] nie ma gruntów leśnych.

Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2018.2204) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący w toku postępowania sądowego przedłożył mapę gospodarczą lasów, wskazujących las na działkach nr [...] i [...] oraz kserokopię druku "opis lasów i gruntów" z którego wynikało istnienie siedliskowego typu lasów na działkach nr [...] Taki stan wynikał również z pisma starostwa powiatowego w G. do skarżącego z dnia [...].06.2017r. znak: [...] (k. 234 akt adm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 28.09.1991r.o lasach (t.j. Dz.U. 2018r., poz.2129) lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków (c

O tym czy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo pozostałe przesłanki z art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Grunt działek nr [...], i [...] z pewnością spełnia więc przesłanki z art. 3 pkt 1a ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż jest to grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej. Fakt nawet przejściowego pozbawienia roślinności leśnej nie pozbawia go charakteru gruntu leśnego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, co wprost wynika z tego przepisu.

W tym miejscu wskazać należy, że nawet przy przyjęciu, że jedynie na części działek nr [...] (k. 234 akt adm.) znajduje się las to i tak całe te działki uznawane będą za działki leśne. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6.12.2012r. (II OSK 1442/11, dostępne na stronie internetowej centralnej bazy orzeczeń sądów administracyjnych, CBOSA) obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu.

Organy, wbrew stanowisku skarżącego zasadnie uznały, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma teren inwestycji określony przez wnioskodawcę we wniosku jako działki nr [...] i [...], położone w W. , gmina W.. Przez teren, o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, czy działek, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Tym samym nawet okoliczność, że las nie znajduje się na wszystkich działkach skarżącego, czy znajduje się na niewielkiej części nie ma znaczenia albowiem decyzja wydawana jest dla wszystkich działek określonych przez skarżącego we wniosku jako teren inwestycji i zgoda winna obejmować cały teren objęty wnioskiem.

Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast konkretnego położenia inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1442/16 trafnie zauważył, że sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten kierunek wykładni nadawanej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dominuje (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r. sygn. II OSK 2328/14, z 13 grudnia 2017 r. sygn. IIOSK 579/17; z 4 października 2017 r. sygn. II OSK 1348/17; z 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2942/15; z 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1769/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2012/15, z 1 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2101/16).

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby po uzyskaniu opinii Marszałka Województwa. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Marszałka Województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 cyt ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagające zgody, o której mowa w art. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w niniejszej sprawie miejsca nie miało.

Wobec braku uzyskania takiej zgody przez skarżącego nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji która wymaga zmiany przeznaczenia gruntów. Nie jest bowiem wystarczające legitymowanie się przez skarżącego jedną decyzją zezwalającą na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu o pow. 0,05 ha na dz. o nr ew. [...], skoro po pierwsze decyzja ta stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntu, a po drugie dotyczy wyłącznie jednej działki i to w zakresie zezwolenia na przekształcenie jej na użytek rolny, co w żaden sposób nie przekładało się na całość wnioskowanej w niniejszej sprawie inwestycji.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych

1. Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;

2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;

3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;

4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;

5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;

6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;

7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;

8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;

9) torfowisk i oczek wodnych;

10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. 2018. 1509)

3. Działami specjalnymi produkcji rolnej są: uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermowa hodowla i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowla i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, hodowla dżdżownic, hodowla entomofagów, hodowla jedwabników, prowadzenie pasiek oraz hodowla i chów innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym.

3a. Nie stanowią działów specjalnych produkcji rolnej uprawy, hodowla i chów zwierząt w rozmiarach nieprzekraczających wielkości określonych w załączniku nr 2 do ustawy, zwanym "załącznikiem nr 2".

W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z funkcją agroturystyczną, budynku inwentarskiego o obsadzie 39DJP, budynku gospodarczego, budynku garażowego, budynku magazynowego w ramach projektowanego siedliska zagrodowego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w W. gmina W.. Inwestycja była rozproszona. Z przedłożonego planu zagospodarowana działek wynikało, że na działce nr [...] skarżący planuje dom mieszkalny i budynek garażowy, na działce nr [...] – budynek gospodarczy, na działce nr [...] – budynek inwentarski, a na działce [...] – budynek magazynowy (k. 179 akt adm.). Skarżący w piśmie z dnia 17.01.2018r. podał, że zamierza hodować: 10 szt baranów i owiec, po 10 szt. Kur i kaczek, 2 konie – kucyki, 1 szt – lama, wielbłąd, 2 kozy, 6 indyków, 6 gęsi, 2 koty i dwa psy i, że planowane siedlisko będzie miało charakter agroturystyczny (k. 21 akt adm.II instancji) . W/w hodowla zwierząt nie może być uznana za dział specjalny produkcji rolne wskazany w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. Analiza wniosku nie wskazuje również, że budynki służyć mają wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu ani, że służą prowadzeniu przez skarżącego gospodarstwa rolnego.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach gospodarka leśna to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Z wniosku i stanowiska skarżącego w toku postępowania nie wynikało, że inwestycja dotyczy gospodarki leśnej.

Analiza wniosku nie pozwala więc na uznanie, że skarżący nie zmienia przeznaczenia działek na nierolne i nieleśne. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2018r. (II OSK 1811/16) "Skoro działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki. Dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny... Zgodnie art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 grudnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gdy mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zabudowa gruntu leśnego budynkiem mieszkalnym, czy to dla celów rekreacyjnych, czy też służącym do stałego zamieszkania, stanowi bezsprzecznie zmianę sposobu użytkowania gruntu leśnego.". Należy ponadto wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w dniu 29 listopada 2010 r. (II OPS [...]) podjął uchwałę sygn. akt , zgodnie z którą warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest niezbędna zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Brak tej zgody stanowi brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Słusznie wskazano również, że inwestycja narusza również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach.

Należy także wskazać, że nawet zakładając, iż w niniejszej sprawie intencją skarżącego było przekształcenie gruntów leśnych na rolne, przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2010 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129, dalej "u.l.") przewidują możliwość przekształcenia gruntów leśnych na użytki rolne po uzyskaniu stosownej zgody. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.l. "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1510/14 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA) aby należycie zrozumieć ten przepis trzeba w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 13 ust. 1 u.l. zawarł obowiązki właścicieli lasów i wymienił katalog zachowań, które mają na celu trwałe utrzymanie lasów i zapewnienie ciągłości ich użytkowania. Tym samym wyraził zasadę, że priorytetem jest ochrona lasów. W celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów również w art. 9 ust. 1 u.l. ustawodawca wskazał na obowiązki właścicieli lasów. Przepisy te korelują z zasadami gospodarki leśnej zawartymi w art. 8 u.l.: powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych. Powyższy kontekst prawny – jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2735/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) – prowadzi do wniosku, że możliwość zmiany lasu na użytek rolny należy do sytuacji szczególnych, wyjątkowych, a wykładnia art. 13 ust. 2 u.l. w związku ze wskazanymi powyżej regulacjami ustawy powinna mieć charakter restrykcyjny. To na właścicielu lasu spoczywa ciężar wykazania, że zaistniały "szczególnie uzasadnione potrzeby" uzasadniające zmianę lasu na użytek rolny. Sposób sformułowania art. 13 ust. 2 u.l. prowadzi do wniosku, że to przede wszystkim wnioskodawca powinien jednoznacznie wskazać i sprecyzować swe "szczególnie uzasadnione" potrzeby (jako właściciela lasu). Dokonując wykładni przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1448/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, że pojęcie szczególnej potrzeby właściciela lasu niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Dopowiedzieć przy tym trzeba, że w art. 13 ust. 2 u.l. ustawodawca stanowi nie tylko o "uzasadnionych" potrzebach właściciela lasu, ale muszą być to potrzeby "szczególnie" uzasadnione. Sama płaszczyzna językowa rozważanej regulacji prowadzi więc do wniosku, że przekwalifikowanie lasu w użytek rolny może nastąpić tylko wyjątkowo. W przedmiotowej sprawie skarżący poza decyzją Starosty [...] dotyczącą części (o pow. 0.05 ha) działki nr [...] z [...]08.2017r. znak: [...] (k. 55 akt adm.) nie posiadał innych decyzji zezwalających na zmianę lasu na użytek rolny. I choć decyzja ta nie była przedmiotem analizy organów, w ocenie Sądu nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie obejmuje bowiem całego terenu inwestycji i nawet w odniesieniu do samej działki nr [...] nie zezwala na wnioskowane wybudowanie na tylko tej działce budynku mieszkalnego z funkcją agroturystyczną o pow. 450 m2 i drugiego budynku garażowego o pow. 100m2 , o co wnioskował w niniejszej sprawie skarżący (k. 2 akt adm.). A jak wyżej wskazano decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia terenu. Dotyczy to również zmiany przeznaczenia z leśnego na rolny przy braku wymaganej decyzji zezwalającej na dokonanie takiej zmiany. Brak takiej zgody stanowi o niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Decyzje organów były więc prawidłowe.

Reasumując w ocenie Sądu organy słusznie uznały, ze wobec niespełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. brak było możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wcześniej wskazano decyzja ta ma charakter związany i niespełnienie warunków wskazanych w omawianym przepisie obliguje organ do wydania decyzji odmownej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.