Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 03 marca 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r., nr [...]/22, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 03 marca 2022 r., znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej elementów konstrukcji stalowej, na terenie położonym w miejscowości K., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb K. ).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia 03 marca 2022 r. Wójta Gminy K. (dalej również jako: "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej elementów konstrukcji stalowej, na terenie położonym w miejscowości K., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb K. ) – dalej również jako: "inwestycja". Zdaniem organu I instancji planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 zwanej dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), w szczególności nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 6 powołanej powyżej ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor - M. D.. Zdaniem odwołującego organ I instancji błędnie przyjął przedmiot zamierzenia budowlanego. W załączniku graficznym do złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dokładnie zaznaczono lokalizację planowanej inwestycji, w odległości ponad 36 m od przebiegającego gazociągu, czyli wielokrotnie dalej od wyznaczonej strefy kontrolowanej gazociągu. Odwołujący wskazał, że mimo pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji zamierzenia budowlanego poza strefa kontrolowaną gazociągu, Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując na nie spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 6 u.p.z.p., co uznać należało za wadliwe.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. – zamierzenie budowlane będzie znajdować się w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Jak wynika z załącznika graficznego dołączonego do wniosku o warunki zabudowy, przez teren inwestycyjny przebiega gazociąg DN 250 wybudowany przed dniem 12 grudnia 2001 r. Jak wynika z pisma firmy A. Sp. z o. o. z dnia 22 lutego 2022 r. dla przebiegającego przez teren inwestycji gazociągu obowiązuje strefa kontrolowana, która wynosi 6 m, tj. po 3 m na stronę.

W ocenie Kolegium przez zamierzenie budowlane należy rozumieć nie tylko samą inwestycję, ale również zagospodarowanie całego terenu poprzez dojścia, dojazdy, parkingi, strefę biologicznie czynną, itd. Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy określa nie tylko ogólne warunki zabudowy, ale także sposób zagospodarowania terenu, co wynika z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Nadto organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie posiada kompetencji do określania szczegółowego usytuowania obiektów budowlanych. Przepisy dotyczące warunków techniczno-budowlanych nie mają zastosowania w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Kwestia szczegółowej lokalizacji inwestycji jest rozstrzygana na etapie kolejnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. D. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej jako: "K.p.a."), poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza w kwestii dopuszczalności zabudowy działki, która jedynie w niewielkim zakresie znajduje się w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu oraz brak analizy i wniosków co do spełnienia pozostałych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma możliwości w żadnym zakresie realizacji zamierzenia budowlanego na działce (tu działka nr [...], obręb K.) przez którą przebiega gazociąg z wyznaczoną strefą kontrolowaną, w sytuacji gdy zamierzenie to nie znajduje się w obszarze strefy kontrolowanej gazociągu,

3. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w ich pomięciu przy interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b u.p.z.p., która to interpretacja, organów w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego i prawa zagospodarowaniu terenu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I intonacji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 329 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 03 marca 2022 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej elementów konstrukcji stalowej, na terenie położonym w miejscowości K., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb K. ).

Okoliczności faktyczne sprawy nie są przez strony kwestionowane i zostały przedstawione w części historycznej uzasadnienia. W szczególności okolicznością niekwestionowaną przez strony pozostaje, że przez teren inwestycyjny przebiega gazociąg DN 250 wybudowany przed dniem 12 grudnia 2001 r., przy czym jak wynika z pisma firmy A. Sp. z o. o. z dnia 22 lutego 2022 r. dla przebiegającego przez teren inwestycji gazociągu obowiązuje strefa kontrolowana, która wynosi 6 m, tj. po 3 m na stronę. Zdaniem organów prowadzących postępowanie spełniona jest tym samym przesłanka, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b uzasadniająca wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie natomiast z § 2 pkt 30 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013, poz. 640) – przez "strefę kontrolowaną" należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W § 10 ust. 3 powyższego rozporządzenia wskazano, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania.

Jak powyżej wskazano, w ocenie organów, powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, było uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 6 u.p.z.p.. Organy wskazały, że z załącznika graficznego dołączonego do wniosku o warunki zabudowy, przez teren inwestycyjny przebiega gazociąg, powołując się na pismo firmy A. Sp. z o.o. z dnia 22 lutego 2022 r., zgodnie z którym dla przebiegającego przez teren inwestycji gazociągu DN 250 obowiązuje strefa kontrolowana Zatem planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b u.p.z.p.

W ocenie Sądu, organy przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy wydały jednak decyzję odmowną w przedmiotowej sprawie.

Z pisma firmy A. Sp. z o.o. z dnia 22 lutego 2022 r., w żaden sposób nie wynika bowiem, że na działce nr [...] nie można w ogóle lokalizować budynków magazynowch. W piśmie powyższym wskazano jedynie, że w strefach kontrolowanych oraz na gazociągu nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Tymczasem zarówno organ I jak i II instancji nie wskazał, jakie są parametry działki i jak ma się to do przebiegającego przez teren inwestycji gazociągu i strefy kontrolowanej. Organy nie zbadały zatem, czy jest możliwa zabudowa ewentualnie tej części działki, którą wskazał inwestor.

Sąd podkreślenia, że z analizy zaskarżonych decyzji nie wynika, dlaczego organy utożsamiają pojęcie "zamierzenie budowane" z pojęciem "terenu inwestycji". Organy na potrzeby prowadzonego postępowania uznały, że pojęcie "zamierzenie budowlane" oznacza nie tylko samą inwestycję, ale również zagospodarowanie całego terenu poprzez dojścia, dojazdy, parkingi, strefę biologicznie czynną. Tymczasem wyjaśnienia wymaga, że inwestycji wyznaczony przez linie rozgraniczające, określone w decyzji o warunkach zabudowy, odnosi się do działki budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja. Z kolei przez pojęcie zamierzenia budowlanego należy rozumieć zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt budowlany, jak również więcej niż jeden obiekt budowlany. O ile zatem obszar strefy kontrolowanej znajduje się na terenie inwestycji, to samo zamierzenie budowlane nie musi znajdować się w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu.

Sąd wyjaśnia, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zamierzenie inwestycyjne". Ustawodawca posługuje się powyższym przepisem w ustawie z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane"). Co znamienne również w powyższej ustawie nie zdefiniowano użytego w treści art. 4 ust. 1 pojęcie "zamierzenia budowlanego", wskazując jedynie w art. 33 ust. 1, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Skoro więc decyzję wydaje się na obiekt budowlany (pojedynczy lub obiekty budowlane wchodzące w skład zamierzenia budowlanego) – nazwa zamierzenie powinna obejmować nazwy obiektów budowlanych. W ocenie Sądu podobnie rzecz ma się z różnymi elementami zagospodarowania działki lub terenu projektowanym na terenie inwestycji Jeżeli są to elementy powiązane z budynkiem, jak dojścia dojazdy, stanowiska postojowe, place pod śmietniki itp. – nie są wymieniane w nazwie zamierzenia budowlanego. Jeżeli jednak wraz z budynkiem projektowana jest np. ściana oporowa, to jako budowla, czyli odrębny obiekt budowlany, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i wtedy wchodzi w skład zamierzenia

budowlanego oraz pojawia się w nazwie tego zamierzenia.

Pojęcie "zamierzenia budowlanego" zostało również użyte w ustawie z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 1029 ze zm.), gdzie wskazano, w art. 3 ust. pkt 13, a więc w przepisie który definiuje pojęcie przedsięwzięcia na potrzeby pierwszego etapu procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań, że jest to "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu".

W ocenie Sądu posłużenie się pojęciem "zamierzenia budowlanego" zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pozwala na identyfikację zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem określonego procesu inwestycyjnego już na jego wstępnym, co powoduje, że nie może być ono identyfikowane odmiennie na etapie udzielania pozwolenia na budowę w oparciu o wydaną uprzednio decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub warunkach zabudowy. Tym samym ustawodawca wprowadza zasadę polegająca na zakazie dzielenia projektów (tzw. salami slicing), którego istota sprowadza się do tego, że ustalanie środowiskowych uwarunkowań lub warunków zabudowy dla całego zamierzenia budowlanego – jako przedsięwzięcia – musi nastąpić w jednej decyzji. O ile bowiem na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego określone zamierzenie budowlane, w świetle art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, może zostać podzielone na kilka etapów, w których wydane zostaną odrębne decyzje o pozwoleniu na budowę dla poszczególnych obiektów składających się na dane zamierzenie budowlane (pod warunkiem, że owe poszczególne obiekty objęte odrębnym pozwoleniem mogą funkcjonować samodzielnie), o tyle przedmiot (zakres) danego zamierzenia budowlanego pozostaje tożsamy względem określonego na etapie decyzji środowiskowej lub decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3186/18, Baza NSA).

Zdaniem Sądu przyjąć zatem należy, że pojęcie "zamierzenia budowlanego" powinno być na etapie ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy już sprecyzowane przez potencjalnego inwestora, albowiem w przeciwnym razie organ administracji będzie pozbawiony możliwości weryfikacji spełniania przez teren, dla którego ma zostać wydana decyzja, wymaganego prawem kryterium. Na potrzeby tego etapu postępowania zamierzenie budowlane weryfikowane więc będzie przez pryzmat wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższa wykładnia pozostaje również w zgodzie z działaniami ustawodawcy, gdyż w przygotowywanym projekcie Kodeksu urbanistyczno – budowlanego (Sejm RP VIII Kadencji), planowano wprowadzić definicję zamierzenia budowlanego wskazują, że jest "zamiar wykonania robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczący odcinka obiektu liniowego, obiektu budowlanego lub zespołu obiektów budowlanych, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem".

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że teren inwestycji wyznaczony przez linie rozgraniczające, określone w decyzji o warunkach zabudowy, odnosi się do działki budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja. Z kolei przez pojęcie zamierzenia budowlanego należy rozumieć zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt budowlany, jak również więcej niż jeden obiekt budowlany, o ile mają być one zrealizowane przez inwestora. Konsekwentnie nawet w przypadku, gdy obszar strefy kontrolowanej znajduje się na terenie inwestycji, to samo zamierzenie budowlane nie musi znajdować się w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Okoliczność powyższa nie została jednak uwzględniona przez organy wydające decyzję.

Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że wydane przez organy administracji publicznej odmawiające wydania decyzji o warunkach zabudowy były przedwczesne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do merytorycznej oceny złożonego wniosku o warunkach zabudowy.

O kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego go adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości 480,- zł wpis od skargi w wysokości 500,- zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł.