Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M.K., R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M.K. i R.K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] Burmistrz ustalił - na wniosek Ł.B., środowiskowe warunki zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego - budowy centrum handlowo- usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o numerach ewid. [...].

W dniu 24 marca 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek M. i R.K., reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego P.W., o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Burmistrza. Kwestionowanej decyzji wnioskodawcy zarzucili rażące naruszenie przepisów art. 10 §1, art. 39, art. 42 § 1 k.p.a. oraz rażące naruszenie prawa przepisu art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm. - dalej jako: POŚ). W uzasadnieniu wskazywali, iż przysługuje im status stron postępowania zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji środowiskowej jak i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę centrum usługowo - handlowego. Wywodzili, iż Burmistrz, wydając decyzję środowiskową, zastosował tryb przewidziany w przepisie art. 49 Kpa zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania o ile przepis szczególny tak stanowi. Zastosowanie wskazanego trybu do decyzji środowiskowych dopuszcza przepis art. 46a ust. 5 POŚ. Jednakże zdaniem wnioskodawców, nie mógł mieć on zastosowania w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji bowiem liczba stron postępowania nie przekraczała 20 wymaganych przepisem art. 46a ust. 5 POŚ. Wskazywali, iż prócz nich stronami w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej byli Ł.B., "R"- spółka z o.o., "S"- spółka z o.o., G.B., C.B., M.M., J.S., E. i J.D. oraz B. i J.K.. Podnosili, iż wobec braku podstaw do stosowania tryby wskazanego w art. 49 Kpa decyzja środowiskowa powinna być doręczana im i pozostałym stronom zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kpa dla doręczeń (rozdział 8 k.p.a.). Na tych samych zasadach powinni być zawiadamiani o czynnościach podejmowanych w toku postępowania i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie tego obowiązku powoduje, że kwestionowana decyzja pozbawiła wnioskodawców możliwości wykonywania uprawnień strony i możliwości złożenia środków odwoławczych z uwagi na jej niedoręczenie, a tym samym rażąco narusza prawo. Jednocześnie, bez względu na rażący charakter wskazanego naruszenia prawa, decyzja środowiskowa jest nieważna z mocy prawa (art. 11 POŚ) jako podjęta z naruszeniem ustawy prawo ochrony środowiska. Spełniona zatem została również przesłanka nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem II instancji pozwoliło ustalić krąg stron postępowania, którymi są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych zamiarem inwestycyjnym oraz nieruchomości sąsiednich. Podzieliło pogląd wnioskodawców, iż stron liczba nie przekracza 20, a zatem brak było podstaw do stosowania przepisu art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a POŚ. Jednakże niezapełnienie wnioskodawcom czynnego udziału w sprawie i nieprawidłowe doręczenie im rozstrzygnięcia stanowią podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie przepisu art. 11 POŚ. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji naruszających przepisy prawa materialnego ochrony środowiska, a nie przepisy proceduralne.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M.K. i R.K. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 11 POŚ poprzez błędne uznanie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku naruszenia przez organ administracji art. 46a POŚ i w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu.

W wyniku rozpoznania wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając dotychczasowe ustalenia i wywody.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] marca 2007 r. złożyła M.K..

Wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 406/07) uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na nieprawidłowy skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w jakim wydane zostało przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podnosząc w uzasadnieniu, iż głównym zarzutem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był zarzut braku uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszenia art. 11 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627, ze zm.), które odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...].12.2005 r. Przepis art. 11 stanowił, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Kolegium wskazało, iż ww. art. 11 utracił moc obowiązującą w roku 2008, ponieważ został uchylony art. 144 ustawy z dnia 3.10. 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. NR 199 z 2008r., poz. 1227). Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych tj. nie zapewnienie czynnego udziału stron w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji, oraz z prawidłowym doręczaniem decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu l instancji. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 46a ust. 5 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Przepis ten stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Organ, wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podtrzymał pogląd, iż niezawiniony brak czynnego udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżących M.K. i R.K. zarzucił zaskarżonej decyzji, analogicznie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszenie przepisu:

* art. 153 ust. 1 w związku z art. 144 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym sprzed 15 listopada 2008r.;

* art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) w brzmieniu sprzed 15 listopada 2008r, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż nie znajduje on zastosowania w przypadku naruszenia przez organ art. 46a ust. 5 Prawa ochrony środowiska

* wnosząc w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się jej oddalenia podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta uchybia prawu.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Punktem wyjścia rozważań, jakie doprowadziły do dokonanej przez Sąd oceny w niniejszej sprawie, jest okoliczność, że wniesiona skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. za nieważną należy uznać decyzję, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie powyższego artykułu jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Przepisem prawa materialnego, który określa jaka wadliwość decyzji powoduje jej nieważność, jest w tym przypadku art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W myśl art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Wobec tego, iż z treści cytowanego art. 11 nie wynika, że naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska mają odnosić się tylko do naruszeń prawa materialnego, a nie są objęte tą regulacją przepisy procedur związanych z ochroną środowiska, brak jest podstaw do przyjęcia, że przepis ten dotyczy jedynie przepisów o charakterze materialnoprawnym. Do wad decyzji powodujących na podstawie powyższego przepisu nieważność decyzji należy zaliczyć wszystkie te wady, których naruszenie może mieć istotny wpływ na stan środowiska. Wobec tego nie każda wada czy to o charakterze proceduralnym czy materialnym powoduje, że decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest nieważna, ale taka, której powaga miała wpływ na wynik sprawy.

Ograniczenie zakresu obowiązywania normy zawartej w art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska do naruszeń prawa materialnego byłoby nieuprawnione na gruncie obowiązujących przepisów, ale stosowanie ww. normy nie może mieć miejsca w oderwaniu od art. 156 § 1 k.p.a., a zwłaszcza z przepisem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Celem tego ostatniego przepisu jest bowiem rozszerzenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na ochronę pewnych szczególnych dóbr i wartości. W rozpatrywanym przypadku tym szczególnym dobrem jest stan środowiska. Dla zachowania właściwego stanu środowiska znaczenie posiadają zarówno przepisy o charakterze materialnym, jak i proceduralnym, w tym przepisy dotyczące postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz gwarantujące udział społeczeństwa w postępowaniach w sprawach ochrony środowiska.

Zdaniem Sądu zarzut braku zapewnienia możliwości udziału wszystkich stron w postępowaniu w niniejszej sprawie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Naruszenie procedury w postaci niezapewnienia możliwości udziału strony w postępowaniu, jest naruszeniem, które można zweryfikować w postępowaniu wzniowieniowym (art. 145 i nast. k.p.a.), bowiem ww. wada postępowania nie ma istotnego wpływu na stan środowiska. W przypadku ogłaszania decyzji w formie obwieszczenia nie można stwierdzić, iż strony nie miały możliwości zapoznania się z decyzją w ogóle.

Nadto w przedmiotowej sprawie Sąd dopatrzył się również innego naruszenia prawa procesowego, którego wpływ na rozstrzygnięcie należało zbadać, a mianowicie jak wynika z akt administracyjnych (k. 33) w obwieszczeniu o wydaniu decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego -budowy centrum handlowo- usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o numerach ewid. [...] zamieszczono błędną informację na temat wnioskodawcy. Podano bowiem, że wniosek w tej sprawie złożyła PT Sp. z o.o., a nie Ł.B.. Wobec tego decyzja, której dotyczyło obwieszczenie nie została w sposób prawidłowy oznaczona z uwagi na niewłaściwe wskazanie strony postępowania. Powyższe obwieszczenie mogło zaś wprowadzić w błąd pozostałe strony prowadzonego postępowania, a nie tylko skarżących. Identyfikacja obwieszczanej decyzji jest ważna z tego powodu, że doręczenie takie decyzji uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, a po tym czasie biegnie termin do wniesienia odwołania do organu II instancji (w tym przypadku SKO).

Wobec powyższego należałoby uznać, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2005 roku Burmistrza wydana z wniosku Ł.B. nie była prawidłowo ogłoszona.

Na marginesie podkreślić należy, iż w sprawie razi fakt, że wszczęcie postępowania nastąpiło poprzez indywidualne zawiadomienie stron w trybie art. 64 § 4 k.p.a., a ogłoszenie decyzji w trybie art. 49 k.p.a. poprzez obwieszczenie.

Treść przepisu art. 144 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 z 2008 r. poz. 1227), która to weszła w życie 15 listopada 2008 r. wskazuje, że wprowadzono szereg zmian, w tym uchylono cały Dział IV (w tytule l ) pt. "postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko". Jednak w przepisie przejściowym (art. 153) zastrzeżono, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się zasadniczo przepisy dotychczasowe.

Nie można zatem podzielić stanowiska Kolegium, że skoro art. 11 utracił moc obowiązującą w roku 2008 ponieważ został uchylony art. 144 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Należy bowiem pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania aktu podlegającego ocenie w trybie nieważnościowym, a w dacie wydawania przez Burmistrza decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], obowiązywał przepis art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zatem organ ponownie rozpatrując sprawę winien ocenić istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., w związku za art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, mając na uwadze powyższe rozważania.

W konsekwencji naruszenia przepisów, które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.