Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. na bezczynność Wójta Gminy Gietrzwałd w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy Gietrzwałd na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 17 stycznia 2023 r. K. G. – przedstawiciel Stowarzyszenia A przesłał drogą elektroniczną na adres poczty e-mail Urzędu Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagano się przekazania dokumentacji związanej z przedsięwzięciem o nazwie "Budowa Centrum Dystrybucyjnego [...] wraz z infrastrukturą techniczną - doziemne instalacje zewnętrzne w miejscowości [...], gmina [...]" na działkach o numerach ewidencyjnych [...] położonych w obrębie [...], gmina [...].

Natomiast wnioskiem z 19 stycznia 2023 r. K. G. – przedstawiciel Stowarzyszenia B zwrócił się o udostępnienie tej samej informacji dotyczącej wskazanego przedsięwzięcia przedsięwzięciem o nazwie "Budowa Centrum Dystrybucyjnego [...]" wraz z infrastruktura techniczną. Wniosek zawierał pytania w zakresie:

1) Kiedy i w jaki sposób została przekazana informacja dotycząca wskazanej inwestycji dla mieszkańców Państwa Gminy?

2) Do ilu mieszkańców została rozesłana informacja dotycząca wskazanej inwestycji, w formie elektronicznej (mail), zwykłego listu, bądź jeszcze innej formie?

3) Czy Gmina [...] przeprowadziła konsultacje społeczne dotyczące ww. inwestycji, jaka była frekwencja, jakie były uwagi, opinie, wnioski?

4) Jaki był sprzeciw mieszkańców Państwa Gminy wobec proponowanej inwestycji?

5) Jakie Gmina [...] poniosła koszty, żeby poinformować swoich mieszkańców i przeprowadzić konsultacje społeczne dotyczące wskazanej inwestycji?

Pismem z 31 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ poinformował wnioskodawcę, że informacje, których dotyczą obydwa wnioski nie mogą zostać udostępnione w terminie 14 dni, podał powód opóźnienia (duża ilość korespondencji kierowanej do organu - zapytań, interpelacji, wniosków) oraz wyznaczył termin udzielenia odpowiedzi, wskazując, że nastąpi to do dnia 28 lutego 2023 r.

W dniu 6 lutego 2023 r. K. G. - przedstawiciel Stowarzyszenia B wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia wnioskowanej (wnioskiem z 19 stycznia 2023 r.) informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej,

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie - w sytuacji orzeczenia, że organ pozostawał w bezczynności - o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniósł, że nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu złożonego przez skarżącego wniosku bowiem pismem z 31 stycznia 2023 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi zakreślając nowy termin udzielenia informacji publicznej, który w dniu wniesienia odpowiedzi na skargę jeszcze nie upłynął.

Pismem z 27 lutego 2023 r. organ przesłał informację, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 17 stycznia 2023 r. Do pisma dołączył odpis pisma z 27 lutego 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.

W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

W świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), u.d.i.p., nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym.

Wobec tego, że przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w ustawowym terminie 14 dni. Tym samym skarga na dzień jej wniesienia (6 lutego 2023 r.) była zasadna. Jednakże ostatecznie organ rozpoznał wniosek skarżącego - co prawda po wniesieniu skargi, ale jeszcze przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, ponieważ w dniu 27 lutego 2023 r. przesłał skarżącemu drogą elektroniczną odpowiedzi na pytania zawarte w jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (akta sądowe, k. – 59).

W sytuacji zaś ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA).

Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu (pkt 1 sentencji wyroku).

Wskazać jednak należy, że choć organ z formalnego punktu widzenia podjął czynności zmierzające do przedłużenia postępowania, to zastosował regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób nieuzasadniony. W skierowanej do skarżącego informacji pismem z 31 stycznia 2023 r. organ nie wyjaśnił prawidłowo, dlaczego ocena i ewentualna realizacja wniosku wymaga przedłużenia. Lakoniczne powołanie się na dużą ilość korespondencji kierowanej do organu - zapytań, interpelacji, wniosków, nie może zostać uznane za uzasadniające przekroczenie podstawowego terminu na załatwienie wniosku. Należy uznać, że zawiadomienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy z 31 stycznia 2023 r. obciążone było wadą, ponieważ nie formułowało jasnych i przekonujących motywów dla znacznego odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Zasada szybkości postępowania obliguje zaś organ do sprawnego dziania i załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tej przyczyny organ winien był dokonać miarkowania okresu, na jaki przedłużał postępowanie, jednocześnie wyjaśniając w sposób jasny i konkretny, dlaczego wydłużenie terminu jest niezbędne.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ był przekonany, że rozpoznaje wniosek zgodnie z obowiązującym prawem a przedłużając termin do rozpoznania wniosku, podejmuje działania przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ z tej przyczyny nie załatwił wniosku w terminie. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł