Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. H. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wizy p o s t a n a w i a odrzucić skargę

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. [...], skarżący w sprawie, wniósł skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] wydaną przez Konsula Rzeczypospolitej w [...], [...], w przedmiocie odmowy wydania wizy, zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez nieudzielenie wizy w celu odwiedzin rodziny i przyjaciół;

- naruszenie art. 13 i 14 ww. Konwencji, poprzez naruszenie prawa do środka odwoławczego wobec zastosowanie w art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji uniemożliwia złożenie do sądu skargi na decyzję Konsula o odmowie wydania wizy oraz wyłączenie możliwości stosowania przepisów k.p.a w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych na mocy art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów.

Skarżący, w obszernym uzasadnieniu skargi przywołał orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie ochrony życia rodzinnego i wskazał, że odmowa udzielenia mu wizy, narusza jego prawo do przebywania z rodziną, w szczególności z córką, która przebywa w Polsce.

Zdaniem Skarżącego przepis art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach przewidujący uprawnienie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku decyzji odmawiającej wydania wizy przez konsula, jest niezgodny z art. 13 Konwencji zapewniającym dostęp do skutecznego środka odwoławczego. Te same uwagi Skarżący kieruje wobec regulacji zawartej w art. 5 pkt 4 p.p.s.a, wskazując że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wiz wydawanych przez konsulów i podnosząc, iż wyłącza on prawo do sądu, oraz że stanowi zapis o charakterze dyskryminującym, czym narusza również art. 14 Konwencji.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2015 r. Minister Spraw Zagranicznych wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej wobec treści zawartej w art. 5 pkt 4 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi i umorzenie postępowania.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o:

- zadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie zgodności z Konstytucją unormowania zawartego w art. 5 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczącego wyłączenia właściwości sądów administracyjnych w sprawach wydawanych przez konsulów cudzoziemcowi nie będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego UE bądź EFTA oraz obywatela polskiego;

- zwrócenie się przez WSA do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozstrzygnięcie wstępne dotyczące dokonania wykładni art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy, w zakresie objęcia wskazanym przepisem również prawa do sądowej kontroli decyzji odmawiającej wydania wizy.

W dniu [...] listopada 2015 r. do WSA w Warszawie wpłynęło pismo procesowe z organu (pismo z dnia [...] listopada 2015 r.), w którym organ odniósł się do żądań i twierdzeń podniesionych w piśmie procesowym Skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 zez m.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwana p.p.s.a.).

Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei artykuł 2 p.p.s.a. stanowi, iż do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.

Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do regulacji zawartej w art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.).

Podkreślenia wymaga, że z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15).

Jakkolwiek, w ocenie Sądu odmowie wydania wizy przez konsula powyższe cechy przypisać można, jednak należy mieć na uwadze treść przepisu zawartego w art. 5 ust. 4 p.p.s.a., który wyłącza kontrolę sądową w zakresie wiz wydawanych przez konsulów, przewidując jednak sądową kontrolę w zakresie wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043). W razie zatem, gdy postępowanie dotyczy wiz innych niż wydane w trybie tej ostatniej ustawy, sądy administracyjne nie są właściwe dla rozpatrywania skarg na nie, co powoduje że skarga wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego w tym zakresie podlega odrzuceniu.

W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wyjątek w zakresie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz, przewidziany w art. 5 pkt 4 p.p.s.a, dotyczy bowiem wyłącznie wiz wydawanych w trybie ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (zwana dalej również "ustawą o wjeździe").

W myśl art. 10 ust. 1 tejże ustawy członkowi rodziny niebędącemu obywatelem UE wydaje się wizę Schengen lub wizę krajową w celu dołączenia do obywatela państwa członkowskiego lub przebywania z nim. Ustawa ta przewiduje zatem odrębny rodzaj wiz wydawanych osobom spełniającym konkretne przesłanki, które wydawane są w konkretnym – opisanym w tej ustawie – trybie. Podkreślić należy, że są to wizy wydawane w innym trybie niż wizy wydawane w oparciu o przepisy ustawy Prawo konsularne, stąd uzasadniona jest zagwarantowanie ochrony sądowej dla kontroli wiz wydawanych w tym szczególnym trybie. Jak zasadnie wywodzi Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę ustawa o wjeździe stanowi wdrożenie dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw członkowskich i ma zastosowanie do tych osób, które przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż to którego są obywatelami oraz do członków ich rodzin, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają. Brzmienie przepisu art. 5 ust. 4 p.p.s.a., ustanawiające wyjątek dla kontroli sądowej szczególnego rodzaju wiz wydawanych przez konsulów, stanowi natomiast gwarancję korzystania z prawa swobody przepływu osób.

W niniejszej zaś sprawie, odmowa wydania wizy została dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U z 2013 r., poz. 1650 ze zm.), nie zaś w oparciu o przepisy ustawy o wjeździe. Stąd wyjątek wskazany w art. 5 pkt 4 p.p.s.a nie znajduje zastosowania. Podkreślić bowiem należy, że w przypadku, gdy konsul działa w formach właściwych dla wykonywania administracji publicznej, np. wydając wizy, działalność ta została wyłączona spod kognicji sądów administracyjnych (art. 5 pkt 4 ustawy p.p.s.a.). Kontrola nad czynnościami konsulów, sprawowana jest natomiast – stosownie do postanowień zawartych w art. 13 ustawy Prawo konsularne – przez Ministra Spraw Zagranicznych. Tym samym poza kontrolą sądów administracyjnych pozostaje kwestia zgodności z prawem wiz wydawanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (Dz. U. z 2015 r., poz. 1274) czy też poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. 389, 539 i 1137).

Odnośnie wniosku o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wskazać należy, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy Sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnie sprawy toczącej się przed sądem. Możliwość zadania pytania prawnego jest zatem uprawnieniem Sądu, z którego powinien on skorzystać w sytuacji, gdy poweźmie wątpliwość, co do istnienia wskazanej wyżej zgodności, a rozwianie tej wątpliwości jest niezbędne dla rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej Sąd nie uznał za uzasadnione przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, co do zgodności ustawy prawo o postępowaniach przed sądami administracyjnymi z Konstytucją, gdyż w ocenie Sądu przepis którego niezgodność z Konstytucją zarzuca skarżący stoi w zgodzie z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z podobnych przyczyn Sąd nie uznał za stosowne występować z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Z przestawionych względów, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.