Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, III. zasądza od Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w L. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w L. z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 14 § 1 i art. 17 § 1 ustawy z dnia – Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. J. z dnia 1 maja 2009r. o udzielenie informacji publicznej, odmówiono stronie udzielenia informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez składającego wniosek, iż informacja publiczna przetworzona, o udostępnienie której wystąpił do PWSZ im. [...], jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że w dniu 19 stycznia 2009 r. M. J., złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia Kanclerza Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w L. Wnioskodawca wystąpił o "podanie wartości brutto wynagrodzenia za poszczególne miesiące: kwiecień, maj, czerwiec i lipiec 2008 roku.", z uwzględnieniem następujących składników: wysokości wynagrodzenia zasadniczego; wysokości dodatku funkcyjnego; wysokości dodatku senackiego przyznanego zgodnie z Uchwałą III/71 z dnia 17 października 2007r. Senatu PWSZ im. [...] w L. w sprawie przeznaczenia dodatkowych środków na zwiększenie wynagrodzeń i ustalenie zasad ich podziału dla pracowników PWSZ, zmienioną Uchwałą Nr III/83 z dnia 22 stycznia 2008 r.; wysokości premii przyznanej zgodnie z Zarządzeniem Nr 68/07 Rektora PWSZ im. [...] w L. z dnia 12 listopada 2007 r.

Odpowiadając na powyższe, udzielono informacji dotyczącej wysokości brutto: wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku senackiego, a także wyjaśniono, że premia w wyżej wymienionych miesiącach wypłacana była zgodnie z § 3 ust. 3 lit. a) i ust. 5 lit. a) Zarządzenia Nr 68/07 Rektora PWSZ im. [...] w L. z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia zakładowego regulaminu premiowania dla pracowników niebędących nauczycielami akademickimi - w wysokości od 75% do 85% wynagrodzenia zasadniczego. Wskazano, że szczegółowe zestawienie kwoty brutto premii w rozbiciu na poszczególne miesiące stanowi informację przetworzoną i wezwano wnioskodawcę do wykazania powodów, dla których spełnienie tego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poinformowano wnioskodawcę, że informacja o wypłacanej premii stanowi iloczyn podanej procentowej premii i wynagrodzenia zasadniczego, godnie z obowiązującymi przepisami.

M. J. w piśmie z dnia 9 marca 2009 r. jako powody dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego podał: "...środki jakimi dysponuje PWSZ w L. przeznaczane na premie, oraz dodatki senackie tak samo jak wynagrodzenia i dodatki funkcyjne stanowią środki publiczne, a w związku z powyższym, każdy obywatel ma prawo wiedzieć w jaki sposób, na jakie cele oraz w jakiej wysokości są wydatkowane. Instytucja publiczna ma obowiązek oszczędnie gospodarować finansami publicznymi, dlatego opinia publiczna ma prawo wiedzieć, czy środki przeznaczane na wynagrodzenia są wydatkowane zgodnie z polityką gospodarności. Dopóki nie wiadomo jakie kwoty przeznaczane są na wynagrodzenia w postaci premii oraz dodatku senackiego nie można jednoznacznie stwierdzić czy faktycznie jest mowa o prawidłowym gospodarowaniu środkami publicznymi."

PWSZ im. [...] w L. nie przyjęła powyższej argumentacji jako wykazanie szczególnie istotnego powodu dla których spełnienie tego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. M. J. w następnym piśmie podtrzymał swoją argumentację, zaznaczając, że w przypadku jej odrzucenia wnosi o udostępnienie kserokopii wyciągów bankowych potwierdzających wypłatę premii za wskazane wyżej okresy, która to czynność nie wymaga przetworzenia. Prośba dotycząca udostępnienia kserokopii wyciągów bankowych potwierdzających wypłatę premii Kanclerza nie mogła być spełniona, ponieważ wyciągi bankowe nie zawierają takiej informacji, w związku z powyższym ponownie poproszono wnioskodawcę o wykazanie powodów, dla których spełnienie tego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ uznał, że argumentów M. J. nie można uznać za szczególną potrzebę, dla których spełnienie tego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ na podstawie wysokości jednego składnika wynagrodzenia nie można ocenić prawidłowego gospodarowania finansami publicznymi. Tym bardziej, że M. J., tak jak każdy obywatel, ma możliwość wglądu w przepisy, zamieszczone na stronie internetowej PWSZ im. [...] w L. w BIP, regulujące zasady wypłacanych dodatków i premii.

Ponadto udzielenie informacji o treści i w formie wnioskowanej może prowadzić do naruszenia dóbr osobistych Kanclerza PWSZ im. [...] w L. w postaci prawa do zapewnienia bezpieczeństwa poprzez zachowanie w poufności informacji o jego stanie majątkowym (poza danymi dostępnymi zgodnie z treścią danych upublicznionych w aktach i dokumentach wskazanych w niniejszej decyzji). W efekcie informacje takie, mające cechy informacji przetworzonych z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji nie mogą zostać udostępnione przez PWSZ im. [...] w L., jako że w okolicznościach faktycznych sprawy ich udostępnienie należy uznać za sprzeczne z treścią art. 30 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002, Nr 101, poz. 926 ze zm.).

M. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

PWSZ im. [...] w L. wezwała R. J. do usunięcia braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. doręczenie następujących dokumentów:

a) oryginału pełnomocnictwa do działania w imieniu podmiotu pn. Legnickiej Lokalnej Grupy Obywatelskiej stosownie do treści art. 33 § 3 k.p.a.;

b) złożenia dokumentu określającego sposób reprezentacji podmiotu pn. Legnicka Lokalna Grupa Obywatelska z siedzibą w L. stosownie do treści art. 30 § 1 i 3 k.p.a., pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.

W wyznaczonym 7 dniowym terminie M. J. nie przedstawił ww. dokumentów. Mając powyższe na uwadze Rektor PWSZ im. [...] w L. decyzją z dnia [...], nr [...] , na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej orzekł o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych w ustawowym terminie. Podano, że skarżący nie doręczył w przypisanym terminie wskazanych dokumentów, mimo powoływania się na L. Lokalną Grupę Obywatelską (nagłówek). W piśmie z dnia 2 lipca 2009r. oświadczył, że w niniejszym postępowaniu występuje na podstawie art. 29 k.p.a. jako osoba fizyczna, czyli M. J. Natomiast L. Lokalna Grupa Obywatelska jest instytucją, a raczej identyfikatorem adresu do kontaktu dla instytucji doręczającej korespondencję, gdyż w miejscu wyznaczonym do doręczeń nie jest wyodrębniony numer lokalu.

Na powyższą decyzją M.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o:

1) uchylenie decyzji z dnia [...] i na mocy art. 57 § 5 k.p.a. uznania terminu za zachowany w kwestii uzupełnienia braków formalnych;

2) orzeczenie, czy żądana informacja w zakresie wartości wynagrodzenia brutto przyznanego dla stanowiska Kanclerza PWSZ w L. za poszczególne miesiące od kwietnia do lipca 2008 r., zgodnie z Zarządzeniem Nr 68/07 Rektora PWSZ z 12 listopada 2007 r., stanowi informację publiczną czy informację publiczną przetworzoną;

M. J. wniósł ponadto o:

3) w przypadku orzeczenia, iż żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną zobowiązanie PWSZ w L. do wydania żądanej informacji publicznej,

4) w przypadku orzeczenia, iż jest to informacja publiczna przetworzona orzeczenie, czy przedstawiona argumentacja jest wystarczająca w celu wydania żądanej informacji publicznej przez PWSZ w L.

W odpowiedzi na skargę Rektor PWSZ im. [...] w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozstrzygają one w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.). Posiadają nadto uprawnienie do zastosowania przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art. 135 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych należy najpierw ustosunkować się do wniosku pełnomocnika organu o odrzucenie skargi, zawartego w piśmie procesowym z dnia 26 października 2010r. Wniosek motywowano tym, że skarżący nie uzupełnił wymaganego wpisu w 7-dniowym terminie liczonym od dnia 22 września 2009r, przy czym nie nastąpiły żadne zdarzenia powodujące zwolnienie skarżącego z obowiązku uiszczenia wpisu w tym terminie.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w związku w wniesieniem pismem z dnia 17 sierpnia 2009r. skargi do WSA we Wrocławiu, samorzutnie, nie czekając na wezwanie Sądu, przelał na jego konto kwotę 100 zł tytułem uiszczenia wpisu od przedmiotowej skargi. Zarządzeniem Sądu z dnia 22 września 2009r. skarżący został wezwany do uzupełnienia wpisu od rozważanej skargi w kwocie 100 zł w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 5 października 2009r. W odpowiedzi na wezwanie, M. J. pismem z dnia 7 października 2009r. wyjaśnił, że żądany wpis został już wcześniej uiszczony przelewem pocztowym, w kwocie 100 zł. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 października 2009r. ponownie zwrócono się do skarżącego o wykonanie zarządzenia z dnia 22 września 2009r., wskazując, że wpis od skargi na decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej wynosi 200 zł. Skoro nie będąc wezwanym, uiścił kwotę 100 zł, to zarządzeniem z dnia 22 września 2009r. został wezwany do dokonania uzupełnienia wpisu o kwotę 100 zł. Pismo zawierało pouczenie, że niewykonanie zarządzenia (z dnia 15 października 2009r.) w terminie 7 dni spowoduje odrzucenie skargi, gdyż uiszczenie wpisu w części nie jest traktowane jak uiszczenie należnego wpisu. Wezwanie to skarżący otrzymał w dniu 27 października 2009r., a w dniu 30 października 2009r. uzupełnił uiszczony wpis o brakującą kwotę 100 zł.

Z powyższego wynika, że skarżący, działający bez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, błędnie odczytał wezwanie Sądu z dnia 22 września 2009r. o uzupełnienie kwoty wpisu od skargi, będąc przekonany, że żądany wpis został już wcześniej prawidłowo uiszczony. Po wyjaśnieniu zawartym w ponownym piśmie Sądu z dnia 15 października 2009r., w zakreślonym terminie dokonał uzupełnienia wpisu brakującą kwotę.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika organu o odrzucenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, przede wszystkim jednak ze względu na uchybienia dostrzeżone w toku kontroli ex offcio. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zakwestionowana decyzja Rektora PWSZ w L. z dnia [...] wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, została oparta na przepisie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany przepis ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni,

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

W sprawie jest przede wszystkim istotne to, że w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca dokonał wyraźnego Odesłania do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy.

Interpretując powyższy przepis w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzono, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie.

Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, ustawa z dnia 24 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania - informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno - technicznej (ustawa reguluje formę wniosku, terminy do jego załatwienia i opłaty). Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazywaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, gdy ma ona charakter informacji publicznej przetwarzanej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego) lub istnieją bezpośrednie powody do odmowy udzielenia informacji publicznej (przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione).

Gdy organ administracyjny powołuje się na jeden z tych przypadków, które – w jego opinii uzasadniają podjęcie aktu administracyjnego, jakim jest decyzja (odmowna lub o umorzeniu postępowania), to wówczas braki wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinny być usuwane w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009r., I OSK 1002/09, Monitor Prawniczy 2010, nr 2, s. 67).

Zatem, jeżeli mimo pisemnego oświadczenia skarżącego, że w sprawie działa on osobiście, we własnym imieniu i na własną rzecz, a siedziba L.Lokalnej Grupy Obywatelskiej pełni tylko rolę adresu do doręczeń korespondencji, organ miał wątpliwości co do przedstawionego stanu rzeczy, to winien był te wątpliwości usunąć nie w drodze arbitralnego rozstrzygnięcia, lecz poprzez przeprowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie. Jeżeli był przekonany, że wnoszący odwołanie M. J. nie czyni tego we własnym imieniu lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania w L. Lokalnej Grupy Obywatelskiej), to powinien był – uznając, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, który nie złożył stosownego upoważnienia – wezwać samą stronę do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998r., I SA/Lu 641/97, Lex nr 33427, wyr. WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007r., VIII SA/Wa 591/07, Lex nr 466217).

W przedmiotowej sprawie Rektor PWSZ w L. mimo, że powołał się na art. 16 ust. 1 i 2 stanowiący o warunkach wydania decyzji odmownej, zarzucił, że skarżący nie usunął braków formalnych wniosku o udzielnie informacji publicznej i wydał decyzję o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym pozostawienie sprawy (odwołania) bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji ani w formie postanowienia. Nie jest ono bowiem konsekwencją merytorycznej oceny dopuszczalności odwołania, lecz jedynie oceny formalnej. W takiej sytuacji, organ odwoławczy powinien jedynie poinformować wnoszącego o sposobie załatwienia sprawy, a niezadowolony z niego odwołujący może, po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia, wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania ma charakter czynności materialno-technicznej (por. np. wyroki NSA: z 6 marca 2008r., II GSK 404/07, Lex nr 472369, z 21 października 2008r., II OSK 1268/07, Lex nr 503717). Już tylko to uchybienie jest samo przez się wystarczającym powodem do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd, wbrew oczekiwaniom skargi, nie zajmował stanowiska w kwestii merytorycznej oceny rozstrzygnięcia I Instancji, albowiem – w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji "odwoławczej" z dnia 8 lipca 2009r. z powodu wykazanych jej wad, sprawa ta będzie przedmiotem ponownego postępowania, w którym organ – uwzględniając wskazówki Sądu – dokona oceny decyzji I instancji i samodzielnie podejmie rozstrzygnięcie w sprawie.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" i art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.