Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 274/10 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 274/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2004 r. D. W. zwróciła się do Burmistrza Gminy T. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "dopisania P. Z. działek [...] , [...] , [...] , [...] , [...] o powierzchni [...] ha i działek [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] o pow. [...] ha na podstawie wniosku i odpowiedzi na następujące pytania [...],[...] wypisu z rejestru gruntów, na jakiej podstawie prawnej i kto dopisał Z. ponad 10 ha, a mnie zabrano działkę [...] i [...] zakupioną od Skarbu Państwa ponad 15 ary oddając za darmo Z.".

Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2004 r. Burmistrz Gminy T. uznał się niewłaściwym w sprawie przedmiotowego wniosku i przekazał go do Starostwa Powiatowego w T. Geodeta Powiatowy w T. pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] zawiadomił wnioskodawczynię, że treść jej wniosku przekazanego przez Burmistrza T. budzi wątpliwości, wobec tego jego załatwienie nie jest możliwe, bowiem nie wiadomo czego sprawa dotyczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przekazania wniosku jest przedwczesne, albowiem treść wniosku została sformułowana w taki sposób, że można się jedynie domyślać intencji wnioskodawczyni.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. D. W. wniosła "zażalenie – skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na zarządzenie Starostwa Powiatowego w T. z [...] sierpnia 2004 r. [...]". Wobec trudności z określeniem charakteru tego pisma, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wezwało skarżącą do jednoznacznego określenia charakteru prawnego wniesionego przez nią podania oraz sprecyzowania żądania w nim zawartego.

W piśmie z dnia [...] września 2004 r., zatytułowanym "zażalenie" strona sprecyzowała swoje wcześniejsze pismo jako zażalenie na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Postanowieniem Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] wyłączono z urzędu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku D. W. z dnia [...] sierpnia 2004 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. wyznaczył do załatwienia m.in. przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w dniu [...] lutego 2005 r. wezwało skarżącą do złożenia jednoznacznego oświadczenia, czy podanie z dnia [...] sierpnia 2004 r. stanowi zażalenie na pismo Geodety Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] względnie odwołanie od tego pisma, czy też jest zażaleniem na bezczynność organu administracji publicznej, czy może skargą, o której mowa w art. 227 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona pismem z dnia [...] lutego 2005 r. zwróciła się o przeprowadzenie jawnej rozprawy w związku z nieprawidłowościami, jakich dopuścił się Starosta T. oraz Burmistrz T. oraz o zastosowanie art. 6–10, 35–38, 75–87, 128 i 219 k.p.a. Nadto podniosła, że Starosta T. zaniechał wydania zaświadczenia potwierdzającego rzeczywiste wymiary zakupionej przez nią nieruchomości, a także postanowienia lub decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o której udzielenie wnosiła.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pismem dnia [...] marca 2005 r. pozostawiło bez rozpoznania podanie skarżącej z dnia [...] sierpnia 2004 r. wskazując, że mimo podejmowanych czynności polegających na wyjaśnieniu treści żądania, żadne ze sformułowanych przez wnioskodawczynię oświadczeń nie pozwala na jej ustalenie.

Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., domagając się ponownego rozpoznania sprawy i wszczęcia postępowania w sprawie odmowy wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1–3, 219, 220 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 27/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. do rozpoznania zażalenia skarżącej na zarządzenie Geodety Powiatowego w T. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt sprawy i odpisu prawomocnego wyroku. Sąd stwierdził, że w świetle treści pism skarżącej z dnia [...] września 2004 r. i [...] lutego 2005 r. zbędne było zwracanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. o wyjaśnienie jaki charakter miało pismo strony z dnia [...] sierpnia 2004r., bowiem nie budzi wątpliwości, że kwestionuje ono zarządzenie Geodety Powiatowego w T.. Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powinno rozważyć, czy zarządzenie Geodety Powiatowego ma charakter aktu, na który służyłoby zażalenie, następnie czy zażalenie to zostało wniesione w terminie, jeśli było dopuszczalne i w końcu przedmiotem należytej oceny tego organu powinno być to, czy zażalenie w ogóle było dopuszczalne w tym przypadku.

Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na pismo Geodety Powiatowego w T. dotyczące wniosku strony z dnia [...] lipca 2004 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie Kolegium pismo Geodety Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. z uwagi na brak minimum istotnych elementów postanowienia postanowieniem nie jest. Zdaniem Kolegium pismo Geodety Powiatowego ma ewidentnie informacyjny, a nie rozstrzygający charakter. Pismo to jest jedynie wypowiedzią organu odnośnie niemożliwości załatwienia wniosku strony, przekazanego mu do załatwienia według właściwości, które budzi wątpliwości, bowiem nie wiadomo czego to pismo dotyczy. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją postanowienia (decyzji), wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa do konkretnego wypadku i w kontekście okoliczności sprawy. Brak rozstrzygnięcia w treści postanowienia (decyzji) pozbawia dane pismo charakteru postanowienia. Kolegium stwierdziło, że skoro w treści pisma z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie można się dopatrzyć elementu rozstrzygnięcia, to nie ma ono cech postanowienia, co czyni zażalenie niedopuszczalnym.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła D. W.. W ocenie skarżącej pismo Geodety Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. spełnia minimalne wymagania stawiane postanowieniom, albowiem w piśmie tym oznaczony został organ administracji publicznej, wskazano adresata, rozstrzygnięto o istocie sprawy poprzez odmowę załatwienia wniosku oraz widnieje na nim podpis osoby reprezentującej organ administracji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał skargę za nieuzasadnioną.

Zdaniem Sądu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności z zakresu postępowania dowodowego są nieuzasadnione. Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż organ naruszył obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. W materiale dowodowym sprawy nie istnieją także żadne braki, albowiem na potrzeby rozpatrzenia niniejszej sprawy akta administracyjne sprawy posiadają walor kompletności. Organ dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Sąd zważył, że będące przedmiotem zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga o merytorycznym załatwieniu wniosku strony z dnia [...] lipca 2004 r. o udostępnienie informacji publicznej, lecz stanowi o załatwieniu sprawy w znaczeniu procesowym.

Sąd I instancji stwierdził, że analiza materiału aktowego sprawy, a także uzasadnienia zaskarżonego aktu dowodzi tego, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił oceną prawną i wytyczne Sądu administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 27/05.

Sąd w wyroku z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 27/05 przesądził, że pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2004 r., kwestionujące zarządzenie Geodety Powiatowego w T. ma charakter zażalenia. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Sąd podzielił stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Zaskarżone zażaleniem pismo Geodety Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. jest odpowiedzią na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, że ma ono charakter stricte informacyjny, bowiem jest jedynie wypowiedzią organu odnośnie niemożliwości załatwienia wniosku strony z powodu jego nieprecyzyjności. Zdaniem Sądu od takiego pisma nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, bowiem nie przewiduje go Kodeks postępowania administracyjnego, jak również ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast zażalenie jest wtedy między innymi niedopuszczalne, gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia. Zatem zaskarżenie zażaleniem pisma Geodety Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. – mającego charakter wyłącznie informacyjny – nie jest dopuszczalne. W ocenie Sądu, organ dokonując oceny zażalenia strony we wstępnej fazie postępowania odwoławczego prawidłowo uznał, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia. Stwierdzenie bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia zażalenia, od którego skarżąca mogłaby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. W., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w części dotyczącej oddalenia skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy administracyjne obu instancji w toku postępowania administracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść decyzji i wynik sprawy, tj.:

a) art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 § 1, a także art. 66 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, jakoby pismo Geodety Powiatowego z T. z dnia 12 sierpnia 2004 r. nr GP 7430-10/04 miało charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowiło postanowienia w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej,

b) art. 141 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, jakoby na powyższe postanowienie Geodety Powiatowego w T. nie przysługiwało skarżącej zażalenie,

c) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, jakoby organ administracji publicznej, powziąwszy wiadomość o zaistnieniu w podaniu braków formalnych innych niż określone w art. 64 § 1 k.p.a., nie miał obowiązku wezwania wnoszącego do ich uzupełnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, w tym wydatków i wynagrodzenia w wysokości 150% stawki minimalnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że pismo Geodety Powiatowego nie miało charakteru wyłącznie informacyjnego, tylko w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pismo to stanowiło postanowienie. Zdaniem skarżącej postanowienie wydawane na podstawie art. 123 k.p.a. spełnia pewnego rodzaju subsydiarną, pomocniczą rolę względem decyzji, będąc wydawanym przez organ administracyjny w tych wszystkich sytuacjach, gdy w toku postępowania administracyjnego nie zaistniała konieczność rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a wynikły kwestie wobec których organ ma obowiązek zająć stanowisko. Kwestia wobec, której Starostwo Powiatowe w T. – Geodeta Powiatowy miał obowiązek zająć stanowisko postanowieniem, wynikła właśnie w toku sprawy wszczętej przez skarżącą wnioskiem z dnia [...] lipca 2004 r. do Burmistrza Gminy T. pismem o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie skarżącej, stwierdzenie przez organ w piśmie, że: "Załatwienie sprawy przez Starostwo Powiatowe w T. nie jest możliwe" nie posiada charakteru wyłącznie informacyjnego, a jest właśnie jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem w kwestii odmowy załatwienia wniosku, która wynikła w toku postępowania w sytuacji, gdy na organie spoczywał prawny obowiązek takiego rozstrzygnięcia. Ponadto organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji, co do braku możliwości załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji/postanowienia. W niniejszej sprawie pismo Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. należy traktować jako postanowienie o zwrocie wniosku skarżącej. Stosownie bowiem do treści art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Ponadto analiza treści pisma wskazuje również na spełnienie przesłanek formalnych, wymaganych przez przepisy postępowania administracyjnego wobec postanowienia, o których mowa w art. 124 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącej skoro, pismo Geodety T. miało formę postanowienia, o którym mowa w art. 66 § 3 k.p.a., to skarżąca miała podstawę do wniesienia zażalenia na podstawie art. 141 k.p.a.

Ponadto skoro Geodeta Powiatowy w T. powziął wątpliwości co do treści wniesionego przez D. W. pisma, których przyczyna wynikała z niespełnienia któregoś z przepisów postępowania administracyjnego, miał on obowiązek wezwania skarżącej do usunięcia braków w terminie 7 dni, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego opartego o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie przepisów tego Kodeksu w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej jest w ograniczonym zakresie. W związku z tym organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie takiej informacji nie ma obowiązku wzywać strony do usunięcia określonych braków formalnych podania w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Zarzut skargi kasacyjnej jest w tym zakresie chybiony. W niniejszej sprawie organ uznał, iż wobec niejasności zgłoszonego żądania udostępnienia informacji publicznej nie może załatwić tego wniosku. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, pismo to ma charakter informacji i nie stanowi procesowego rozpoznania wniosku. Ponownie należy zwrócić uwagę, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przewiduje wydanie aktu administracyjnego – decyzji jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie takiej informacji i w takich sytuacjach do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2). Jednakże przedmiotowe pismo nie rozstrzyga żadnej z tych kwestii, co oznacza, iż nie może mieć formy decyzji, od której przysługują stosowne środki zaskarżenia.

Jeżeli zaś skarżąca uważa, że zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest sformułowany w sposób jasny, niebudzący wątpliwości i organ winien udostępnić żądane informacje publiczne, to przysługuje skarżącej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Natomiast, jak to prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, przedmiotowe pismo nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 123 § 2 k.p.a.

Takiej też formy nie przewiduje powołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie nie przewiduje również możliwości wniesienia zażalenia w trybie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego.

W takiej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 123 § 1 i 2, art. 124 § 1, art. 66 § 3, art. 141 § 1 k.p.a. i Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż zażalenie skarżącej jest niedopuszczalne, a organ nie naruszył prawa wydając zaskarżone postanowienie.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka, stosownie do art. 259–260 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny.