Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Tomasz Świetlikowski, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 i § 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z [...].09.2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej K. oraz zakazu sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych oddala skargę w całości.

Rada Miejska K., na sesji w dniu [...] września 2018 r., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej K. oraz zakazu sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych, zwaną dalej "uchwałą".

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie: art 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej u.s.g.) w zw. z art. 12 ust.1, ust. 3, ust. 7 ustawy z 26 października 1982 r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm., dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości).

Rada Miejska K. w § 4 ust. 1 uchwały postanowiła, że: "Zasady usytuowania na terenie miasta K. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określa ust. 2 niniejszej uchwały". Ustęp 2 z kolei stanowi, że: "Punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży nie mogą być usytuowane w następujących miejscach:

1) na terenie placów zabaw dla dzieci,

2) na parkingach,

3) na cmentarzach,

4) na targowiskach, za wyjątkiem obiektów na trwale związanych z gruntem."

W § 5 uchwały Rada Miejska uzgodniła, że: "Na terenie miasta K. zabrania się sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych w miejscach wymienionych w §4 ust. 2 uchwały".

Uchwała została doręczona Wojewodzie D. [...] września 2018 r.

W dniu [...] września 2018 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność § 4 i § 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] września 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej K. oraz zakazu sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych, w związku z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przywołał między innymi treść art 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i wyjaśnił, że postanowienia uchwały zawarte w § 4 nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z tego artykułu. Wojewoda zaznaczył, że istotą uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest określenie przez radę wymogów geometrycznych odnośnie umiejscawiania takich punktów. W uchwale powinny zatem znaleźć się regulacje zawierające wytyczne co do odległości ich od określonych miejsc czy obiektów, bądź określające inne wskaźniki przestrzenne lub powierzchniowe, o wielkościach wynikających z założeń programowych. W ocenie organu nadzoru realizacja normy kompetencyjnej zawartej w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości następuje przez wskazanie trzech elementów:

1) miejsce chronione,

2) strefa ochronna - odległość od miejsca chronionego,

3) sposób mierzenia ww. odległości.

W kwestionowanej uchwale normodawca lokalny nie określił odległości od miejsca chronionego, a co za tym idzie nie wskazał sposobu mierzenia tej odległości. Powyższe, w opinii Wojewody, stanowi istotne naruszenie prawa.

Wojewoda uzasadniając stwierdzenie nieważności § 5 uchwały wyjaśnił, że wadliwości postanowień zawartych w § 4 uchwały pozostają w ścisłym związku logicznym postanowieniami § 5 uchwały. Postanowienia te nie mogą być bowiem stosowane w oderwaniu od przyjętego wadliwego § 4 uchwały.

W skardze sformułowanej przez Gminę K. wskazano, że strona skarżąca wypełniła normę kompetencyjną określoną w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i prawidłowo w § 4 i § 5 uchwały określiła zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Strona skarżąca zgodziła się ze stwierdzeniem organu nadzoru, że to upoważnienie nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności, jednak wskazała, że podejmując uchwałę nie przekroczyła granic upoważnienie ustawowego. Organ nadzoru nie dostrzegł, w opinii strony skarżącej, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie zawiera obowiązku określenia odległości od miejsca chronionego oraz wskazania sposobu mierzenia tej odległości. Zdaniem skarżącej Gminy w pojęciu "zasady usytuowania miejsc sprzedaży" nie mieści się określenie odległości od miejsca chronionego. Wręcz przeciwnie w opinii skarżącej przejawem dowolności przy stosowaniu upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości byłaby sytuacja, gdyby Rada Miejska K. podjęła próbę określenia takiej odległości. W opinii skarżącej Gminy upoważnienie ustawowe do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży nie zawiera w sobie obligatoryjnie kryterium odległości, natomiast akceptacja stanowiska Organu nadzoru prowadziłaby do sytuacji, w której za wystarczające wypełnienie kryterium odległości będzie wskazanie jakiejkolwiek odległości np. 1 cm, 0,5m, 2m czy 100 m. Przyjęcie odległości przykładowo 1 m podważałoby celowość wprowadzania tego rodzaju ograniczenia odległości. Strona skarżąca podkreśliła, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru poza ogólnym stwierdzeniem braku określenia odległości nie podaje żadnych wskazówek co do prawidłowego określenia tej odległości i sposobu jej mierzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko sformułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym

i prawnym sprawy przyjął, co następuje;

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta jest dokonywana przy tym według stanu prawnego i faktycznego oraz na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, co oznacza, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało poddane kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.

Z mocy art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

-Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 ustawy o samorządzie gminnym zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną".

Przesłanki kontroli legalności uchwał czy zarządzeń organu gminy wyznacza przepis art. 85 u.s.g. zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Z akt sprawy niniejszej wynika, że termin o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. został zachowany, skoro uchwała została przedłożone Wojewodzie [...] września 2018 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze wydano [...] września 2018 r.

Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Tak więc, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały lub zarządzenia zapada w razie ustalenia, że są one dotknięte wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28).

Podobnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, z dnia 8 lutego 1996r., SA/Gd 327/95, LEX 25639).

Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały/zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117. Z tym, że przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A, nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990r., SA/Gd 796/90,ONSA 1990, Nr 4,poz.1).

Rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa, Sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru – uchwała, narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. stwierdzające nieważność § 4 i § 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2018 r. w związku z istotnym naruszeniem art.12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Należy wskazać, że kontrolowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, ma charakter generalny i abstrakcyjny, tzn. nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym i nie odnosi się do konkretnego jednokrotnego zachowania.

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że w potocznym rozumieniu zasady usytuowania to inaczej reguły położenia, lokalizacji, umiejscowienia tych miejsc. Odwołując się natomiast do orzecznictwa wskazać należy, że przez sformułowanie "zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" należy rozumieć określenie położenia punktów sprzedaży tych napojów względem obiektów użyteczności publicznej (np. szkół, przedszkoli, zakładów pracy) lub innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. To inaczej rozmieszczenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych względem miejsc chronionych. A zatem, biorąc pod uwagę treść art 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, do zadań organu stanowiącego gminy należy określenie zasad według, których zlokalizowane będą miejsca sprzedaży alkoholu. Swoboda gminy w ustalaniu takich zasad nie jest jednak pełna. Jest ona ograniczona obowiązkiem realizacji celów ustawy z dnia 26 października 1982 r. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Pogląd taki, z którym zgadza się Sąd orzekający w tej sprawie, wyraziły: WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/11, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. aktIV SA/Po 737/11 i z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. aktI V SA/Po 440/11, WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1135/11, WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 549/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Tymczasem w zakwestionowanym § 4 uchwały Rada Miejska K. wskazała konkretne miejsca, w których punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeinaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży nie mogą być usytuowane i były to: tereny placów zabaw dla dzieci (1), parkingi (2), cmentarze (3), targowiska, za wyjątkiem obiektów na trwale związanych z gruntem (4). Zgodzić się więc należy z Wojewodą, który wskazał, że powyższe postanowienia nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie określają bowiem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wskazują jedynie na konkretne położenie, w którym takiej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie można wykonywać.

Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości sformułowania zawartego w § 4 uchwały jest podkreślana już kwestia, że zamieszczone w przepisie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości upoważnienie dla rady gminy, nie przewiduje tego organu zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie III SA/Lu 245/12 swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Sąd w pełni zgadza się z opinią Wojewody, zgodnie z którą prezentowane stanowisko przez skarżącą Gminę, zawarte w § 4 uchwały, powoduje, że na terenie miasta K. punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży będą mogły być usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie chociażby terenów szkół, przedszkoli oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych. Powyższe jest wynikiem braku regulacji dotyczących zasad usytuowania tych punktów wobec miejsc narażonych na negatywne efekty i zjawiska związane z spożywania napojów alkoholowych. W szczególności, zgodnie z treścią § 4 uchwały punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży nie będą mogły być usytuowane co prawda na terenie placów zabaw dla dzieci, ale jednocześnie nic nie będzie stało na przeszkodzie, aby takie punkty były usytuowane w nawet najbliższej odległości od tych terenów. Nie można więc przyjąć, że takie sformułowania zawarte w zaskarżonym paragrafie uchwały realizują zasady ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w szczególności zawarte w preambule do tej ustawy, zgodnie z którą: "Uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, stanowi się, co następuje:"

Sąd zgadza się również ze stanowiskiem Wojewody, że wobec wadliwości postanowień zawartych w § 4 uchwały bezprzedmiotowe pozostają postanowienia §5 uchwały zgodnie z którymi: "Na terenie miasta K. zabrania się sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych w miejscach wymienionych w §4 ust. 2 uchwały".

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, zaś w przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi oddala ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, gdyż wbrew zarzutom skargi, organ nadzoru nie naruszył art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.