Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 670/18 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 670/18 oddalił skargę W. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W. P. w dniu [...] lutego 2018 r. wniósł o zwrot nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], o powierzchni 0,2695 ha, oznaczonej jako działka o nr geodezyjnym [...], obręb [...].

Starosta B. decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu ww. wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy B. Organ uznał, że sprawa zainicjowana ww. wnioskiem jest podmiotowo oraz przedmiotowo tożsama ze sprawą uprzednio rozstrzygniętą ostateczną decyzją Starosty B. z [...] lipca 2015 r. nr [...]. Na mocy tej decyzji odmówiono W. P., K. P. i F. P. zwrotu nieruchomości, oznaczonej na dzień przejęcia jako dz. nr [...], obręb [...], obecnie wchodzącej w skład działki nr [...], obręb [...], stanowiącej własność Gminy B., z uwagi na to, że względem nieruchomości wywłaszczonych na mocy art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 ze zm.), tj. na żądanie jej poprzedniego właściciela z powodu pozbawienia dostępu do drogi publicznej i nienadawania się do racjonalnego użytkowania z uwagi na małą powierzchnię, wyłączona została możliwość ich zwrotu w trybie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., na dzień wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Organ wskazał przy tym, że nieruchomość wywłaszczona w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną, a żądanie zwrotu jedynie tej części, która została zbyta w trybie ww. przepisu, można uwzględnić tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega część nieruchomości wywłaszczonej na określony cel.

Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania W. P., decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.

W. P. wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając jej naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. przez niezastosowanie polegające na braku merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomości stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i art. 137 u.g.n. przez niezastosowanie, w sytuacji gdy Urząd Miejski w B. w piśmie z [...] listopada 2018 r. znak nr [...], zawiadomił skarżącego, o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie;

II. przepisów postępowania, które to naruszenia miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 107 ust. 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oparcie się przez organ administracji na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym, tj. przez pominięcie istotnej okoliczności, dotyczącej tego, że wniosek W. P. z [...] lutego 2018 r., nie był kolejnym wnioskiem w tej sprawie, lecz był związany z pismem Urzędu Miejskiego w B. z [...] listopada 2017 r. nr [...] informującym o zmianie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości oraz art. 105 K.p.a. przez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ powinien merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego o zwrot nieruchomości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego i uznał, że skoro sprawa zwrotu nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, była już przedmiotem rozpoznania organów administracji publicznej i została zakończona prawomocną decyzją administracyjną, to w sprawie, wszczętej kolejnym wnioskiem skarżącego z [...] lutego 2018 r. zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Sąd wyjaśnił, że sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Innymi słowy, zawarta w uprzednio wydanym rozstrzygnięciu norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres stanu rzeczy osądzonej. Sąd uznał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja z [...] lipca 2015 r. nr [...] dotyczy tego samego przedmiotu (taka sama treść żądania, tożsamy stan faktyczny oraz stan prawny sprawy), a także podmiotu. Skarżący był stroną prowadzonego i zakończonego prawomocnie postępowania, a zatem rozstrzygnięcie to odnosi skutek w stosunku do jego uprawnień i obowiązków. Stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, że już wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany (res iudicata) obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Wobec powyższego, zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Sąd uznał za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego okoliczności wynikających z pisma kierowanego do skarżącego przez Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2017 r. Sąd uznał, że ma ono wyłącznie charakter informacyjny i pozostaje bez wpływu na stan prawny przedmiotowej nieruchomości, w konsekwencji nie zmienia ani stanu faktycznego ani tym bardziej prawnego sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyrok wniósł W. P. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 136 ust. 3 u.g.n. przez niezastosowanie, polegające na braku merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomości stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co wynika z informacji Urzędu Miejskiego w B.;

b) art. 137 u.g.n. przez niezastosowanie w sytuacji, gdy Urząd Miejski w B. w piśmie z [...] listopada 2018r. znak [...] zawiadomił skarżącego o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie, co oznacza, że w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 K.p.a. i art. 107 "ust." (powinno być "§") 3 K.p.a. przez oparcie się przez organ administracji na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym, tj. przez pominiecie istotnej okoliczności, że wniosek W. P. z [...] lutego 2018 r. nie był kolejnym wnioskiem w tej sprawie, lecz był związany z pismem Urzędu Miejskiego w B. z [...] listopada 2018 r. znak [...] informującym o zmianie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. przez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ winien merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego o zwrot nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., z uwagi na fakt, że wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów są innymi naruszeniami, o których mowa w powoływanym przepisie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2083/10 LEX nr 1109739), a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty B. z [...] lipca 2018 r. nr [...]. Skarżący kasacyjnie wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Skarżący kasacyjnie wniósł ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. rozumiany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji, który, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił zamiast ją uwzględnić. Nie można przyznać racji autorowi skargi kasacyjnej, że przyjęty przez Sąd I instancji ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy jest niewłaściwy.

Stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te wyrażają zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Podstawę materialnoprawną wniosku skarżącego z [...] lutego 2018 r. o zwrot nieruchomości stanowił art. 136 u.g.n. stanowiący, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust.3). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 (ust. 4). W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (ust. 5). Zaznaczenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, uznał art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zatem jej zbędność na cel wywłaszczenia. Nie jest sporne w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. na żądanie jej poprzedniego właściciela z powodu pozbawienia dostępu do drogi publicznej i nienadawania się do racjonalnego użytkowania z uwagi na małą powierzchnię.

Zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ww. ustawy nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 29 października 1998 r., IV SA 2111/96, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołanie w uzasadnieniu). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego racjonalny jest pogląd, że wyłączone zostało stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek właściciela (jego spadkobiercy), jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r. I OSK 254/16).

Nie jest kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie też ta okoliczność, że powodem odmowy zwrotu nieruchomości w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. z [...] lipca 2015 r. był zakres wniosku inicjującego postępowanie o zwrot nieruchomości, który dotyczył wyłącznie zwrotu tzw. "resztówki", i co za tym idzie - brak możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu tak nabytej nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie z wniosku o zwrot nieruchomości skarżący przedstawił skierowane do niego pismo Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2017 r. znak [...] zawierające informację o zmianie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], o powierzchni 0,2695 ha, oznaczonej jako działka o nr geodezyjnym [...], obręb [...], a także o możliwości wystąpienia o zwrot tej nieruchomości.

Zawiadomienie, o którym stanowi art. 136 ust. 2 i przepisy następne u.g.n. jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, a takim uprawnieniem jest uprawnienie do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto uprawnienie to wygasa, jeżeli uprawniona osoba (były właściciel lub jego następca prawny) nie skorzysta z niego w wyznaczonym terminie, mającym charakter materialnoprawny. Załatwienie zaś wniosku złożonego na skutek dokonania zawiadomienia obliguje organ administracyjny do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Pismo Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2017 r. mogłoby stanowić istotny dowód na okoliczność stanu nieruchomości mający znaczenie ze względu na roszczenie o zwrot nieruchomości, gdyby roszczeniem o zwrot nieruchomości mogła być objęta nieruchomość wywłaszczona na określony cel w decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie działka nr [...], w granicach dawnej działki nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, tj. pod realizację ogródków działkowych (s. 2 uzasadnienia decyzji Starosty B. z [...] lipca 2018 r. nr [...]). Okoliczność ta nie jest podważana przez skarżącego kasacyjnie. Nieruchomość wywłaszczona w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. W sprawie z wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości z [...] lutego 2017 r. informacja wynikająca z powołanego pisma Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2017 r. wskazująca, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna i może podlegać zwrotowi, w istocie nie może kształtować nowego stanu faktycznego sprawy o zwrot nieruchomości nr [...] obręb [...], obecnie wchodzącej w skład działki oznaczonej nr [...] obręb [...]. Wynikająca z powyższego pisma okoliczność prawidłowo została oceniona przez Sąd I instancji jako mająca charakter jedynie informacyjny. Skoro bowiem w stosunku do innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej nie wystąpiły przesłanki zwrotu, to pismo Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2017 r. nie może mieć wpływu na wyłączenie stosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek właściciela. Informacja stwierdzona tym pismem tym samym nie może stanowić zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy o zwrot nieruchomości.

Zgodzić się więc trzeba z Sądem I instancji, że sprawa której wniosek dotyczy jest tożsama ze sprawą uprzednio rozpoznaną i zakończoną decyzją wydaną z upoważnienia Starosty B. z [...] lipca 2015 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości. Tak jak wskazał Sąd I instancji, powołując się na poglądy doktryny (B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1/7), tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego; na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Te elementy tożsamości sprawy administracyjnej są wyznacznikiem dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że decyzja z [...] lipca 2015 r. nr [...] i sprawa z wniosku skarżącego z [...] lutego 2017 r. dotyczą tego samego podmiotu i przedmiotu sprawy.

Oznacza to, że umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości z wniosku skarżącego z [...] lutego 2018 r. jako bezprzedmiotowe nie nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać, że są one niezasadne.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędne niezastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. polegające na braku merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co wynika z informacji Urzędu Miejskiego w B. Istota tak sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje ocena Sądu I instancji dotycząca pisma Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2017 r. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym ani błędnej wykładni powołanego przepisu, ani nie dotyczy jego błędnego zastosowania, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o tym, że nie ma ono znaczenia w sprawie zwrotu nieruchomości. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Odnosząc się do naruszenia art. 137 u.g.n. wskazać przede wszystkim trzeba, że został on niewłaściwie skonstruowany. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07, 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12, 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12, 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11, 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10, 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10). Niezależnie od tego nie można było stwierdzić naruszenia tego przepisu, gdyż w sprawie nie został on zastosowany, skoro sprawa o zwrot nieruchomości została umorzona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.