II SA/Go 658/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-12	
Data wpływu	2025-11-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 1985 nr 14 poz 60; art. 2 ust. 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 311; art. 11 d ust. 1 pkt 3a, art. 12 ust. 4; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 11a ust.1 i art. 11f ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2024 r. poz.311, dalej zwana specustawą drogową) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 r. poz. 572 dalej jako kpa), Prezydent Miasta [...]udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - rozbudowa drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) od hm 0+66,63 do hm 0+72,63 w [...] oraz zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej w decyzji zawarto następujące dyspozycje i uwarunkowania; I. Wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w granicach administracyjnych miasta [...]. Ulica objęta opracowaniem łączy się z drogą gminną nr [...] klasy D (ul. [...]); Zakres rozbudowy nie powoduje zmian istniejących powiązań dróg publicznych. II. Linie rozgraniczające teren: Linie rozgraniczające teren projektowanego pasa drogowego oznaczono linią przerywaną koloru pomarańczowego opisaną w legendzie jako "projektowana linia rozgraniczenia pasa drogowego". Linie te wskazano w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu będącego załącznikiem nr 1 niniejszej decyzji. Działki przeznaczone pod pas drogowy rozbudowywanej drogi gminnej nr [...] klasy D: Jednostka ewid. m. [...]; działki nr [...],[...],[...] ([...]),[...]; III. Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej - realizacja inwestycji nie wymaga usunięcia drzew kolidujących z zakresem robót budowlanych objętych opracowaniem. Dla planowanego przedsięwzięcia inwestor uzyskał pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - opinia z dnia [...] kwietnia 2025r. Przy realizacji robót należy przeprowadzić badania archeologiczne, zapewnić ochronę istniejącego drzewostanu oraz spełnić wszystkie warunki zawarte w opinii. IV. Warunki wynikające z potrzeb obronności: Nie ustala się warunków wynikających z potrzeb obronności; V. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. VI. Zatwierdzenie podziału nieruchomości: Niniejszą decyzją, na podstawie art. 12 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy zatwierdzono podział nieruchomości położonych w mieście [...]: • jednostka ewidencyjna [...], działka nr ew. [...] - na działki gruntu o nr ew. [...] i [...] - dokumentacja związana z podziałem nieruchomości stanowi załącznik nr 2 będący integralną częścią niniejszej decyzji. VIl. Oznaczenie nieruchomości lub Ich części według ewidencji gruntów, które staną się własnością Gminy [...] o statusie miejskim z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna: jednostka ewidencyjna m. [...], działka nr ew. [...]. VIII. Określenie terminu i trybu wydania nieruchomości: Termin wydania zarządcy drogi nieruchomości wskazanych w pkt VIl niniejszej decyzji ustalono na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. IX. Szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. X. Czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. XI. Rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych. XII. Szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Integralną cześć decyzji stanowią załączniki: projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany (załącznik nr 1), jednostkowe podziały nieruchomości (załącznik nr 2), oznaczenie zidentyfikowanych stron postępowania - wnioskodawca, dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (załącznik nr 3).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 8 maja 2025 r. do urzędu wpłynął wniosek Prezydenta Miasta [...] o udzielenie zgody na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] (ul, [...]) od hm 0+66,63 do hm 0+72,63 w [...]. Po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy J.K. - właściciel działki nr [...] - wniósł uwagi do sprawy podnosząc, że projektowany chodnik nie jest usytuowany w granicach pasa drogowego i nie może być uznany za inwestycję drogową w rozumieniu obowiązujących przepisów, a tym samym realizacja przedsięwzięcia w trybie specustawy drogowej jest niemożliwa. Ponadto, zdaniem strony, inwestycja narusza art. 21 § 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym, wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy następuje na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, przy czym cel ten musi być rzeczywiście konieczny do osiągnięcia, a jego realizacja nie może być możliwa w inny sposób. Strona postępowania wskazała, że w sprawie nie doszło do porozumienia między nim i inwestorem, a szczególny interes publiczny nie został wykazany. Zarządca drogi odniósł się do pisma wyjaśniając, że realizuje zadanie polegające na rozbudowie drogi gminnej nr [...], obejmujące m. in. budowę infrastruktury przeznaczonej do ruchu pieszego. Planowana inwestycja, z uwagi na swój zakres, wiąże się z koniecznością zmiany granic pasa drogowego, przy czym budowa drogi dla pieszych przewidziana jest w jego nowo wyznaczonych liniach rozgraniczających. W świetle obowiązujących przepisów droga dla pieszych stanowi element drogi publicznej, co wynika z definicji zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320). Ponadto, zarządca wyjaśnił, że inwestycja ma na celu uporządkowanie oraz właściwe ukierunkowanie ruchu pieszego.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia organ uznał, że rozbudowa drogi publicznej o drogę dla pieszych mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej i może być realizowana w jej trybie. Na mocy ww. ustawy nieruchomości stanowiące projektowany pas drogowy stają się własnością Gminy [...] o statusie miejskim, a dotychczasowym właścicielom tych nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekający w sprawie, nie może przychylić się do wniosku strony o zaniechanie dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku inwestora, przy czym nie ma wpływu na lokalizację inwestycji, gdyż o przebiegu i zasadności rozbudowy drogi decyduje jej zarządca (wnioskodawca). Poddając analizie dokumentację w aspekcie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2025.418 t.j.) stwierdzono, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany spełnia wymagania ochrony środowiska. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839) przedmiotowa inwestycja nie zalicza są do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny oraz został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.

Od powyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] J.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, umorzenia postępowania administracyjnego oraz obciążenia organu I instancji kosztami odwołania. Uzasadniając zgłoszone żądanie skarżący wskazał, że chodnik może być uznany za element drogi publicznej wyłącznie wówczas, gdy jest trwale związany z drogą, a więc usytuowany w obrębie jej pasa drogowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie planowana inwestycyjna dotyczy przebudowy chodnika niezwiązanego funkcjonalnie z drogą publiczną, co wyklucza uznanie jej za inwestycję drogową. Zdaniem skarżącego przedmiotowa inwestycja nie może być realizowana w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie odwołującego się przebudowa ciągu pieszego, który stanowi jedynie boczny ciąg pieszych w stosunku do głównego "deptaka" przy [...] nie stanowi szczególnego interesu publicznego. Skarżący wskazał, że z realizacją przedsięwzięcia wiąże się konieczność wywłaszczenia części działki nr [...]. Odwołujący powołał się na treść z art. 21 § 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy następuje na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, przy czym cel ten musi być rzeczywiście konieczny do osiągnięcia, a jego realizacja nie może być możliwa w inny sposób. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie taki szczególny interes publiczny nie występuje, gdyż w miejscu objętym inwestycją znajduje się już chodnik, a cel publiczny został już zrealizowany. Istnieją nadto inne dojścia do tzw. "[...]" - m.in. od strony ul. dr [...], ul. [...] oraz ul. [...] - co potwierdza, iż planowane wywłaszczenie nie jest konieczne dla realizacji celu publicznego, lecz wynika z decyzji organu, która nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wskazuje także, iż chodnik objęty planowaną inwestycją został pierwotnie wybudowany na nieruchomości, która stanowiła własność odwołującego się, a kilka lat temu została przekazana na rzecz miasta. Dalsza ingerencja w nieruchomość graniczącą z przedmiotowym chodnikiem stanowić będzie oczywiste i niedopuszczalne naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Ponadto realizacja inwestycji spowoduje znaczny spadek wartości nieruchomości odwołującego się oraz ograniczy możliwość jej przyszłego zagospodarowania i wykorzystania inwestycyjnego. W ocenie odwołującego się, inwestycja nie powinna być realizowana w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a wszczęcie postępowania należy uznać za niedopuszczalne i niezgodne z obowiązującym stanem prawnym. Nadto ewentualne wywłaszczenie z uwagi na brak porozumienia w przedmiotowej sprawie będzie stanowić naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Decyzją z dnia [...] września 2025 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w świetle przepisów specustawy drogowej organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mają uprawnień do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz ustalenie czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z 23.06.2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2815/16). Wojewoda zauważył, że przepisy specustawy drogowej regulujące kwestie podziału i wywłaszczenia nieruchomości pod drogi mają zastosowanie jedynie w przypadku, gdy zarządca drogi nie dysponuje daną nieruchomością na cel określony we wniosku o wydanie zezwolenia. Tym samym założeniem ustawodawcy było, aby istniała możliwość realizacji dróg publicznych również w przypadku, gdy dotychczasowy właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody, czy też nie porozumiał się z zarządcą drogi w tym zakresie. Celem przepisów specustawy drogowej jest uproszczenie kwestii dotyczących uzyskania prawa do terenu, a co za tym idzie możliwości realizacji inwestycji. Organ orzekający w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany (wyrok NSA z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14). Wojewoda wyjaśnił, że prawo własności jako prawo człowieka podlega szczególnej ochronie (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Stosownie jednak do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie budzi zatem wątpliwości, że Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Specustawa jest aktem, w drodze którego ustawa zasadnicza dopuszcza ograniczenie prawa własności. Tym samym organ orzekający w trybie określonym w specustawie o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został uprawniony do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności nieruchomości. Założeniem ustawodawcy było, aby istniała możliwość realizacji dróg publicznych również w przypadku, gdy dotychczasowy właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody czy też nie porozumiał się z zarządcą drogi w tym zakresie. Na podstawie "specustawy" organy są uprawnione, by orzec o wywłaszczeniu całości lub części nieruchomości na cel publiczny jakim jest budowa drogi publicznej objętej wnioskiem zarządcy drogi. W myśl przepisów ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Kategorie dróg wymienione zostały w art. 2 tej ustawy, z którego wynika, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. W myśl art. 7 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Z powyższego wynika, że przepisy specustawy znajdują zastosowanie w przypadku budowy lub rozbudowy dróg publicznych. W ramach zezwolenia na realizację takiej inwestycji organy są uprawnione, by orzec o wywłaszczeniu całości lub części nieruchomości na cel publiczny jakim jest budowa drogi publicznej. Jak wynika z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga to w świetle art. 4 pkt 2 tej ustawy budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno- użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Organ związany jest wnioskiem zarządcy drogi w zakresie przyjętych rozwiązań i przebiegu drogi. Nie posiada on narzędzi umożliwiających samodzielne dokonanie zmian we wskazanych w dokumentach rozwiązaniach na rozwiązania alternatywne. Nie ma on również uprawnień do zobowiązania inwestora do zmiany jego planów inwestycyjnych związanych z realizacją inwestycji drogowej, jeżeli nie naruszają one przepisów prawa. Organy administracji rozpoznające wniosek mają zatem obowiązek badać, czy we wniosku chodzi o realizację celów publicznych, czy też innych niż zakładane. Organ wskazał, że co do zasady, budowa ciągu pieszo-jezdnego uznawana jest za cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co może mieć znaczenie dla niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z dnia ó czerwca 2012 r., II OSK 750/12, CBOSA, por. również C. Chabel, Ciągi pieszo-jezdne jako cel publiczny w myśl ort. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Należy przy tym pamiętać, że chodnik może być elementem drogi publicznej lub drogi dla pieszych. W niniejszej sprawie dojdzie do zmiany granic pasa drogowego drogi gminnej prowadząc do jej rozbudowy. W rozbudowywanej części drogi powstanie chodnik (odcinek łączący ul. [...] z [...]). Jest zatem mocna podstawa prawna, wbrew temu co podniesiono w odwołaniu, aby przyjąć, że rozbudowa ta będzie służyć realizacji celu publicznego. Wbrew stanowisku wyrażonemu w odwołaniu nie musi być to szczególny cel publiczny. Przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie drogi publicznej. Działka nr ew. [...], do której tytuł prawny przysługuje skarżącemu zostanie podzielona na działkę nr [...] i [...] z czego działka nr [...] znajduje się w nowoprojektowanym pasie drogowym rozbudowywanej drogi. Mają zatem do niej zastosowanie przepisy specustawy drogowej, w tym również te regulujące kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2025 r. nr [...] J.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

Powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa własności wynikające z art. 21 § 2 Konstytucji RP poprzez podział działki o numerze [...] (o pow. 0,0747 ha) na działki o numerach [...] (o pow. 0,0079 ha) oraz [...] (o pow. 0,0668 ha), przy czym do w.w. drogi gminnej podlega włączeniu działka o numerze [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 1 specustawy drogowej ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, przez drogę rozumie się budowle składająca się z części urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, stanowiącą całość techniczno-użytkową usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagających ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Natomiast, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pas drogowy należy rozumieć jako "pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu". Z powyższego wynika, iż chodnik, może zostać uznany za element drogi publicznej wyłącznie wówczas, gdy jest trwale związany z drogą, a więc usytuowany w obrębie jej pasa drogowego. Tymczasem w niniejszej sprawie planowana inwestycyjna dotyczy przebudowy chodnika, który nie jest funkcjonalnie powiązany z drogą publiczną. Okoliczność ta wyklucza możliwość uznania przedmiotowego przedsięwzięcia jako inwestycji drogowej w rozumieniu wskazanych przepisów. Ponadto, w świetle ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym, należy odróżnić definicję "drogi" (art. 2 ust 1 pkt 1), "drogi publicznej" (art, 2 ust 1 pkt la) oraz "chodnika" - art. 2 ust 1 pkt 9. W kontekście tych definicji zachodzą poważne wątpliwości co do prawidłowości przyjętej przez organ podstawy prawnej wszczęcia postępowania oraz kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako inwestycji drogowej. Jak wskazano powyżej przebudowa drogi dla pieszych (chodnika) nie mieści się w ustawowej definicji drogi publicznej i już tylko z tej przyczyny realizacja w.w. przedsięwzięcia w oparciu o powołane przepisy nie może być realizowana. Nadto, w ocenie skarżącego, przebudowa ciągu pieszego, który stanowi jedynie boczny ciąg pieszych w stosunku do głównego "deptaka" przy al. Niepodległości nie może zostać uznany za inwestycje realizującą szczególny interes publiczny w rozumieniu art. 1 wskazanej ustawy. Z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia wiąże się konieczność wywłaszczenia części działki nr [...] stanowiącą własność skarżącego. Zgodnie z art. 21 § 2 Konstytucji RP wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, przy czym cel ten musi być rzeczywiście konieczny do osiągnięcia, a jego realizacja nie może być możliwa w inny sposób. Prawo własności stanowi jedno z fundamentalnych praw rzeczowych, podlegających szczególnej ochronie konstytucyjnej, jego ograniczenie - w tym pozbawienie własności w drodze wywłaszczenia - ma charakter wyjątkowy i z tego powodu może do niego dojść wyłącznie w ostateczności. Taką ostatecznością są sytuacje, w których zajęcie części lub całości nieruchomości okazuje się niezbędne do realizacji celów publicznych (uznawanych za nadrzędne nad interesem jednostki) i to tylko o ile nie da się ich zrealizować w inny sposób. Obowiązkowym elementem tego procesu jest także wypłata odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie przesłanka szczególnego interesu publicznego nie występuje. W miejscu objętym planowaną inwestycją istnieje już chodnik, a zatem cel publiczny, na który powołuje się organ, został już de facto zrealizowany. Nadto istnieją alternatywne dojścia do tzw. "Placu teatralnego", w szczególności od strony ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] . Okoliczność ta potwierdza, że planowane wywłaszczenie nie jest konieczne dla realizacji celu publicznego, lecz stanowi przejaw nadmiernej ingerencji organu w prawo własności, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w stanie faktycznym ani prawnym sprawy. Skarżący wskazał, że chodnik objęty planowaną przebudową został pierwotnie wybudowany na nieruchomości stanowiącej jego własność, która następnie, kilka lat temu, została przekazana na rzecz miasta [...]. Wobec tego dalsza ingerencja w nieruchomość graniczącą z przedmiotowym chodnikiem stanowić będzie oczywiste i niedopuszczalne naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącego. Nadto realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje istotny spadek wartości nieruchomości skarżącego, jak również ograniczy możliwości jej przyszłego zagospodarowania i wykorzystania inwestycyjnego. W konsekwencji, inwestycja ta nie powinna być realizowana w trybie przepisów specustawy drogowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2025 r., który działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2025 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Kwestionowana w skardze inwestycja polega na rozbudowie drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w [...]. Dla realizacji inwestycji przejęciu na rzecz Miasta [...]podlegała część działki skarżącego o nr [...] (po podziale - dz. nr [...]). Wobec powyższego istotny element stanu faktycznego stanowiła kwestia statusu prawnego podlegającej rozbudowie drogi, tj. czy droga której parametry zostaną zmienione na skutek przejęcia działki nr ewid. [...] stanowi element drogi gminnej - ul. [...], a tym samym czy droga ta jest drogą publiczną, czy też jest to droga odrębna od ul. [...], a wobec tego ma ona inny status, np. drogi wewnętrznej. Okoliczność ta nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona, przy czym kwestia ta stanowi zasadniczy punkt sporu w danej sprawie.

Wskazać zatem trzeba, że ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stosuje się w przypadku odbudowy i rozbudowy już istniejącej drogi publicznej. Wówczas jednak koniecznym jest ustalenie, czy dana droga stanowi w istocie drogę publiczną, a więc czy została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Zgodnie z ust. 11 droga wewnętrzna przeznaczona wyłącznie do ruchu: 1) osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego albo 2) pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego - jest drogą rowerową. W myśl ust. 2 art. 8 budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

W analizowanej sprawie status prawny drogi podlegającej rozbudowie nie został wyjaśniony. Zauważyć należy, że w osnowie decyzji I instancji wskazano, że cyt.: " Ulica objęta opracowaniem łączy się z drogą gminną nr [...] klasy D (ul. [...])". Przytoczony zapis zawarty w decyzji może wskazywać, że ulica objęta opracowaniem jest odrębnym od drogi gminnej (ul. [...]) elementem sieci drogowej Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że kwestia czy droga ta jest drogą wewnętrzną czy też drogą publiczną (ul. [...]) nie jest jednoznaczna i w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy specustawy drogowej nie została wyjaśniona, przede wszystkim z uwagi na przyjęcie przez organy szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 niniejszej ustawy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że oceny zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych należy dokonywać przez stwierdzenie istnienia określonego aktu o zaliczeniu drogi do tej kategorii dróg lub nadaniu drodze statusu drogi publicznej. Nie bez znaczenia również jest kwestia ewidencyjnego i prawnego wyodrębnienia w przypadku ulic leżących w ciągu danej drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie bez dogłębnej analizy dotyczącej powstania drogi i jej ewentualnej prawnej kwalifikacji dokonanej aktami normatywnymi nie można jednoznacznie przesądzić, czy rozbudowa tej ulicy mogła być realizowana w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19, że charakter specustawy ustawy drogowej nie zwalnia organów administracji od rozpoznania indywidualnej sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym ustanowionymi w art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11. Rozważania zawarte w tym wyroku Sąd przyjmuje za własne i wskazuje, że wprawdzie ustawodawca w specustawie drogowej zastosował rozwiązania dopuszczające ingerencję w prawo własności do nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, to jednak nie oznacza, że wydanie decyzji w trybie tej szczególnej ustawy nie wymaga w indywidualnej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości.

Interpretacja i stosowanie przepisów specustawy drogowej nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy "jest to konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia.

Przedstawiciele doktryny przyjmują, że skoro art. 21 ust. 2 Konstytucji nie normuje procedury dokonywania wywłaszczenia, to oznacza, że znajdują tu zastosowanie ogólne konstytucyjne gwarancje należytej procedury. W szczególności gdy wywłaszczenie jest dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej (lub analogicznego aktu indywidualnego), zainteresowanemu przysługuje ochrona sądowa (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). Wskazuje się, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie musi zapewniać możliwość weryfikacji, czy rzeczywiście dana własność jest niezbędna i konieczna dla realizacji wskazanego celu publicznego. Brak natomiast gwarancji procesowych umożliwiających taką weryfikację, grozi nadużyciem instytucji wywłaszczenia przez organy władzy publicznej (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Komentarz. Tom, wyd. II art. 21 - pkt 18 i pkt 19 komentarza).

Odniesienie zasady niezbędności i zasady proporcjonalności do decyzji wywłaszczeniowych widoczne jest również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Przykładowo w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. wskazano, że "wedle art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Ponadto zaznaczono (w powiązaniu z wyrokiem o sygn. K 6/05), że: "Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji regulacja instytucji wywłaszczenia musi zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny".

Z kolei w wyrokach ETPC, odnoszących się do art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazuje się, że każda ingerencja w prawo własności "musi osiągnąć równowagę pomiędzy wymogami ogólnego interesu wspólnoty a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki", przy tym "musi istnieć rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem"; wymagana zaś równowaga nie zostanie osiągnięta, jeśli dana osoba musi ponieść indywidualny i nadmierny ciężar (wyrok ETPC z 15 grudnia 2015 r., 32794/07). W innym wyroku Trybunał, odnosząc się do art. 1 Protokołu Dodatkowego zaznaczył, że aby ingerencja w postaci pozbawienia mienia była zgodna z ogólną zasadą (poszanowania mienia), musi być dokonana w interesie publicznym, na warunkach przewidzianych przez ustawę i zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, musi także zachować równowagę między wymogami ogólnego interesu społeczności i ochrony podstawowych praw jednostki (por. wyrok ETPC z 30 maja 2000 r., 31524/96).

Powyższe uwarunkowania prawne nie pozwalają zaakceptować bez dodatkowych zastrzeżeń stanowiska, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu i że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor określa nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy drogowej), odpowiednio do zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej. W razie uwzględnienia wniosku, nieruchomości przeznaczone na budowę dróg stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy drogowej).

Przyjęty w specustawie drogowej mechanizm wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych na inwestycję drogową podyktowany został potrzebą uproszczenia procedur w celu przyspieszenia rozwoju infrastruktury drogowej. Niewątpliwie realizacja dróg, jako działanie celu publicznego, generalnie uzasadnia ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych. Jednak sam cel specustawy oraz cel publiczny konkretnej inwestycji nie może przesądzać automatycznie, czy w konkretnym przypadku wnioskowany przez inwestora zakres wywłaszczenia nieruchomości, przewidzianych pod budowę drogi, spełnia wymogi zasad niezbędności i proporcjonalności, ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym.

Jak wynika z wcześniejszych rozważań, skutek wywłaszczeniowy decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej sprawia, że w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji musi być zagwarantowana rzeczywista ochrona interesów właścicieli nieruchomości, zaplanowanych do przyjęcia na rzecz inwestora (zarządcy drogi). Zawarty w specustawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Dlatego związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi. Jak w każdej sprawie budowlanej, organ nie może samodzielnie korygować dokumentacji projektowej, bądź wydać decyzji ustalającej parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Obowiązkiem organu jest jednak wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak by nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.

W zależności od charakteru inwestycji drogowej zakres weryfikacji zawnioskowanego przebiegu drogi będzie różny, bowiem w przypadku dróg krajowych (autostrad, ekspresowych) oraz wojewódzkich swoboda wyboru ich lokalizacji jest mniejsza z uwagi na szereg uwarunkowań między innymi: terenowych, środowiskowych oraz potrzebę ich dostosowania do sieci dróg istniejących i obiektów infrastrukturalnych. W odniesieniu do takiej kategorii dróg adekwatne są uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Ponadto lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być wywłaszczone (por. wyrok z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10).

W przypadku dróg powiatowych, a zwłaszcza gminnych, mogą nie wystąpić tak złożone czynniki determinujące ich przebieg, że możliwy jest wybór wariantów lokalizacji danej inwestycji. Jeżeli więc zachodzą wątpliwości, podyktowane obiektywnymi okolicznościami konkretnej sprawy, w szczególności właściciele zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości, to rzeczą organu jest wyjaśnienie spornych kwestii. Wykluczyć bowiem należy sytuacje, że organ administracji w sposób mechaniczny zatwierdza wnioskowany przebieg drogi, bez sprawdzenia czy inwestor wykazał zasadność ingerencji w prawo własności konkretnej nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję. W szczególności wymagana jest ocena, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości. Powinnością zatem inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji, w tym zakresu wywłaszczeń, może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że niekiedy nieprzedstawienie przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonanie korekty przebiegu drogi, może skutkować decyzją odmowną.

Potrzeba analizy wniosku inwestora we wskazanym kierunku nabiera szczególnego znaczenia w sprawach tego rodzaju, jak rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ona bowiem inwestycji o niewielkich rozmiarach. Inwestycja ta ma polegać ma w istocie na rozbudowie drogi służącej przede wszystkim dla ruchu pieszego pomiędzy przestrzeniami miejskimi - [...], a [...]. Dla jej rozbudowy wykorzystano działkę nr ewid. [...] stanowiącą prywatną własność skarżącego. Wskazać należy, że w toku postępowania skarżący wskazywał alternatywne możliwości rozbudowy ciągu komunikacyjnego na danym terenie, bez konieczności wywłaszczenia jego nieruchomości. Okoliczność ta nie została w żaden sposób przez organ rozpoznana. Biorąc pod uwagę, że zasadą powinno być wykorzystywanie do budowy dróg gminnych w pierwszej kolejności działek gminnych, organ powinien wykazać, że w tej konkretnej sprawie było to obiektywnie niemożliwe, dopiero wówczas można byłoby uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącego była usprawiedliwiona. Organ tego jednak nie wykazał.

Podsumowując, Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19, że kontrola legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej musi obejmować ocenę zachowania wymogów wynikających z zasady ochrony prawa własności i nakazu proporcjonalnej ingerencji w to prawo. Jeżeli więc z obiektywnych okoliczności sprawy wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do zawnioskowanej przez inwestora lokalizacji drogi, to obowiązkiem sądu jest ocena, czy organ administracji w sposób właściwy zweryfikował wskazane przez inwestora nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz podmiotów publicznych (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy drogowej), a w konsekwencji, czy zgodnie z prawem rozstrzygnięto w kwestii dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod drogę (art. 11f ust. 1 pkt 2,4,5 i6 specustawy drogowej).

Analiza sprawy wykazała wreszcie, że w decyzji organu I instancji błędnie określono numeracje poszczególnych załączników do tej decyzji (m.in. mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz załącznik w postaci projektu zagospodarowania terenu posiadają ten sam numer - jako załącznik nr 1, załącznik dotyczący jednostkowego podziału nieruchomości - z treści decyzji wynika, że jest to załącznik nr 2, natomiast załącznik ten został określony jako załącznik nr 5).

Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 1 lit. "c" p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a..