Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 296/15 w sprawie ze skargi K.S. na bezczynność Dyrektora S. w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.S. na rzecz Dyrektora S. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2015r., sygn. akt II SAB/Wa 296/15 oddalił skargę K.S. na bezczynność Dyrektora S.w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...]października 2014 r. K.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora S.w W., ul. N. zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i w terminie.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora Szkoły, jako organu samorządowej jednostki organizacyjnej właściwemu do reprezentowania Szkoły na zewnątrz, do udzielenia żądanej informacji publicznej, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze podniesiono, iż treścią wniosku złożonego do Dyrektora Szkoły z dnia [...]września 2014 r. było udostępnienie pocztą elektroniczną zeskanowanego "kompletu uchwał Prezydium Rady Rodziców podjętych w latach 2009-2014 oraz pozostałych dokumentów sporządzonych przez to Prezydium w formie pisemnej w tym okresie".

Do dnia złożenia skargi Dyrektor Szkoły nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym świadomie naruszył 14 dniowy termin zastrzeżony art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 296/15 skargę K.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że uchwały Prezydium Rady Rodziców mają charakter informacji publicznej, której tryb udostępniania określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 53 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572) stanowi, iż w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. Rada rodziców uchwala regulamin swojej działalności, w którym określa w szczególności wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady oraz szczegółowy tryb prowadzenia wyborów do rady. W myśl regulaminu Rady Rodziców S. w W., Rada Rodziców jest samorządnym organem reprezentującym rodziców, współpracującym z Dyrekcją Szkoły, Radą Pedagogiczną i Samorządem Uczniowskim oraz organizacjami młodzieżowymi działającymi w szkole. § 19 ust. 5 Regulaminu stanowi, iż po 5 latach dokumenty Rady są przekazywane do archiwum szkoły. Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, iż Rada Rodziców działa w szkole, ale nie jest organem szkoły. Rada Rodziców jest podmiotem społecznym, niezależnym od Dyrektora Szkoły. Dysponentami dokumentów jest Rada Rodziców. Pismem z dnia [...]października 2014 r. Przewodniczący Rady Rodziców poinformował Dyrektora Szkoły, że Prezydium Rady Rodziców nie przekaże dyrektorowi przedmiotowych dokumentów oraz, że zainteresowana chcąc uzyskać dokumenty będące własnością Rady Rodziców, powinna skierować stosowny wniosek do Prezydium. WSA podkreślił, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego mamy do czynienia m. in. w sytuacji, gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, że żądanej informacji nie posiada. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Skarżąca została poinformowana o tym fakcie, jak również organ wskazał podmiot, który żądane informacje powinien posiadać. Zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu obowiązanego w sprawie udostępnienia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.S., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w pisemnej argumentacji oraz podczas rozprawy, w sytuacji gdy rozpoznanie tych zarzutów, w szczególności dotyczących posiadania przez organ żądanej informacji publicznej miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości złożonej skargi na bezczynność organu, co w konsekwencji prowadzi do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia,

art. 145 § 1 pkt i lit. c) p.p.s.a. w związku z art, 7, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez aprobowanie przez sąd uchybień w działaniach organu wyrażających się w braku wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i prawne polegające na przyjęciu, że organ nie posiada żądanych przez skarżącą dokumentów, choć zgodnie z Regulaminem Rady Rodziców te dokumenty powinien posiadać oraz polegającą na mylnym przyjęciu, że każda, nawet wykonana rażącym naruszeniem prawa bądź dla pozoru czynność materialno-techniczna organu prowadzącego postępowanie przesądza o braku bezczynności tego organu w sprawie.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 5 ust. 1. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych, w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12 i z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13, z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest w rozpoznawanej sprawie celowe, gdyż wadliwe skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej determinuje rozstrzygnięcie.

Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tymczasem przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, albowiem jest on stosowany wówczas, kiedy sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji lub postanowień, natomiast nie miał i nie mógł mieć zastosowania w sprawie dotyczącej bezczynności organu administracji.

Podstawę prawną wydanego przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu stanowi zawsze art. 149 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak w skardze kasacyjnej sformułowany.

Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uniemożliwiły zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej, kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia bezczynności organu.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów, w szczególności dotyczących posiadania przez organ żądanej informacji publicznej miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości złożonej skargi na bezczynność organu.

Wobec tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd nie może polegać na powołaniu się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie może co do zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, za wyjątkiem sytuacji gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. (uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Czym innym jednak jest nieprzedstawienie w ogóle stanowiska co do stanu faktycznego, a czym innym ewentualne błędne ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do kwestii posiadania przez dyrektora szkoły wnioskowanych przez skarżącą dokumentów, znalazło się stwierdzenie, iż dysponentem dokumentów jest Rada Rodziców, a dyrektor nie pozostawał w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej w sytuacji, gdy informacji tej nie posiadał. Tym samym Sąd przedstawił stanowisko co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę oddalenia skargi, a jak wskazano wyżej za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 ust. 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Przepis ten określa tylko, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wymienione elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, nie stwierdził naruszenia tego przepisu.

Całkowicie chybiony był zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art 5. ust. 1 o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych, a także napływająca do nich, jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, wobec przyjęcia przez Sąd, że wnioskowane przez skarżącą dokumenty w ogóle nie zostały przekazane organowi i organ nie jest w ich posiadaniu, przepis stanowiący o przechowywaniu dokumentów nie mógł mieć jakiegokolwiek zastosowania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 p.p.s.a. w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2016.1667).