I GSK 823/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2023-08-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryk Wach /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 297/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1371; § 17 ust. 3 pkt 2, par. 17 ust. 1 pkt 1; Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz  wypłaty pomocy finansowej na operacje typu Modernizacja gospodarstw rolnych w ramach poddziałania Wsparcie inwestycji w  gospodarstwach rolnych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 141 par. 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 297/22 w sprawie ze skargi J. N. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 297/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2 lipca 2021 r. J. N. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na operację typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w obszarze związanym z racjonalizacją technologii produkcji, wprowadzaniem innowacji, zmianą profilu produkcji, zwiększeniem skali produkcji, poprawą jakości produkcji lub zwiększeniem wartości dodanej produktu.

Rozstrzygnięciem z 26 listopada 2021 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołując się na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 ze zm.) dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", odmówiła stronie przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 17 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2121 ze zm.), dalej "rozporządzenie wykonawcze".

W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl § 17 ust 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego kolejność przysługiwania pomocy jest ustalana na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz w dokumentach (tj. biznesplan, kopia projektu budowlanego, rysunki planowanych do wykonania robót budowlanych, kopie dokumentów potwierdzających uczestnictwo w unijnym lub krajowym systemie jakości) złożonych wraz z tym wnioskiem, w dniu złożenia tego wniosku. Zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium lub do tego wniosku nie dołączono dokumentów potwierdzających te dane lub potwierdzających spełnianie danego kryterium, nie przyznaje się punktów za to kryterium. Stosownie do § 17 ust 3 pkt. 2 rozporządzenia wykonawczego Agencja nie przyznaje pomocy jeżeli przyznano mniej niż 1,5 pkt.

Organ podkreślił, że na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz dokumentach złożonych wraz z tym wnioskiem za kryteria wyboru, określone w § 16 ust. 5 rozporządzenia strona otrzymała 0 punktów.

1) za kryterium określone w § 16 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie nadano punktów, ponieważ nie dostarczono wraz z wnioskiem biznesplanu ani dokumentacji projektowej, natomiast w części IV wniosku "Zestawienie rzeczowo-finansowe operacji" wskazano ogólny zapis "Inwestycja". Wobec powyższego nie było podstaw do uznania, że operacja dotyczy budowy lub modernizacji budynków inwentarskich lub magazynu paszowego, w tym ich wyposażenia.

2) za kryterium określone w § 16 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, nie nadano punktów, ponieważ nie złożono wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy biznesplanu, w którym znajdowałyby się niezbędne informacje do nadania punktów za to kryterium.

3) za kryterium określone w § 16 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia nie nadano punktów, ponieważ nie złożono wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy biznesplanu, w którym znajdują się niezbędne informacje do nadania punktów za to kryterium.

4) w odniesieniu do kryterium z § 16 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia wskazano, wnioskodawca wraz z wnioskiem nie złożył certyfikatu lub świadectwa potwierdzającego, że uczestniczy w krajowym lub unijnym systemie jakości.

5) za kryterium określone w § 16 ust 5 pkt 5 rozporządzenia nie przyznano punktów ponieważ, wnioskodawca na dzień złożenia wniosku miał ukończone 40 lat.

6) w odniesieniu do kryterium z § 16 ust 5 pkt 6 wskazano, że według danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy (część IV. Zestawienie rzeczowo-finansowe) oraz w związku z brakiem biznesplanu nie potwierdzono, aby zaplanowano inwestycji w środki trwałe, służące ochronie środowiska lub zapobieganiu zmianie klimatu.

7) za kryterium określone w § 16 ust 5 pkt 6a rozporządzenia nie nadano punktów, ponieważ wnioskodawca wystąpił o pomoc w ramach następujących instrumentów wsparcia:

a) "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" PROW 2007-2013. Na podstawie złożonego wniosku zawarto umowę nr [...] z 12 października 2012 r.

b) "Modernizacja gospodarstw rolnych" PROW 2007-2013. Na podstawie złożonego wniosku zawarto umowę nr [...] z 4 kwietnia 2015 r.

c) "Modernizacja gospodarstw rolnych" PROW 2014-2020. Na podstawie złożonego wniosku zawarto umowę nr [...] z 12 września 2017 r.

W związku z faktem, że na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz załączonych dokumentach, wniosek uzyskał mniej niż 1,5 pkt, należało na podstawie § 17 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego odmówić przyznania pomocy.

Wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 297/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. w ramach działania i poddziałania – inwestycje w środki trwałe - wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych.

Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w § 14 ust. 1, 1a i 3 wymagań lub został wypełniony nieprawidłowo, Agencja wzywa podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Stosownie do § 15 ust. 1a rozporządzenia wykonawczego, jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy pomimo wezwania nie usunął braków w wyznaczonym terminie, Agencja wzywa ponownie ten podmiot, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W myśl § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy pomimo powtórnego wezwania nie usunął wszystkich braków wskazanych przez Agencję, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 35 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.

Warunkiem więc zaistnienia skutecznego prawa do odmowy przyznania pomocy z uwagi na występujące braki w dokumentacji wniosku jest dwukrotne wezwanie do usunięcia jego braków. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie odmówiono skarżącemu pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 17 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, albowiem wnioskowi przyznano mniej niż 1,5 pkt uzyskanych na podstawie kryteriów wyboru zawartych w § 16 ust. 5 tego rozporządzenia. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, głównymi powodami nie uzyskania wymaganej ilości punktów, było niezałączenie biznesplanu oraz certyfikatu lub świadectwa potwierdzającego, że wnioskodawca uczestniczy w krajowym lub unijnym systemie jakości. W ocenie WSA organ przedwcześnie dokonał oceny wniosku na podstawie kryteriów wyboru zawartych w § 16 ust. 5. Organ powinien najpierw wezwać stronę do uzupełnienia braków wniosku zgodnie z procedurą określoną w § 15 rozporządzenia wykonawczego. Sąd I instancji podkreślił, że w § 15 ust. 1 wskazano, do jakich wymagań nie można zastosować wezwań. W powyższym katalogu brak jest zarówno biznesplanu, jak i certyfikatu lub świadectwa potwierdzającego, że wnioskodawca uczestniczy w krajowym lub unijnym systemie jakości. Tym samym organ winien w trybie § 15 rozporządzenia wykonawczego wezwać skarżącego do uzupełnienia tych braków wniosku, czego nie uczynił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

a) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez sąd I instancji sposobu wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przy rozpoznaniu sprawy przepisu § 15 ust. 1, § 15 ust. 1a, § 15 ust. 2 w związku z § 17 ust. 1 w związku rozporządzenia oraz § 17 ust .1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 w związku z § 15 ust. 1, § 15 ust. 1a, § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieuprawnione przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że w niniejszej sprawie organ przedwcześnie dokonał oceny kryteriów wyboru zawartych w § 16 ust. 5 i powinien wezwać i to dwukrotnie stronę do uzupełnienia braków wniosku zgodnie z procedurą opisaną w § 15 ust. 1, § 15 ust. 1a, § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, podczas gdy w rzeczywistości organ prawidłowo zastosował § 15 ust. 2 w związku z § 17 ust. 1 pkt 1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, gdyż wniosek o przyznanie pomocy w ramach preselekcji na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 w związku § 17 ust 3 pkt 2 jest oceniany punktowo i jeżeli strona nie spełnia wymogu minimalnej ilości punktów, to nie wzywa się jej na podstawie § 15 ust. 1, § 15 ust. 1a, do usunięcia braków wniosku, gdyż wtedy ma zastosowanie § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, gdyż i tak nie spełniłaby minimalnych wymogów do przyznania pomocy;

b) pominięcie zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, poprzez nie przyjęcie przez sąd I instancji sposobu wykładni i zastosowania przepisu § 15 ust. 2 w związku z § 17 ust. 1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 oraz § 17 ust .1 w związku z § 15 ust. 1, § 15 ust. 1a, § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, poprzez nieuprawnione przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że w niniejszej sprawie organ przedwcześnie dokonał oceny kryteriów wyboru zawartych w § 16 ust. 5 i powinien wezwać i to dwukrotnie stronę, do uzupełnienia braków wniosku zgodnie z procedurą opisaną w § 15 ust. 1 , § 15 ust la, podczas gdy w rzeczywistości organ prawidłowo zastosował § 15 ust 2 w związku z § 17 ust. 1 pkt. 1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, gdyż wniosek o przyznanie pomocy w ramach preselekcji na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 jest oceniany punktowo i jeżeli nie spełnia wymogu minimalnej ilości punktów, to nie wzywa się strony na podstawie § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do uzupełnienia braków wniosku, gdyż wniosek ten i tak nie spełniłby minimalnych wymogów do przyznania pomocy,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z § 15 ust. 2 w związku z § 17 ust. 1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 oraz § 17 ust. 1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 w związku z § 15 ust. 1, § 15 ust. 1a, § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy rozpoznaniu sprawy przepisu § 15 ust. 2 w związku z § 17 ust. 1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 oraz § 17 ust. 1 w związku z

§ 17 ust. 3 pkt 2 w związku z § 15 ust. 1, § 15 ust. 1a, § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, poprzez nieuprawnione przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że w niniejszej sprawie organ przedwcześnie dokonał oceny kryteriów wyboru zawartych w § 16 ust. 5 i powinien wezwać i to dwukrotnie stronę do uzupełnienia braków wniosku, zgodnie z procedurą opisaną w § 15 ust. 1, § 15 ust. 1a, podczas gdy w rzeczywistości organ prawidłowo zastosował 15 ust. 2 w związku z § 17 ust. 1 pkt 1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 § 15 ust. 1, § 15 ust. 1a rozporządzenia wykonawczego, gdyż wniosek o przyznanie pomocy w ramach preselekcji na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 jest oceniany punktowo i jeżeli nie spełnia wymogu minimalnej ilości punktów, to nie wzywa się na podstawie § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do uzupełnienia braków wniosku, gdyż wniosek ten i tak nie spełniłby minimalnych wymogów do przyznania pomocy;

b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z błędną wykładnię i niewłaściwym zastosowaniem § 15 ust. 2 w związku z § 17 ust. 1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 w związku z § 15 ust. 1, § 15 ust. 1a, § 15 ust. 2 oraz § 17 ust. 1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 w związku z § 15 ust. 1, § 15 ust. 1a, § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieuprawnione przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że w niniejszej sprawie organ przedwcześnie dokonał oceny kryteriów wyboru zawartych w § 16 ust. 5 i powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków wniosku zgodnie z procedurą opisaną w § 15 ust. 1, § 15 ust 1a, podczas gdy w rzeczywistości organ prawidłowo zastosował § 15 ust 2 w związku z § 17 ust. 1 pkt 1 w związku z § 17 ust 3 pkt 2 w związku z § 15 ust 1, § 15 ust. 1a i § 15 ust 2 rozporządzenia wykonawczego, gdyż wniosek o przyznanie pomocy w ramach preselekcji na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 w związku z § 17 ust. 3 pkt 2 jest oceniany punktowo i jeżeli nie spełnia wymogu minimalnej ilości punktów, to organ nie wzywa na podstawie § 15 ust 2 rozporządzenia wykonawczego do uzupełnienia braków wniosku, gdyż i tak nie spełniłby minimalnych wymogów do przyznania pomocy;

c) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, na skutek nie powiązania tego przepisu z przepisem § 17 ust. 1 oraz z przepisem § 17 ust 3 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów względnie ich niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wyrażającej się w pominięciu tych regulacji prawnych, w sytuacji gdy wskazują one, że organ ustala kolejność przysługiwania pomocy na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz w dokumentach do niego załączonych złożonych wraz z tym wnioskiem, a o kolejności przysługiwania pomocy decyduje suma uzyskanych punktów, przyznawanych na podstawie kryteriów wyboru i informacja o kolejności przysługiwania pomocy opublikowana jest przez Prezesa organu nie później niż w terminie 60 dni od dnia upływu terminu składania wniosków, w związku z czym organ na tym etapie "wstępnej selekcji wniosków" nie wzywa do uzupełniania braków formalnych w ramach dwukrotnych wezwań w terminie 14 dni; z uwagi, iż uniemożliwiałoby to dochowanie terminu materialnoprawnego 60 dni na publikację informacji o kolejności przysługiwania pomocy;

d) art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w związku z art. 27 ust 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z art 35 ust. 1 ustawy w związku z § 17 ust 3 rozporządzenia wykonawczego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że informacja o odmowie przyznania pomocy jest przedwczesna w sytuacji, gdy organ jednoznacznie ustalił, że zaistniała przesłanka do udzielenia takiej odmowy w postaci braku uzyskania przez wnioskodawcę minimalnej liczby punktów;

e) art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w związku z § 15 ust 1, § 15 ust. 1a, § 15 ust 2 w związku z § 17 ust 3 rozporządzenia i w związku z art. 35 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez niezastosowanie tych przepisów wyrażające się w pominięciu okoliczności, zaistnienia niebudzącej wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy, w sytuacji gdy wnioskodawca nie uzyskał minimalnej liczby punktów;

f) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z § 17 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez ich niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wyrażajcie się w pominięciu tych regulacji prawnych, w sytuacji gdy wskazują one, że organ nie przyznaje pomocy, jeżeli przyznano mniej niż 1,5 punktu wnioskodawcy na podstawie kryteriów wyboru i organ obowiązany jest do poinformowania o odmowie udzielania pomocy;

g) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z § 17 ust. 1 pkt 1 i § 17 ust. 2 w związku z § 16 ust. 1 i w związku z § 16 ust. 2 oraz w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, poprzez ich niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wyrażającej się w pominięciu tych regulacji prawnych, w sytuacji gdy wskazują one, że organ ustala kolejność przysługiwania pomocy na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz w dokumentach do niego załączonych złożonych wraz z tym wnioskiem, a o kolejności przysługiwania pomocy decyduje suma uzyskanych punktów, przyznawanych na podstawie kryteriów wyboru i informacja o kolejności przysługiwania pomocy opublikowana jest przez Prezesa organu nie później niż w terminie 60 dni od dnia upływu terminu składania wniosków, w związku z czym organ na tym etapie "wstępnej selekcji wniosków" nie wzywa do uzupełniania braków formalnych w ramach dwukrotnych wezwań w terminie 14 dni;

z uwagi, iż uniemożliwiałoby to dochowanie terminu materialnoprawnego 60 dni na publikację informacji o kolejności przysługiwania pomocy;

h) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z § 15 ust. 1, w związku z § 17 ust. 1 pkt 1, w związku z § 17 ust. 2, w związku z § 17 ust. 3 oraz w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nie ustaleniu prawidłowej normy prawnej w oparciu o te przepisy i pominięciu intencji prawodawcy, że przed ustaleniem kolejności przysługiwania pomocy na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz w dokumentach złożonych wraz z tym wnioskiem i opublikowaniem informacji o kolejności przysługiwania pomocy w terminie 60 dni od dnia upływu terminu składania wniosków, organ nie jest obowiązany do wzywania do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku na etapie "wstępnej selekcji wniosków", w sytuacji, gdy wnioskodawca nie podał wymaganych danych we wniosku ustalanych jedynie na podstawie złożonego wniosku i załączonych do niego dokumentów;

i) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z art. 35 ust. 1 ustawy w związku z § 17 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że informacja o odmowie przyznania pomocy jest przedwczesna w sytuacji, gdy organ jednoznacznie ustalił, że zaistniała przesłanka do udzielenia takiej odmowy w postaci braku uzyskania przez wnioskodawcę minimalnej liczby punktów;

j) art 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z § 15 ust. 1 w związku z § 17 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego i w związku z art 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez niezastosowanie tych przepisów wyrażające się w pominięciu okoliczności zaistnienia niebudzącej wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy, w sytuacji gdy wnioskodawca nie uzyskał minimalnej liczby punktów;

k) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z § 17 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez ich niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wyrażające się w pominięciu tych regulacji prawnych, w sytuacji gdy wskazują one, że organ nie przyznaje pomocy, jeżeli przyznano mniej niż 1,5 punktu wnioskodawcy na podstawie kryteriów wyboru i organ obowiązany jest do poinformowania o odmowie udzielania pomocy.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (...), uchyla ten akt (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Art. 146 § 1 p.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania w razie uwzględnienia skargi. Odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. polega na tym, że wojewódzki sąd administracyjny dokonując kontroli aktu lub czynności bada, czy doszło do naruszenia prawa w postaci wskazanej w tym przepisie. Z tej regulacji wynika, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. przez wojewódzki sąd administracyjny powinien zostać powiązany z naruszeniem art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a takiej konstrukcji w omawianej skardze kasacyjnej zabrakło. Powyższe uchybienie autora skargi kasacyjnej nie stoi jednak na przeszkodzie jej merytorycznemu rozpoznaniu.

Dalej wskazać należy, skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, ich kompatybilny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie kluczowego dla jej oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Według utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, w szczególności gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie lub nie pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia (p. wyroki NSA z: 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2560/18; z 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2042/16 czy 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2177/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA) Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23 dostępne w CBOSA). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09 dostępny w CBOSA). Wskazać należy, że w uchwale 7. sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Nadto w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie pełni ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, redakcja naukowa I. Rzuciło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 354). W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna również zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. J. Zimmermann, Motywy..., s. 118-120; wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt sygn. akt I GSK 685/09 oraz z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 626/15).

Jak już wskazano powyżej jednym z elementów koniecznych uzasadnienia wyroku jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym zakresie sąd powinien podać argumenty, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Obowiązkiem sądu I instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. Oznacza to, iż powinny być wskazane przepisy prawa mające zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, ale także wyjaśnienie dlaczego inne przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia organu nie miały zdaniem sądu zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanego wyroku pomija istotną część podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wyjaśniając w żaden sposób powodów odmowy zastosowania przepisów § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego w tej sprawie.

Przy tak sporządzonym uzasadnieniu, które pomija istotny fragment podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu usprawiedliwione zastrzeżenia budzi również to, jaką wykładnią prawa ma się kierować organ, skoro sąd prezentując swoje stanowisko pominął część mających zastosowanie w sprawie przepisów nie podważając tym samym ich interpretacji przyjętej w treści rozstrzygnięcia Agencji stanowiącej podstawę dokonanych ustaleń faktycznych oraz ich subsumcji prawnej.

Trafnie zatem w skardze kasacyjnej wskazuje pełnomocnik organu, że nieweryfikowalne jest w szczególności to, dlaczego, tzn. z jakich konkretnie powodów sąd stwierdził obowiązek organu w zakresie wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku o przyznanie pomocy w trybie art. 15 rozporządzenia wykonawczego wobec całkowitego pominięcia leżącej u podstaw rozstrzygnięcia organu treści § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego kolejność przysługiwania pomocy jest ustalana na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz w dokumentach, o których mowa w § 13 ust. 3: pkt 1, 17, 17a i 25, złożonych wraz z tym wnioskiem, w dniu złożenia tego wniosku – w przypadku operacji w obszarze, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a–d. Zaś jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium lub do tego wniosku nie dołączono dokumentów potwierdzających te dane lub potwierdzających spełnianie danego kryterium, nie przyznaje się punktów za to kryterium (§ 17 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skupił się wyłącznie na przewidzianej w § 15 rozporządzenia wykonawczego możliwości wezwania do uzupełniania wniosku pomijając całkowicie dokonywany w oparciu o § 17 tego aktu prawnego etap preselekcji, który pozwalał, już na wstępnym etapie zdyskwalifikować projekty, które nie uzyskały minimalnej liczby 1,5 punktu.

Zatem przypisane organowi uchybienie proceduralne jest niezrozumiałe i trudne do odczytania, w sytuacji, gdy nie towarzyszy mu jednocześnie zarzut sądu kierowany pod adresem nieprawidłowej wykładni lub zastosowania regulacji prawnej zawartej w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego. Trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na ten aspekt podnosząc, że sąd I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na podstawie przepisów § 15 ust. 1, 1a i 2 rozporządzenia wykonawczego nie odnosząc się w ogóle do relacji tychże przepisów do § 17 ust. 1 i 2 tego aktu prawnego, na podstawie których orzekał organ, bezzasadnie uznając, że organ dokonał przedwcześnie oceny kryteriów wyboru z § 16 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Co świadczy o trafności zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zastrzeżenia organu co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia w stopniu, który mógłby być uznany za prawidłowy z punktu widzenia wszystkich przedstawionych powyżej argumentów. Przede wszystkim, sąd I instancji ograniczył się jedynie do przywołania treści § 14 i 15 rozporządzenia wykonawczego i krótkiej konstatacji o obowiązku dwukrotnego wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku z uwagi na to, że wytknięte przez organ przy ocenie kryteriów z § 16 ust. 5 braki nie zostały wskazane w treści § 14 rozporządzenia, a więc są brakami podlegającymi uzupełnieniu, nie konfrontując jednakże swego stanowiska z podstawą prawną rozstrzygnięcia organu przywołaną w sposób jednoznaczny w uzasadnieniu prawnym kontrolowanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymogów zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji dokona interpretacji i oceni zastosowanie § 17 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego, a więc przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu, a następnie w kontekście stanu faktycznego sprawy oceni prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.