II SA/Bk 146/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-04-13	
Data wpływu	2021-02-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Elżbieta Lemańska
Elżbieta Trykoszko
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1482/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 61 ust. 1 i 3 i art. 10 ust. 2a; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1839; par. 3 pkt 54; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c); Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy F. z dnia [...] października 2020 roku znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego M. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], uchyliło pkt 8 "Informacje Końcowe" decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia J. B., W. P. i C. S., przedstawicielom E., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i montażu wolnostojących paneli fotowoltaicznych (elektrowni słonecznej) o łącznej mocy elektrycznej do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną obejmującej teren działek nr geod.: [...] w miejscowości S., gmina F., a w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy.

Decyzja SKO w S. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Wójt Gminy F. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. W sentencji swego rozstrzygnięcia Wójt w pierwszej kolejności dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia wskazując, iż będzie to urządzenie infrastruktury technicznej (odnawialne źródło energii). Odnośnie do zakresu inwestycji, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji wymienił: zespół paneli fotowoltaicznych na konstrukcjach stalowych wbijanych w grunt w liczbie do 7000 sztuk i mocy do 2MW, linie kablowe niskiego napięcia i napowietrzno-kablowe i średniego napięcia, zespoły kontenerowe - kontener stacji transformatorowej i kontener magazynu energii, utwardzenie terenu tłuczniem żwirowym o szerokości 3 m, plac utwardzony tłuczniem żwirowym, ogrodzenie terenu wraz z bramą wjazdową od drogi wewnętrznej, monitoring wizyjny terenu oraz kontrolę dostępu. Wskazał przy tym, że teren inwestycji obejmuje: działki nr geod. [...] w miejscowości S., gmina F.

W kolejnych punktach i podpunktach rozstrzygnięcia organ zawarł szczegółowe warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby przedsięwzięcie mogło być zrealizowane. I tak ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości min. 6 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej publicznej nr [...] - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, przy czym nakazał realizować inwestycję w liniach rozgraniczających jej teren z uwzględnieniem ww. linii. Kierując się treścią art. 61 ust. 3 ustawy organ odstąpił od ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Gabaryty planowanej inwestycji organ pierwszej instancji określił w następujący sposób: moc instalacji fotowoltaicznej - do 2 MW; ogniwa fotowoltaiczne w liczbie - do 7000 szt; wysokość instalacji fotowoltaicznej - do 4 m, kąt nachylenia: 15°-30°; powierzchnia zabudowy - do 1,75 ha, w tym powierzchnia zajęta pod panelami fotowoltaicznymi - do 6428 m2; wewnętrzne linie elektroenergetyczne nn 0,4 kV - 500 m; wewnętrzne linie elektroenergetyczne SN 20kV - 50 m; kontenerowa stacja transformatorowa - do 2 sztuk (wymiary kontenera stacji szer. 3 m x dł. 6 m x wys. 3 m), kąt nachylenia 3°-15°; magazyn energii elektrycznej - 1 sztuka (wymiary kontenera magazynu szer. 3 m x dł. 12 m x wys. 3 m), kąt nachylenia 3°-15°. Następnie organ dodał, że realizacja inwestycji wiąże się z wykonaniem ogrodzenia o wysokości do 2,2 m oraz systemu monitoringu i kontroli dostępu, a także realizacją nowych urządzeń budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, z kolei na obszarze objętym decyzją przewidywane jest zagospodarowanie dostosowane do planowanego przedsięwzięcia.

Wójt nakazał użytkowanie urządzeń budowlanych i infrastruktury technicznej w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia ich właściwości użytkowej i sprawności technicznej, następnie zalecił utrzymanie zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów budowlanych. Organ w sentencji zawarł także ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu formułując nakazy: oszczędnego korzystania z terenu w trakcie przygotowania i realizacji inwestycji; uwzględniania ochrony środowiska w obszarze prowadzenia prac, w szczególności ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych, oraz zakazując zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych tudzież odprowadzania wód oraz wprowadzania ścieków na grunty sąsiednie. Pozostając przy tych ustaleniach Wójt zauważył, że przedmiotowa inwestycja ujęta jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). Odnotował jednocześnie wydaną przezeń w dniu [...] lipca 2019 r., nr [...], decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Zaznaczył następnie, że inwestycja nie jest położona na terenach górniczych, ani narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się ma ziemnych, zaś jej teren położony jest poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. Przy tym granica obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze P. S." znajduje się w odległości ok. 7 km od miejsca inwestycji, a najbliżej położony obszar chroniony, tj. projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk "Dolina Górnej R., zlokalizowany jest w odległości ok. 4,0 km.

W kolejnym punkcie rozstrzygnięcia, organ ujął ustalenia dotyczące dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. I tak, inwestycja nie dotyczy obiektów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie zabytków, natomiast w przypadku natrafienia w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych na przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem nakazał, po pierwsze wstrzymać wszelkie prace mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, po drugie zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia i wreszcie niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeżeli nie jest to możliwe - właściwego wójta gminy. Odnośnie do ustaleń w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wypunktował, że przedmiotowej inwestycji nie dotyczy: zaopatrzenie w wodę, ciepło, odprowadzenie ścieków, unieszkodliwianie odpadów stałych, a dostęp komunikacyjny zapewni zjazd z drogi gminnej publicznej nr [...]. Natomiast w kwestii zapotrzebowania na energię elektryczną zaznaczył, iż w porze dziennej elektrownia będzie produkować energię na pokrycie potrzeb własnych, a w porze nocnej może ją magazynować. Z kolei odprowadzanie wód deszczowych ma następować na tereny nieutwardzone działek objętych inwestycją.

Ustalając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich Wójt stwierdził, że projektowana inwestycja nie może kolidować i utrudniać prawidłowego funkcjonowania obiektów i terenów położonych w sąsiedztwie zgodnie z ich przeznaczeniem i zagospodarowaniem. Przy czym zakazał pozbawiania sąsiadów dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, energii elektrycznej oraz środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Dalej, zabronił kolejno: powodowania hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, zanieczyszczania powietrza, wody i gleby ponad obowiązujące normy określone przepisami prawa. Wszystkie elementy inwestycji nakazał lokalizować na terenie będącym w "dyspozycyjności" inwestora na cele budowlane, zaznaczył również, iż inwestycja nie może utrudniać dostępu do usług telekomunikacyjnych, a w szczególności szerokopasmowego internetu. W kwestii innych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z przepisów odrębnych powołał się na uzyskane uzgodnienia projektu decyzji z organami specjalistycznymi. I tak, teren inwestycji nie jest objęty ochroną uzdrowiskową i konserwatorską, ochroną przyrodniczą, nie należy do terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z uwagi na występowanie gruntów rolnych niepodlegających ochronie prawnej oznaczonych symbolem RVI i RV. Nie występują na nim urządzenia melioracji wodnych, inwestycja nie jest związana z ingerencją w pas drogowy, nie narusza również lasów. Organ stwierdził, że na terenie inwestycji nie występują zadania rządowe albo samorządowe, służące realizacji inwestycji celu publicznego, wynikające z Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy F. Następnie zaznaczył, iż linie rozgraniczające teren inwestycji (w obrysie A-B-C-D-E-F) określono kolorem czerwonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W pkt 8 sentencji, zatytułowanym "Informacje końcowe" Wójt zawarł szereg instrukcji skierowanych do adresata aktu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na determinanty jej treści, tj. przedłożony wniosek, przepisy odrębne oraz pozyskane uzgodnienia. Wójt kolejno umotywował kwalifikację wnioskowanej inwestycji jako urządzeń infrastruktury technicznej, stwierdził dostarczenie dokumentów określonych w art. 52 ust. 2 ustawy, podał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem inwestycja wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zwrócił uwagę, iż przedmiotowe zamierzenie ujęte jest w katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla niniejszego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zgłoszonych w toku postępowania uwag Wójt podkreślił fakt wydania decyzji środowiskowej. Nadmienił, że inwestycja została zaopiniowana przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w B. Wydział Spraw Terenowych I w S., Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Organy specjalistyczne potwierdziły, że zarówno położenie i zakres inwestycji wykluczają bezpośredni wpływ na warunki ekologiczne obszarów przyległych. Stwierdziwszy, iż lokalizacja przedsięwzięcia inwestorów nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, Wójt ustalił warunki zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. G.

Po rozpoznaniu odwołania, SKO w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], uchyliło pkt 8 decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię.

Zdaniem organu, w obecnym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że charakter planowanego przez wnioskodawców przedsięwzięcia czyni zbędnym badanie istnienia spełnienia warunków wskazanych w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Powyższe wynika wprost z treści znowelizowanego art. 61 ust. 3 ustawy, stanowiącego, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Niewątpliwie panele fotowoltaiczne wraz z magazynem zaliczają się do wskazanych systemów, skoro prawodawca w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii wyraźnie zdefiniował je jako instalacje stanowiące wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego, a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

W ocenie organu odwoławczego już na tym etapie bez wahania należy stwierdzić, że zarzuty M. G. odnośnie do nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w aspekcie spełnienia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" są nieuzasadnione. Wystarczy tutaj powiedzieć, że intencją ustawodawcy było zawężenie wymagań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego w przypadku określonych kategorii inwestycji. Swoiste uprzywilejowanie takowych przedsięwzięć wyraża się wspomnianym wyłączeniem stosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., czego konsekwencję stanowi ograniczenie zakresu analizy i tym samym zwolnienie organu z poszukiwania "dobrego sąsiedztwa" tudzież badania dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa zawisła przed Kolegium po raz trzeci, a to z tej przyczyny, że poprzednie decyzje Wójta organ wyższego stopnia uchylał z przyczyn proceduralnych. Jakkolwiek i tym razem organ pierwszej instancji nie ustrzegł się błędu, bowiem część decyzji, tj. jej pkt 8, została wydana bez podstawy prawnej, to należy oddać Wójtowi, że pozostałe, wytknięte przez Kolegium uchybienia wyeliminowano. I tak, organ pierwszej instancji skierował decyzję do właściwych podmiotów, czyli osób fizycznych będących zarazem wspólnikami spółki cywilnej E. Organ ten zastosował się także do wytycznych Kolegium, jeżeli mowa o zgodności z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. kopii map zasadniczych wykorzystanych na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W konsekwencji możliwym stało się czynienie na ich podstawie wiążących ustaleń.

W ocenie Kolegium wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i potwierdzają, iż lokalizacja przedsięwzięcia Spółki E. na działkach nr geod.:[...]w miejscowości S., wskutek braku przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy, jest możliwa. Z racji tego, że mamy do czynienia z odnawialnym źródłem energii, nie ma potrzeby badania istnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa", a także dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, chociaż dostęp ten jest zagwarantowany.

Kolegium nie ma także wątpliwości odnośnie do tego, że spełnione są pozostałe przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Organ I instancji w uzasadnieniu swego aktu skrupulatnie rozproszył obawy żywione przez M. G., a skład orzekający w pełni podziela zapatrywanie Wójta na sporne kwestie. W szczególności nie sposób czynić organowi zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia wątpliwości odnośnie do kwalifikacji zamierzenia inwestorów w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Warto zaznaczyć, że organ nie rozważał przedmiotowej kwestii samodzielnie, lecz swoje stanowisko oparł przede wszystkim na opiniach organów specjalistycznych - w swej wymowie jednoznacznych, z którymi trudno racjonalnie polemizować.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł M. G., w której zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293; dalej: u.p.z.p.), poprzez uznanie, że planowana farma fotowoltaiczna jest urządzeniem infrastruktury technicznej, przytaczając dla uzasadnienia takiej tezy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bk940/17, pomimo istniejącej w tym zakresie rozbieżności orzecznictwa sądowo-administracyjnego, wg którego tego typu inwestycja ma charakter zabudowy przemysłowej, co normatywnie przesądza przepis § 3 pkt 54 lit b) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839; dalej: rozporządzenie).

Zgodnie za ta normą prawną skarżący stwierdza zatem, że z uwagi na swoją wielkość i moc produkcyjną do 2000kW, planowaną farmę fotowoltaiczną należy uznać za urządzenie produkcji przemysłowej, czyli zakład produkcyjny. Oznacza to w konsekwencji brak podstawy prawnej do zastosowania w sprawie niniejszej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i zaniechania oceny planowanego zamierzenia w kontekście normatywnej treści art. 61 ust.1 do ust. 5 u.p.z.p. w kontekście kontynuacji funkcji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że budowa elektrowni fotowoltaicznej doprowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu zamierzonej inwestycji z dotychczasowej funkcji rolniczej na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt: II OSK 3036/15; z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt: II OSK 794/16);

2) naruszenie art. 2 i art 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niedokonanie, zarówno przez Wójta w analizie, jak też SKO, pomimo zarzutów skarżącego formułowanych w toku postępowania, jakiejkolwiek oceny wpływu zamierzonej budowy farmy fotowoltaicznej, mającej bezspornie charakter przemysłowy, zarówno na wartość rynkową siedliska skarżącego, oraz innych sąsiednich działek osób trzecich, mających charakter sensu stricte rolniczy, sąsiadujących bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji o charakterze przemysłowym, pod względem atrakcyjności położenia przyrodniczo-krajobrazowego, w kontekście niebudzących wątpliwości potencjalnie szkodliwych, zgodnie z § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia, a zatem niewykluczonych i możliwych emisji związanych z funkcjonowaniem farmy fotowoltaicznej.

Zdaniem skarżącego braku takiej oceny nie uzasadnia sporządzenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z obowiązku przeprowadzenia takiej oceny nie zwalnia organów przepis art 61 ust. 3 u.p.z.p., ograniczony wyłącznie do tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa" i kontynuacji funkcji terenu zamierzonej inwestycji przemysłowej z funkcją rolniczą sąsiadujących działek i siedliska skarżącego i innych działek stanowiących własność osób trzecich - vide załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji Wójta. Skarżący uznaje za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego zdefiniowaną w art. 2 Konstytucji RP ustawowe preferowanie przez ustawodawcę w art 61 ust. 3 u.p.z.p. działalności gospodarczej prowadzonej w zakresie montażu instalacji fotowoltaicznych zaliczanych przez ustawodawcę także w przepisach rangi ustawowej, tj. § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia, a zatem, co najmniej potencjalnie skutkującą obniżeniem wartości rynkowej i przyrodniczo krajobrazowej gospodarstwa rolnego skarżącego, z jednoczesnym dyskryminowaniem prowadzenia w bezpiecznym środowisku przyrodniczym gospodarstwa rolnego przez skarżącego, gwarantowanego normą art. 21 ust.1 Konstytucji RP;

3) § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia, który normatywnie zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej, mogącej potencjalnej wpływać na środowisko, podczas gdy, w zaskarżonych decyzjach organy bez merytorycznego uzasadnienia zgodnie uznały, że zamierzona inwestycja jest praktycznie instalacją bezemisyjną. Takie ustalenie organów pozostaje zatem w sprzeczności z normatywną treścią tej regulacji prawnej. Skarżący podnosi w tym kontekście, że planowana budowa elektrowni (farmy) fotowoltaicznej w liczbie 700 ogniw fotowoltaicznych o mocy do 2000 kW ma objąć relatywnie znaczny obszar gruntów rolnych, wynoszący wg wniosku inwestorów do 1,75 ha, a ogniwa fotowoltaiczne będą montowane na stelażach (stołach) o wysokości do 4 m. W jej ramach planowana jest również niezbędna infrastruktura, w tym budowa stacji transformatorowej, magazynu energii i ogrodzenia do 2, 2m wysokości. Obiektywnie nie może budzić zatem wątpliwości, że tego rodzaju ustalenia zaskarżonych decyzji obu organów, niewątpliwie pogorszą walory przyrodniczo-krajobrazowe siedliska skarżącego, co narusza chronioną konstytucyjnie w art. 21 Konstytucji RP zasadę ochrony korzystania z prawa własności gospodarstwa rolnego skarżącego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione preferowanie przez ustawodawcę działalności gospodarczej w zakresie budowy instalacji fotowoltaicznych kosztem należytej ochrony prawa własności skarżącego oraz równoprawnej ochrony warunków działalności rolniczej skarżącego, która jest także praktycznie bezemisyjną.

II. Naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na treść zaskarżonych decyzji, tj.:

1) art. 7 k.p.a. poprzez uznanie przez organy w zaskarżonych decyzjach, (pomimo rozbieżności orzecznictwa sądowo -administracyjnego) planowanej budowy farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej, nie zaś zaliczenia zabudowy systemami fotowoltaicznymi do zabudowy przemysłowej, pomimo normatywnego zdefiniowania tego typu inwestycji przez prawodawcę do zabudowy przemysłowej wprost w § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia;

2) art. 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez obydwa organy w zaskarżonych decyzjach SKO i Wójta wyczerpujących ustaleń oraz oceny wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie w kontekście zarzutów skarżącego dotyczących negatywnego wpływu zamierzonej inwestycji o charakterze przemysłowym na wartość rynkową gospodarstwa skarżącego i całkowicie dowolne, gdyż nie poparte żadnymi specjalistycznymi opiniami odpowiednich organów, ustalenie w obu zaskarżonych decyzjach, że zamierzona inwestycja ma charakter bezemisyjny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w S. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], która uchyliła pkt 8 "Informacje Końcowe" decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia J. B., W. P. i C. S., przedstawicielom E. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i montażu wolnostojących paneli fotowoltaicznych (elektrowni słonecznej) o łącznej mocy elektrycznej do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną obejmującej teren działek nr geod.: [...] w miejscowości S., gmina F., a w pozostałym zakresie utrzymała tę decyzję w mocy.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 3 u.p.z.p., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy kwestii, czy przedmiotowa farma fotowoltaiczna o mocy do 2MW zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, czy do urządzeń infrastruktury przemysłowej. Organy stanęły na stanowisku pierwszym, skarżący zaś na stanowisku drugim. Zdaniem Sądu rację ma skarżący.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. następującego warunku: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże, jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. - Dz.U. z 2019 r., poz. 1524 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r.), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z kolei z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 610) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii – oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Z literalnego brzmienia przywołanej ustawy wynika wprost, że po pierwsze każda farma fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, a po drugie wydawać by się mogło, że każda farma fotowoltaiczna będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co by oznaczało, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem Sądu tak jednak nie jest. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Wobec powyższego należy przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. – powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika zaś, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z przywołanych przepisów wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116–117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10). Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).

Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyroku II OSK 3705/19. Dodatkowo zauważa, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujący rodzaj przedsięwzięcia: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Przedmiotowa inwestycja została przez organ I instancji zaliczona właśnie do takich przedsięwzięć, czyli do zabudowy przemysłowej – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia. Jest to zatem kolejny argument na rzecz uznania, że farma fotowoltaiczna o parametrach wymienionych w przywołanym przepisie jest zabudową przemysłową a więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawcy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. m.in. wyrok NSA w sprawie II OSK 2727/17).

Organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2020 r. uznał, że przedmiotowa inwestycja jest infrastrukturą techniczną i w związku z tym nie wymaga tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei organ odwoławczy inwestycję uznał za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii i również stanął na stanowisku, że nie ma do niej zastosowania przywołana zasada dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz kwestia dostępu do drogi publicznej – art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W związku z tym obie te kwestie w decyzjach zostały przez organy pominięte. Tymczasem w sytuacji, gdy w ocenie Sądu, przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, nie było podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W grę zatem wchodziło zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588). Z § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Tymczasem organ I instancji czynności tych nie przeprowadził, zaś organ odwoławczy stanowisko te zaakceptował. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała więc, że zostały ona podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym przyjąć też trzeba, że nie wyjaśniono stanu faktycznego w sprawie a naruszenie to, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.