Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę oddala skargę

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]- po rozpatrzeniu odwołania Miasta P. - utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...].

Decyzja powyższa wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 29 kwietnia 2014 r. Kierownik Oddziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto P. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w KW nr [...].

Do wniosku dołączony został wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, odpis zwykły księgi wieczystej KW nr [...], protokół badania księgi wieczystej oraz uwierzytelniona kserokopia umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1969 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu wyjaśnił, że po dokonaniu analizy dokumentów zebranych w postępowaniu wyjaśniającym uznał, iż Skarb Państwa nabył własność ww. nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 maja 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (akt notarialny z dnia [...] czerwca 1969 r.). Nabycie nieruchomości w tym trybie następowało na rzecz Państwa, zgodnie z ww. ustawą i obowiązującą w tym czasie zasadą niepodzielności własności państwowej. Zatem umową z dnia [...] czerwca 1969 r. Zjednoczone Przedsiębiorstwo [...] nabyło przedmiotową nieruchomość w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. W dalszej części stwierdził, iż zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. określenie "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego, rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Chodzi zatem o posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie jedynie władanie nieruchomością. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05.

W ocenie organu Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w W., którego następcą prawnym było Przedsiębiorstwo [...] w P. Sp. z o.o. (obecnie w likwidacji), na dzień 27 maja 1990 r. legitymowało się tytułem prawnym do tej nieruchomości w postaci zarządu. Prawo to jest wynikiem przekształcenia się użytkowania, nabytego na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1969 r. w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oznacza to, że przedmiotowa umowa stanowiła dla nabywcy nieruchomości tytuł prawny do użytkowania nieruchomości, nie tylko w znaczeniu faktycznym ale także prawnym. Na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w W. nabyło użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. do dnia 21 lipca 1961 r.) w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przeszły w użytkowanie tych jednostek. Z kolei na podstawie art. 87 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe będące w dniu wejście w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.) w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek.

Stąd do dnia [...] sierpnia 1985 r. działki nr [...] i nr [...] pozostawały w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w W., a następnie na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietna 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszły w zarząd tego przedsiębiorstwa.

Prezydent Miasta P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.

W odwołaniu wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w W. (aktualnie Przedsiębiorstwo [...] w P. Sp. z o.o. w likwidacji) otrzymało działki nr [...] i nr [...] w zarząd na podstawie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1969 r. W efekcie błędnie ustalił, że ziściła się przesłanka negatywna komunalizacji zawarta w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...) Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w W. nie posiadało bowiem w dniu 27 maja 1990 r. w stosunku do działek nr [...] i nr [...] prawa zarządu ustanowionego w drodze decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159) obowiązującej w dacie wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...]. Wskazał przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, dokonane na wniosek państwowych osób prawnych, nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu wywłaszczonej nieruchomości. Podniósł ponadto, iż w materiale dowodowym, zebranym przez Wojewodę [...], brak jest dokumentu, który potwierdziłby tytuł prawny X z siedzibą w W. do działek nr [...] i nr [...]. Wskazał również, że przedsiębiorstwo nie zostało zaliczone do kategorii podmiotów wyłączających komunalizację na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...), ponieważ nie zostało wymienione w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych oraz jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51 poz. 301).

Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ powołał art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wskazując na zawarte w tym przepisie przesłanki warunkujące komunalizację. Następnie wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość zaliczona była do terenów intensywnego zainteresowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności, zapisana była w ewidencji gruntów w grupie rejestrowej IV a - grunty państwowe w miastach i osiedlach przekazane w użytkowanie oraz stanowiła własność Skarbu Państwa.

Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż umowa sprzedaży zawarta w dniu [...] czerwca 1969 r. stanowiła podstawę wpisu prawa zarządu Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w W. do księgi wieczystej. Wpis stwierdzał stan prawny na dzień 27 maja 1990r. Taki stan prawny wynika także z aktualnej treści księgi wieczystej KW Nr [...].

W tym miejscu organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, w którym Sąd dokonał wykładni pojęcia "należące do". W ocenie Sądu pojęcie "należenie" wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej.

Tymczasem - jak wynika z treści księgi wieczystej oraz ww. umowy sprzedaży - przedmiotowa nieruchomość wedle stanu na dzień 27 maja 1990 r. nie należała - w sensie prawnym - do terenowego organu administracji państwowej.

Organ powołał ponadto art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 70 ze zm.). Wskazał również, że ocena tytułu prawnego wpisu do księgi wieczystej prawa zarządu Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w W. podlegała ocenie sądu wieczysto-księgowego. Poza tym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie na gruncie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości, niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Miasto P. wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuciło naruszenie:

- art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) poprzez błędne uznanie, że działki nr [...] i nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...] nie podlegały komunalizacji w myśl tego przepisu;

- art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w zw. z §1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie podczas, gdy w ww. rozporządzeniu brak jest wymienionego Przedsiębiorstwa Państwowego [...]

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2016 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jednostka ewidencyjna M. P., obręb [...],[...], arkusz mapy[...], działka nr [...] o powierzchni [...]ha i działka nr [...] o powierzchni [...]ha, zapisanej w KW nr [...].

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa Przedsiębiorstwo Państwowe [...] od osób fizycznych na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1969r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70).

Zgodnie z art. 6 tej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. W każdym zatem wypadku wywłaszczenia na postawie ustawy z 12 marca 1958 r. nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 8 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z 22 lipca 1952 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 1250/10) . Podkreślenia ponadto wymaga, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje utrwalony już pogląd, że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Już zatem z tej przyczyny prawidłowo organy administracji publicznej odmówiły stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 5 ust.1pkt 1 ww. ustawy.

Ponadto jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 1982 r. SA/Po 210/82, choć w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. do dnia 1 sierpnia 1985 r.) - a zatem również w dniu zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1969 r. - przepisy prawa nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania.

Wskazać również należy na stanowisko Sądu Najwyższego, który w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., III ARN 15/92, LEX 9566, uznał, że: "zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości".

Powołane wyżej poglądy znalazły potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnej wersji (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z powołanym przepisem: "Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie." W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. był to już art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepis ten odnosił skutek do każdego zarządu nabytego w drodze umowy, bez potrzeby wydawania jakichkolwiek dodatkowych aktów (tak też wypowiedział się Sąd Najwyższy we wspomnianym wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92, LEX 9566). Tak bowiem można odczytywać zwrot "(...) nabyte (...) w drodze umowy pozostają w ich zarządzie."

Podkreślenia ponadto wymaga, że istnienie zarządu po stronie Przedsiębiorstwa Państwowego [...] do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990r. potwierdza wpis w księdze wieczystej.

Jak słusznie zauważyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 poz. 70 ze zm.), domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ustawodawca dodatkowo wzmocnił domniemanie wynikające z art. 3 ust.1 stanowiąc w art. 5, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Poza tym istniejący w niniejszej sprawie wpis prawa zarządu, widniejący w księdze wieczystej od dnia jego dokonania w 1969 r., jest prawomocnym orzeczeniem sądowym, które z mocy art. 365§ 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który je wydał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej.

Przy czym organy administracji jak i sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę - z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 28.01.2005r. I OSK 1064/04, wyrok NSA z dnia 2.04.2008r. I OSK 579/07, wyrok NSA z dnia 13.04.2012r. I OSK 499/11 i inne). Zatem w postępowaniu komunalizacyjnym organ jest związany prawomocnym wpisem w księdze wieczystej.

Prawidłowo zatem, mając na względzie zapisy w księdze wieczystej, organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, iż skoro działki nr [...] i nr [...] będące własnością Skarbu Państwa, pozostawały w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego [...] - to nie podlegały one komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Raz jeszcze podkreślić bowiem należy, że nie stanowiły one mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W związku z powyższym za nieuzasadniony uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 11 powołanej ustawy w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji.

W ocenie Sądu okoliczność, że ww. rozporządzenie nie wymienia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy nie oznacza, że jego nieruchomość podlegała komunalizacji. Podkreślić trzeba, iż wymieniający składniki mienia państwowego nie podlegającego komunalizacji art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. nawiązuje do art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. w ten sposób, że wyłącza spod komunalizacji mienie, które - przede wszystkim - odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1-3 tej ustawy.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organy postępowanie odpowiadało wskazanym w wymienionych przepisach standardom procedury administracyjnej.

Z akt sprawy wynika, iż organy orzekające w sprawie zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a ocena tego materiału została przez nie dokonana zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Poza tym wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.