Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Z.F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji, polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] r., złożonego

w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP, w którym zwrócił się o udostępnienie mu wszystkich wytworzonych przez organy Policji dokumentów (m.in. protokołów, notatek służbowych) związanych z przeprowadzoną

w dniu [...] r., ok. godziny [...], interwencją funkcjonariuszy Policji

w budynku Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa [...]Uniwersytetu Technologicznego [...].

W uzasadnieniu skargi wskazał, że dokumenty jakie wytworzyli policjanci

w związku z tym postępowaniem, stanowią informację publiczną i zgodnie

z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w terminie 14 dni od złożenia wniosku, organ powinien udostępnić żądaną informację publiczną we wskazanej formie lub wydać decyzję odmowną. Natomiast odpowiedzi organu udzielonej pismem z dnia

[...] r. za decyzje uznać nie można, ponieważ nie zawierają wszystkich cech jakie decyzja powinna posiadać.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż skarżący wnosząc skargę na bezczynność nie poprzedził jej wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji, a tym samym nie wyczerpał środka zaskarżenia.

Ustosunkowując się merytorycznie do skargi organ podniósł, iż stosownie do

art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo

do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W przypadku, gdy podmiot do którego skierowano zapytanie, stwierdzi,

iż w oparciu o treść ww. przepisu żądana informacja jest chroniona przepisem szczególnej ustawy, odmawia udzielenia informacji publicznej. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia

29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926

z późn. zm.), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Zgodnie z art. 2 odnosi się ona jedynie do praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych.

W sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, ustawa o ochronie danych osobowych, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zatem informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 5 zd. 2 ww. ustawy, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca ich udostępnienie, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie.

W przedmiotowej sprawie organ poinformował skarżącego, że stosownie do

art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Z uwagi na dane osobowe osób fizycznych zawarte w notatnikach służbowych nie przychylił się do wniosku skarżącego o wgląd w przedmiotową dokumentację. Przebieg interwencji odnotowany został bowiem jedynie w notatnikach służbowych, w sprawie nie prowadzono żadnego dodatkowego postępowania.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący przytoczył treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] wywodzącego, że taki rodzaj informacji o jakie wnosił skarżący stanowią informację publiczną.

Dalej skarżący podniósł, iż wbrew stanowisku organu, w sprawach skarg na bezczynność organu w sprawach udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagany wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, odwołanie, czy też zażalenie do organu wyższego stopnia. Jeżeli jednak organ tak uważa, to mógł drugie pismo skarżącego z dnia [...] r. będące w swej istocie odwołaniem skierować do swojego przełożonego.

W ocenie skarżącego powoływanie się przez organ na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w aspekcie ochrony danych osobowych ma charakter akademickiej polemiki, bowiem udostępniając żądane informacje publiczne, uznając takie dane za niejawne można dokonać ich anonimizacji.

Końcowo skarżący wskazał, że gdyby nawet faktyczną przyczyną odmowy udostępnienia żądanych informacji były dane osobowe, to odmowę taką organ powinien zrealizować w formie decyzji.

Odnosząc się do pisma skarżącego pełnomocnik organu wskazał, iż czynności funkcjonariuszy Policji prowadzone w trakcie interwencji w budynku [...] Uniwersytetu Technologicznego prowadzone były w kierunku ustalenia, czy zostało popełnione wykroczenie z art. 43 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.), zatem prowadzone były

w oparciu o Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Natomiast zgodnie

z orzecznictwem sądów administracyjnych w przypadku postępowania w sprawie

o wykroczenie zastosowanie ma art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezspornym jest, że akta postępowań prowadzonych przez Policję stanowią informacje o działalności organów publicznych. Jednakże od zasady tej są wyjątki co wynika z samej ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw. Zgodnie z art. 38 § 1 k.p.w. do czynności procesowych prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego. Tryb udostępniania stronom akt reguluje art. 156 § 1 i 2 K.p.a. Zatem skoro tryb dostępu regulują przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, to niezasadne jest żądanie udzielania informacji w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Skoro w niniejszej sprawie dostęp do akt postępowania w sprawach

o wykroczenia jest regulowany przez Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, a nie przez ustawę o dostępie do informacji publicznej , to organ nie miał obowiązku wydawania decyzji w niniejszej sprawie, bowiem wniosek skarżącego nie podlegał rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Odnośnie twierdzenia skarżącego dotyczącego zakwalifikowania jego pisma

z dnia [...] r. jako zażalenia składanego w trybie art. 37 K.p.a., organ podniósł, iż pismo to było kolejnym wnioskiem złożonym w sprawie i nie sposób uznać je za zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 ww. przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu formalnego zawartego

w odpowiedzi na skargę, według którego skarga podlega odrzuceniu z powodu niewyczerpania środka zaskarżenia.

Zarzut ten jest całkowicie chybiony, a Naczelny Sąd Administracyjny już kilkakrotnie odnosił się w swoich orzeczeniach do tej kwestii (m.in. wyrok z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 557/10, z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10). Podzielając stanowisko wyrażone w tych orzeczeniach, stwierdzić należy, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. Przepisów tego kodeksu w tym wypadku się nie stosuje, bo dochodzą one do głosu tylko w razie odmowy udzielenia informacji lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 2 ustawy z 2001r. o dostępie do informacji publicznej). Nie jest też wymagane poprzedzenie takiej skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracyjnego środkiem sprecyzowanym w przepisie art. 52 § 1 P.p.s.a., ponieważ nie dotyczy ona aktu ani czynności, dla skuteczności zaskarżenia których konieczne jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. wyraźnie odnosi się do aktów i czynności, a więc nie obejmuje bezczynności.

Przechodząc do merytorycznego badania sprawy wskazać należy, że celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest zwalczanie braku działania (zaniechania) polegającego na niezałatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie

i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje innej stosownej czynności. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w zakresie udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej przewiduje równocześnie różne sposoby udostępniania wymienione w art. 7 ust. 1, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ww. ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ww. ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznych są zatem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że Komendant Miejski Policji mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobligowanym do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych.

W rozpoznawanej sprawie Z.F. złożył wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wszystkich wytworzonych przez organy Policji dokumentów, m.in. protokołów, notatek służbowych związanych z przeprowadzoną interwencją w budynku [...] Uniwersytetu Technologicznego organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje w zakresie strony przedmiotowej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Natomiast stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ww. ustawy, udostępnieniu na zasadach w niej określonych podlegają dane publiczne, ale tylko takie, które mają treść i postać dokumentów urzędowych. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 ww. ustawy dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem nie każdy dokument jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy. O tym, czy wewnętrzna korespondencja urzędowa ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje zawarta w niej informacja. Musi mieć ona charakter informacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, a więc dotyczyć sprawy publicznej. Niewątpliwie akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 konstytucji RP). Trzeba jednak przy tym zaznaczyć, że nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mają walor informacji publicznej.

Sąd podziela stanowisko organu, że żądanie skarżącego o udostępnienie mu notatek służbowych funkcjonariuszy Policji (bowiem tylko takie zostały sporządzone

w sprawie) nie mogło zostać załatwione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie

do informacji publicznej z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją

o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ograniczenie dostępu do tzw. korespondencji wewnętrznej podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma związek z tym, że dokumenty takie zazwyczaj mają charakter roboczy. O ile więc nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie spraw porządkowych i nie są umieszczone w aktach sprawy, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji organ miał podstawy do poinformowania wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu,

na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.