IV SA/Wa 811/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-09-14	
Data wpływu	2010-05-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Jakub Linkowski
Marek Wroczyński /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	II OSK 2523/10	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 25 poz 150; art. 186 ust. 1; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji - oddala skargę -	
Uzasadnienie
Syg. akt IV SA/Wa 811/10

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] Starosta Powiatu M. biorąc za podstawę art. 186 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska( DZ.U z 2008 roku, nr 25, poz. 150 ze zm. dalej jako ustawa prawo ochrony środowiska) w związku z § 12 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2002 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego J. w gminie H., ogłoszonej w dzienniku urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 lipca 2009 roku D. P., właściciela firmy F. odmówił wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza z instalacji lakierniczej eksploatowanej na terenie firmy F., ul. [...],[...] R., adres instalacji ul. [...],[...] H., na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miejscowości J., gmina H. jako działka nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku, działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego

( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania złożonego przez D. P. reprezentowanego przez adwokata A. M., od decyzji Starosty M. z dnia [...] listopada 2009 roku, którą odmówino wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji lakierniczej eksploatowanej na terenie firmy F. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wydał przedmiotową decyzją czyniąc ustalenia faktyczne i dokonując następującej oceny prawnej.

W dniu 16 lipca 2009 roku do Starostwa Powiatowego w M. wpłynął wniosek D. P. z prośbą o wydanie decyzji na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla instalacji jego firmy – F. Instalacja użytkowana jest w miejscowości J. ul. [...], na działce nr ew. [...].

Do wniosku dołączono 2 egz. operatu ochrony powietrza.

Pismem z dnia 28 października 2009 roku organ I Instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dokumenty z których by wynikało, że prowadzona działalność jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca w odpowiedzi na wniosek podniósł, że takimi dokumentami nie dysponuje.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku Starosta M. odmówił wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji lakierniczej eksploatowanej na terenie firmy F.

W uzasadnieniu powołano się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego miejscowości J. w gminie H., zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkalno – usługową dla której na podstawie § 12 ust.2 pkt 3 wyklucza się lokalizację handlu hurtowego, usług lakierniczych i blacharskich, transportowych, motoryzacyjnych, drukarskich, baz, składów i magazynów rzemiosła produkcyjnego, stolarstwa, przetwórstwa tworzyw sztucznych, przetwórstwa mięsnego i warzywno – owocowego, piekarni, pralni i innych obiektów przeznaczonych na działalność gospodarczą uciążliwą oraz budowę i rozbudowę zakładów produkcyjnych.

W związku z tym, że prowadzona przez firmę F. działalność gospodarcza jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że emisja zorganizowana powstająca przy lakierowaniu mebli w miejscu do tego nie przeznaczonym mogłaby powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska, zgodnie z art. 141 ust.2 ustawy prawo ochrony środowiska odmówiono wydania decyzji.

Od decyzji organu I Instancji odwołanie złożył D. P. reprezentowany przez adwokata A. M. wnosząc o jej uchylenie.

Decyzji zarzucił naruszenie art. 141 ust.2 i art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Podnosił, że w osnowie zaskarżonej decyzji organ wskazał jako podstawy rozstrzygnięcia - na dwa różne przepisy prawa, z których tylko ustawa prawo ochrony środowiska powinna mieć w sprawie zastosowanie. Argumentował, że niezgodność prowadzonej przez skarżącego działalności z miejscowym planem zagospodarowania jest faktem, który mógłby być podstawą dla przewidzianych prawem działań organu administracji samorządowej, ale nie mógł być podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji, jako że przesłanka ta nie jest wymieniona wśród podstaw odmowy wydania pozwolenia na eksploatację instalacji. Podnosił, że organ nie wskazał, które z ustaleń złożonego operatu ochrony powietrza wskazują, że spełnione są przesłanki z art. 141 ust.2 ustawy prawo ochrony środowiska.

W ocenie odwołującego się podstawą odmowy wydania były przepisy planu miejscowego, które nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego odwołanie D. P. na uwzględnienie nie zasługuje.

Organ rozpoznając sprawę wskazał, że zasadniczo podstawę odmowy wydania decyzji może stanowić tylko przepis art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska. Organ stwierdziwszy wystąpienie którejś z przesłanek wskazanych w tym przepisie powinien odmówić wydania decyzji.

Jednocześnie organ podkreślał i przywoływał, że w doktrynie prawa ochrony środowiska przyjmuje się, iż rolą decyzji administracyjnych jest sprecyzowanie wymagań jakie wynikają z aktów normatywnych, programów oraz planów dla określonych podmiotów korzystających ze środowiska i dlatego nie można wykluczyć zaistnienia okoliczności, w których wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska będzie pozostawało w sprzeczności z innymi przepisami prawa, niż te wymienione w art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska.

W ocenie organu takie stanowisko jest zgodne z poglądami wypracowanymi w doktrynie na temat standardów jakie nie może naruszyć pozwolenie. Nie może ono pozostawać w sprzeczności z :

- obowiązującymi zasadami prawa,

- postanowieniami konstytucji,

- przepisami zawierającymi normy powszechnie obowiązujące i podlegającymi bezpośredniemu zastosowaniu w danej sprawie normami międzynarodowymi,

- ustawami szczególnymi,

- innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego J. w gminie H., uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2002 roku. Działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo – usługową dla której na podstawie § 12 ust.2 pkt 3 wyklucza się między innymi lokalizację usług lakierniczych.

Z operatu ochrony powietrza opracowanego przez inż. S. T. wynika, że na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy [...] firma F. prowadzi działalność w zakresie lakierowania mebli( w tym frontów mebli). Na terenie zakładu eksploatowane są dwie lakiernie oraz instalacja wyciągowa nad stanowiskami polerskimi i szlifierskimi. Z operatu wynika, że praca zakładu nie będzie miała negatywnego wpływu na stan środowiska.

Według organu należy jednak stwierdzić, że prowadzona przez firmę F. działalność jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego i zawiera normy powszechnie obowiązujące na obszarze, którego dotyczy. Zapisami planu są związane wszystkie osoby fizyczne, organy gminy i inne organy administracji publicznej. W świetle powyższego bezsprzecznym jest, że przedmiotowe pozwolenie na korzystanie ze środowiska tj. wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza pozostawałoby w sprzeczności z przepisami zawierającymi normy powszechnie obowiązujące tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy wskazywał również, ze działalność gospodarcza prowadzona jest w J. przy ulicy [...] od 20 stycznia 2009 roku, a więc rozpoczęcie tej działalności na działce nr [...] nastąpiło już po dacie wejścia w życie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to również umowy najmu, która została zawarta na okres od 1 stycznia 2009 roku na czas nieokreślony.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł D. P.

Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa materialnego – art. 186 i art. 141 ust.2 ustawy prawo ochrony środowiska oraz prawa procesowego – art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji;

- zawieszenie z urzędu postępowania do czasu uprawomocnienia się uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku w sprawie zatwierdzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H.

Uzasadniając skargę D. P. podnosił, że zaskarżona decyzja nie jest trafna i narusza prawo.

Zauważał, że organ odwoławczy zignorował fakt, że odmowa wydania skarżącemu pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów wymaga ustalenia, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska, które są podstawą do odmowy wydania pozwolenia.

Skarżący wskazywał, że organy nie odniosły się do faktu, że strona złożyła operaty wykazujące, że nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnych norm emisji gazów.

Powoływanie się na istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy H., przewidujący inne przeznaczenie terenu na którym strona prowadzi swoją działalność – nie może zdaniem skarżącego stanowić wyłącznej przesłanki rozstrzygnięcia organu o odmowie wydania pozwolenia.

Nadto skarżący zauważał, że ustawodawca, który w art. 186 pkt 4 i 6 ustawy prawo ochrony środowiska zauważył potrzebę odniesienia się do skutków działalności w odniesieniu do określonych obszarów – nie uznał za konieczne umieszczenie w tym przepisie wymogu zgodności działalności charakteru prowadzonej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powoływanie się przez organ odwoławczy na doktrynę ochrony środowiska przy braku ustawowych przesłanek dla wydania decyzji odmownej stanowi naruszenie prawa i powoduje, że zaskarżona decyzja winna być uchylona.

Wniosek o zawieszenie skarżący uzasadniał tym, że nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prowadzony przez skarżącego rodzaj działalności gospodarczej na tym terenie będzie dopuszczalny. W związku z tym, że zmiana ta jest jeszcze nieprawomocna skarżący uznaje za zasadny wniosek o zawieszenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Instytucja pozwolenia na korzystanie ze środowiska niewątpliwie ogranicza konstytucyjnie chronione prawo własności i zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W tym celu w art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska zostały wymienione przesłanki obligujące organ administracji do odmowy wydania pozwolenia.

Zarzutem stawianym zaskarżonej decyzji był zarzut, iż podstawą odmowy wydania decyzji nie mogła być sprzeczność rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego taką podstawę mogły stanowić tylko przepisy art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, który powołał się na stanowisko doktryny( Krzysztof Gruszecki – komentarz do art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska, LEX 2008, wyd. II) i wskazał, że nie można wykluczyć zaistnienia okoliczności w których wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska będzie pozostawało w sprzeczności z innymi przepisami prawa niż wymienione w art. 186.

Należy zgodzić się, że odmienne zachowanie skutkowałoby by tym, że organ administracji byłby współodpowiedzialny za naruszenie prawa. Takie stanowisko jest zgodne z poglądami wypracowanymi w doktrynie na temat standardów, jakich nie może naruszać pozwolenie. Nie może ono pozostawać w sprzeczności z:

- obowiązującymi zasadami prawa,

- postanowieniami konstytucji,

- przepisami zawierającymi normy powszechnie obowiązujące i podlegającemu bezpośredniemu zastosowaniu w danej sprawie normami międzynarodowymi,

- ustawami szczególnymi,

- innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organ trafnie podniósł, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza na działce nr [...] w miejscowości J. gmina H. pozostaje w sprzeczności z obowiązującym § 12 ust.2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje lokalizacji usług lakierniczych na terenie przedmiotowej działki.

Należy zauważyć, że realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, które kończy się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka decyzja wydawana jest po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 71, art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko( DZ.U z 2008 roku, nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Trzeba też wskazać, że zgodnie zaś z art. 72 ust.1 ustawy prawo ochrony środowiska w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Tak więc miejscowy plan jest jednym z elementów zapewniających i mających wpływ na ochronę środowiska na danym terenie.

Tak więc w sytuacji ustalenie przez organ, iż prowadzona działalność, którą należy zakwalifikować jako znacząco oddziaływująca na środowisko, w miejscu gdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje lokalizacji tego rodzaju obiektów, nie mógło nie mieć wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji.

Z tego też względu zlokalizowanie lakierni na terenie przedmiotowej działki naruszało przepisy prawa miejscowego.

W ocenie Sądu organ prawidłowo odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na korzystanie ze środowiska w sytuacji poczynionych ustaleń, co do naruszeń prawa w zakresie możliwości lokalizacji określonej działalności na danym terenie.

Z tego względu nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż organ mógł odmówić wydania decyzji tylko w przypadku wskazanym w art. 186 ustawy prawo ochrony środowiska. Organ ochrony środowiska rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na emisje gazów do środowiska miał prawo również ocenić czy przedmiotowa decyzja nie będzie pozostawała z sprzeczności z innymi przepisami prawa, w tym czy nie dojdzie do naruszenia zasad ochrony środowiska w zakresie możliwości lokalizacji danych obiektów na danym terenie.

Organ odmawiając wydania decyzji zezwalającej na emisję gazów do środowiska prawidłowo wskazywał, że wydanie decyzji pozytywnej prowadziłoby do zalegalizowania działalności prowadzonej z naruszeniem prawa, na obszarze na którym ten rodzaj działalności jest zakazany.

W ocenie Sądu wniosek o zawieszenie postępowania sądowego nie znajdował swojego uzasadnienia z tego względu, iż nie zachodzą podstawy do jego zawieszenia z art. 123- 125 p.p.s.a. Podjęta przez Radę Miejską H. uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku w sprawie zatwierdzenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy H. nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania sądowego.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.