Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 864/08 w sprawie ze skargi L.W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 864/08, po rozpoznaniu skargi L. W., uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r. ([...]) oraz postanowienie je poprzedzające oraz orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zobowiązał L. W. do przedłożenia w terminie do [...] lipca 2007 r. [...] egzemplarzy oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania utwardzenia kostką brukową części działki o nr [...], opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane z aktualnym wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż w dniu [...] grudnia 2006 r. wpłynął wniosek A. S.-O. o sprawdzenie legalności wykonania utwardzenia kostką działki przy ul. [...] w R. Po wszczęciu postępowania ustalono, iż działka nr [...] stanowi współwłasność L. W., A. W. i A. K., zaś sporne utwardzenie wykonane zostało, według oświadczenia A. S.-O., w latach 2003-2004. Z pisma Starostwa Powiatowego w Radomsku, wystosowanego na wezwanie organu wynika, iż nie znaleziono zapisu dotyczącego pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia przez L. W. wykonanych robót budowlanych. Organ wywiódł, iż wobec poczynionych ustaleń zasadne jest stwierdzenie, iż roboty budowlane wykonane zostały samowolnie, natomiast zasadą Prawa budowlanego jest, aby na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych inwestor posiadał pozwolenie na budowę lub zgłoszenie chyba, że art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego nie wymagają posiadania tych dokumentów. Podniósł też, iż podjęte postanowienie ma charakter dowodowy i dopiero po przedłożeniu wymaganych dokumentów, ustalenia poczynione na ich podstawie będą stanowiły podstawę do dalszych działań.

W zażaleniu na powyższe postanowienie L. W. wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 81c Prawa budowlanego. Strona podniosła, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia znajduje się jedynie opis stanu faktycznego, brak natomiast uzasadnienia nałożonego obowiązku. Wskazała, iż zlecenie ekspertyzy w każdym przypadku jest nadużyciem prawa ze strony organu, a art. 81c § 2 wskazuje na konieczność uzasadnienia takiego zlecenia. Nadto przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczący zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w zakresie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, wszedł w życie z dniem 26 września 2005 r., natomiast utwardzenie nastąpiło w 2003 roku. Zaznaczyła, że adresatem postanowienia jest właściciel działki przy ul. [...], której strona nie jest współwłaścicielem, zaś w odniesieniu do działki przy ul. [...] dopełniła obowiązku, o czym świadczy, załączona kserokopia pisma Starostwa Powiatowego w Radomsku z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z akt sprawy L. W. wykonała utwardzenie części działki nr [...], nie posiadając pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 29 Prawa budowlanego, w brzmieniu przed 1 lipca 2003 r., wykonanie utwardzenia nie było objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania takiego utwardzenia co oznacza, że przed podjęciem takich robót inwestor obligowany był do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezzasadny jest zatem zarzut strony, iż przepisy dotyczące utwardzenia terenu obowiązują dopiero od dnia 26 września 2005 r. Organ wskazał dalej, iż dokonanie zgłoszenia po rozpoczęciu robót, a tym bardziej po ich zakończeniu uchybia art. 30 ust. 5 w/w ustawy. Zatem pismo Starosty Powiatowego w Radomsku z dnia [...] kwietnia 2007 r., na które powołuje się strona nie może być uznane jako dotyczące utwardzenia przedmiotowej działki.

Wskazując na zasadność nałożonego obowiązku organ przywołał treść art. 81c w/w ustawy podnosząc, iż zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych i spełnienia wymagań określonych w § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W jego ocenie utwardzenie działki może bowiem wpłynąć na zmianę naturalnego spływu wód opadowych. Organ podniósł, iż w świetle poczynionych ustaleń zasadne jest zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy.

W zakresie naruszenia art. 124 § 2 w zw. z art. 126 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił, iż naruszenie tych norm nie stanowi bezpośredniej podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jeśli rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jako niezasadny uznał również zarzut błędnego wskazania numeru działki, gdyż inwestorem robót jest sama strona, nie ma więc podstaw do uznania, iż w postanowieniu wadliwie wskazano osobę zobowiązaną, zaś wadliwe powołanie numeru ulicy przy jakiej znajduje się przedmiotowa działka, jeśli faktycznie miało miejsce, stanowi nieistotną wadę nie mającą wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zarzuciła ona organowi naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez zobowiązanie do dostarczenia ekspertyzy technicznej, mimo braku przesłanek do jej sporządzenia. Uzasadniając podniosła, iż organy nie wykazały, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. W jej ocenie organ I instancji w ogóle nie wykazał takich okoliczności, zaś organ odwoławczy jedynie hipotetycznie powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuciła również naruszenie art. 7, art. 77 §1 k.p.a. Wskazała, że organ I instancji nie zebrał pełnego materiału sprawy, ponieważ gdyby dokonał szczegółowych oględzin to stwierdziłby, że na przedmiotowej działce znajduje się kanalizacja sanitarna i deszczowa, więc w żadnym wypadku woda deszczowa nie będzie spływała na teren sąsiedni.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 864/08 uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, w uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu zostało przeprowadzone z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, zawartych w k.p.a. Wskazał, że po przyjęciu wniosku A. S.-O. o sprawdzenie i wyciągnięcie konsekwencji z samowoli budowlanej oraz doręczeniu stronom stosownych zawiadomień o wszczęciu postępowania, organ nie przeprowadził żadnych czynności zmierzających do ustalenia, jakie właściwie prace przeprowadziła skarżąca, na czym polegały podjęte roboty budowlane, a przede wszystkim kiedy przedmiotowe prace zostały wykonane. Ustalenie czasookresu prowadzenia i zakończenia tych prac ma o tyle znaczenie, iż aktualne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostało nadane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), a znowelizowane przepisy obowiązują od dnia 1 lipca 2003 r. Dopiero od dnia wejścia w życie zmienionych przepisów, na utwardzenie powierzchni gruntu na działce nie jest wymagane pozwolenie na budowę a wystarczy zgłoszenie właściwemu organowi. Organ ustalił natomiast, iż strona nie dokonała zgłoszenia ani nie posiadała pozwolenia na roboty i autorytatywnie przyjął, iż strona skarżąca powinna legitymować się zgodą właściwego organu.

Bezzasadnie przyjął organ również, iż właścicielka sąsiedniej nieruchomości, która składała wniosek o podjęcie działań w sprawie samowolnego utwardzenia działki skarżącej, jest stroną postępowania w sprawie legalności przeprowadzonych prac. Jak wskazano, organ nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia czy przedmiotowe prace miały wpływ na tereny sąsiednie. Takie działanie organów nosi znamiona dowolności w ustaleniu kręgu stron postępowania, tym bardziej, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c Prawa budowlanego są wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05, Lex nr 321507).

Sąd wskazał dalej, że w przypadku zgłoszenia wpływu prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości sąsiadujące z terenem tych robót i znajdujące się na nich obiekty przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wskazujący między innymi uczestników procesu budowlanego, nie wyklucza możliwości nakazania przedłożenia odpowiednich ekspertyz także przez inwestora, realizującego zadanie inwestycyjne mające wpływ na otoczenie, a w tym na obiekty znajdujące na działce sąsiedniej. Postanowienie, wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, ma przede wszystkim charakter dowodowy i z uwagi na ten charakter jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Z uwagi na charakter tego postanowienia obowiązek w nim określony nie może również wykraczać poza żądanie przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (wyrok NSA z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II OSK 1192/05, Lex nr 289261).

Wskazano ponadto, że organ uchybił przepisom k.p.a. również i z tego powodu, że po wniesieniu przez skarżącą środka odwoławczego, a przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, nie umożliwił stronom postępowania zapoznanie się z materiałem sprawy. Jak wskazano, nie ma przy tym znaczenia czy pomiędzy wydaniem rozstrzygnięcia przez obie instancje zebrany został jakiś nowy dodatkowy materiał dowodowy, ponieważ istnieje możliwość, iż strona złoży dodatkowe dokumenty mające wpływ na wynik postępowania. Rezygnacja organu z zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. zamyka stronie drogę do wypowiedzenia się w jej sprawie. Nie można podzielić stanowiska organów, iż czynności kontrolne podejmowane w oparciu o art. 81c Prawa budowlanego, zwalniają organ z zastosowania art. 79 k.p.a., stanowiący obowiązek organu zawiadomienia strony o terminie przeprowadzanych oględzin. Tym bardziej, iż już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ przywołał art. 10 § 1, art. 73 i art. 79 § 2 k.p.a.

Sąd podał następnie, że kontrola zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego uzasadnia stwierdzenie, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 79 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie zebrały materiału sprawy pozwalającego na sprecyzowanie przedmiotu postępowania i na ustalenie kręgu stron postępowania. W konsekwencji wbrew art. 107 § 3 k.p.a., nie uzasadniły swych rozstrzygnięć. Braki w materiale dowodowym powodują, iż niewystarczające jest uzasadnienie wątpliwości organu co do jakości wykonanych robót, które przesądzają o możliwości zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowanego.

Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny poczynić stosowne ustalenia co do zakresu przeprowadzonych robót budowlanych, ich charakteru i czasookresu wykonania, aby następnie dokonać analizy zebranego materiału w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ powinien kierować się zasadą prawdy obiektywnej i podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ustalenia kręgu stron postępowania i załatwienia sprawy. W szczególności organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego a mianowicie naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 79 k.p.a. i w następstwie wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym organ niewłaściwie określił katalog stron postępowania, nie dokonał odpowiednich ustaleń dowodowych, a przed wydaniem postanowienia incydentalnego o charakterze dowodowym organ II instancji, nie zmieniający ustaleń organu administracyjnego I instancji, obowiązany był wezwać strony postępowania w celu umożliwienia im zapoznania się z materiałem oraz wypowiedzenia się w sprawie oraz w sposób niewłaściwy zgromadziły materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż niezasadny jest zarzut, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły zakresu prac wykonanych przez inwestora, na czym one polegały oraz czasookresu ich wykonania, co miało wpływ na bieg postępowania administracyjnego i wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego postanowienie dowodowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił bezspornie, iż inwestor wykonał utwardzenie terenu działki kostką brukową. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, zawiera zasadę bezpośredniego stosowania ustawy z wyłączeniem zawartym w art. 7 oraz wprowadziła zwolnienie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zastępując je zgłoszeniem wykonania robót budowlanych. Wprowadziła zatem uregulowanie względniejsze dla inwestora. Postępowanie w sprawie utwardzenia kostką brukową terenu działki nr [...] przy ul. [...] w R. wszczęte zostało w 2007 r. Bez znaczenia wobec tego pozostaje dokładne wyjaśnienie czasookresu wykonania utwardzenia terenu działki, gdyż w chwili wszczęcia postępowania jego wykonanie wymagało zgłoszenia.

Następnie wskazano, że krąg stron postępowania w niniejszej sprawie został prawidłowo określony, a organy dokonały powyższego na podstawie dyrektywy zawartej w art. 28 k.p.a. oraz zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w szczególności jego art. 81c. A. S. – O. została przez organ nadzoru budowlanego uznana za stronę, gdyż jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Utwardzenie terenu kostką brukową powoduje natomiast zakłócenie warunków wodnych, co niewątpliwie ma wpływ (oddziałuje) na sąsiednie nieruchomości. Może ono bowiem powodować chociażby zwiększony spływ wód opadowych w ich kierunku, skutkujący nadmiernym uwilgotnieniem, bądź zakłócać spływ wód opadowych do sąsiednich nieruchomości. Jak wskazano, okoliczność powyższą miała wyjaśnić żądana od inwestora ocena techniczna. Dodano w tym miejscu, że postępowanie dowodowe prowadzone na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego jest częścią innego postępowania (zasadniczego) stąd też należy stosować reguły jak w odniesieniu do zasadniczego postępowania.

Skarżący kasacyjnie w dalszej części uzasadnienia uznał za również nietrafny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jak stwierdzono, w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu. Strona w odwołaniu oraz w skardze do Sądu nie podnosiła, aby odmówiono jej udziału w sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji, zarzucając organowi odwoławczemu, że nie zastosował tego przepisu dokonując oceny prawidłowości postanowienia dowodowego organu I instancji tym bardziej, że kwestionowane postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy postępowania, zastosował błędną wykładnię przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracyjny do umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W przedmiotowym przypadku zaś, w toku incydentalnego postępowania, zostało wydane postanowienie o charakterze dowodowym.

Stwierdzono dalej, że zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 79 k.p.a. w związku z przeprowadzanymi czynnościami kontrolnymi, jest także chybiony. Jak podano, czynności kontrolne prowadzone przez organ I instancji wykonywane były w trybie art. 8la ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ma charakter normy szczególnej w stosunku do ogólnej normy prawnej, wyrażonej w przepisach art. 79 k.p.a. Kontrole przeprowadzane na podstawie art. 81a ustawy Prawo budowlane nie są oględzinami w rozumieniu k.p.a., a przepisy Kodeksu o oględzinach zastosowanie mają jedynie posiłkowo (por. R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2005). Z istoty tych czynności kontrolnych wynika, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku uprzedniego zawiadamiania stron o terminie ich dokonania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa materialnego z jednoczesnym określeniem czy sąd pierwszej instancji dopuścił się ich naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię, lub norm postępowania wraz z uzasadnieniem, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Poprawne sporządzenie skargi kasacyjnej powinno ponadto zawierać uzasadnienie podniesionych w niej zarzutów, co wynika z art. 176 p.p.s.a., określającego podstawy konstrukcyjne skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FSK 2042/08 – Lex nr 552147).

Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. tezę 2 wyroku NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/2008 – LexPolonica nr 2131746). Z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych niepowołanych w skardze przepisów, a więc ewentualnych wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczających poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oceniając zasadność skargi kasacyjnej NSA nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04 - Monitor Prawniczy z 2004 r., nr 9,s.392; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 383/05 - Lex nr 187517 czy wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 734/2008 – LexPolonica nr 2056369).

Powyższe przytoczenie wymogów, jakimi powinna cechować się prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna spowodowane zostało tym, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie tym wymogom nie odpowiada, a tym samym podniesione w niej zarzuty należy uznać za niezasadne.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na jednym zarzucie, nie wymieniając art. 174 p.p.s.a. jako podstawy kasacyjnej i nie określając jednostki redakcyjnej tego przepisu, łącząc naruszenie wskazanych w nim przepisów zarówno z naruszeniem przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Konstruując zarzuty Autor skargi kasacyjnej wskazał bowiem, że zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu" art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 79 k.p.a., które to uchybienia w konsekwencji doprowadziły do niewłaściwej wykładni art. 81 c ustawy Prawo budowlane. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w jakim kontekście wskazany w niej zbiór przepisów może łączyć oba rodzaje naruszeń, mimo że odniósł je w istocie, co wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, do naruszenia przepisów postępowania. Zabrakło jednak argumentacji, wskazującej na to, iż art. 81c ustawy Prawo budowlane, choć zamieszczony w akcie normatywnym, który dla organów administracji ma charakter zbioru przepisów prawa materialnego, ma w rzeczy samej charakter przepisu proceduralnego, bowiem normuje on tryb postępowania dowodowego organów administracji, który uprawnia organ administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego do żądania dostarczenia określonych informacji, dokumentów w tym ocen technicznych i ekspertyz.

Niezasadność tak sformułowanego zarzutu wynika także z tego, że Autor skargi kasacyjnej nie zadał sobie trudu wykazania w przypadku podnoszenia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a. i art. 81 c ustawy Prawo budowlane, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest niezbędną przesłanką konstrukcyjną skargi kasacyjnej wynikającą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a. (o czym była mowa na wstępie niniejszych rozważań NSA). Ponadto Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił merytorycznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i w istocie art. 81 c ustawy Prawo budowlane, nie rozwijając argumentacji w taki sposób, aby uczynić ten zarzut nie tylko skutecznym, ale w ogóle możliwym do skontrolowania kasacyjnego.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania Autor skargi kasacyjnej musi bowiem wykazać m.in., że wskazane przez niego naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 1660/2008 – LexPolonica nr 2125718; teza 1 wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1441/2008 r.- LexPolonica nr 2240274; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 522/2009 – LexPolonica nr 2149019 czy wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1540/2009 – LexPolonica 2226828). Musi on więc wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wskazane uchybienie sądu pierwszej instancji przepisom postępowania miało chociażby hipotetyczny, ale istotny wpływ na poprawność zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. teza 1 wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1441/2008 r. - LexPolonica nr 2240274). Innymi słowy wykazać należy, że podnoszone uchybienie przepisom postępowania miało "przełożenie" na wynik postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 522/2009 – LexPolonica nr 2149019). Konsekwencją niewykazania tego, że podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia jest brak możliwości traktowania ich jako skutecznych (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 597/2008 – LexPolonica nr 2026546). Tym samym NSA nie mogło uwzględnić podniesionego w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a. i art. 81 c ustawy Prawo budowlane.

Natomiast w przypadku każdego zarzutu, na którym opiera się skarga kasacyjna a więc zarzutu naruszenia tak prawa materialnego jaki i prawa procesowego, niezbędnym elementem skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podniesionych zarzutów. Bezwzględny nakaz uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika z art. 176 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że skarga kasacyjna oprócz wskazania podstaw kasacyjnych musi zawierać ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, jego rozpoznanie przez NSA czyni niemożliwym (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 750/2009 – LexPolonica nr 2131749). Z tego powodu na uwzględnianie nie zasługuje podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 c ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy czym o ile w przypadku art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tych przepisach w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, a więc ocena braku ich uzasadnienia nie budzi wątpliwości to w przypadku art. 81 c ustawy Prawo budowlane zauważyć należy, że dwukrotne wymienienie tego przepisu w treści uzasadnienie skargi kasacyjnej w kontekście rozważań poświęconych art. 28 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. nie czyni zadość uzasadnienia zarzutu jego naruszenia i nie może tym samym być w żadnej mierze skuteczne.

Niezależnie od powyższych braków w odniesieniu do skargi kasacyjnej, w ocenie Składu Orzekającego wskazać należy, iż argumentacji Sądu I instancji nie można przypisać wad, które byłyby podstawą eliminacji zaskarżonego wyroku. Sąd poprawnie podniósł bowiem brak wskazania przez organy na uzasadnione wątpliwości co do jakości materiałów lub robót budowlanych związanych z utwardzeniem części działki, które uzasadniałyby przeprowadzenie postępowania na gruncie art. 81c ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, na uchybienia w zakresie prowadzenia na podstawie tych przepisów postępowania w kontekście wymogów art. 79 k.p.a., a także na brak związku tego postępowania z toczącym się postępowaniem, którego to pierwsze, prowadzone na gruncie wskazanych wyżej przepisów, powinno być częścią. Sąd wskazał także na konieczność poprawnego ustalenia relacji pomiędzy uzyskaniem pozwolenia i zgłoszeniem zamiaru utwardzenia części działki na podstawie obowiązujących od dnia 1 lipca 2003 r. przepisów art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, rzutującą na konieczność precyzyjnego ustalenia daty realizacji inwestycji, co w postępowaniu administracyjnym kontrolowanym przez ten Sąd nie miało miejsca. Ustalone braki znalazły swój wyraz we wskazówkach Sądu skierowanych do organów nadzoru budowlanego.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.