Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi H. Spółka Akcyjna w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

W dniu [...] lutego 2005 r. H. S.A. złożyła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "Z." sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...]. We wniosku podano, że w sąsiedztwie i na terenie dzierżawionej przez H. S.A. nieruchomości "Z." sp. z o.o. rozpoczęła prace budowlane.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia na wniosek H. S.A. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewody podano, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest brak legitymacji wnioskodawcy do udziału w postępowaniu. Wojewoda [...] uznał, że wprawdzie wnioskodawcy przysługiwał w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Prezydenta, przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a., lecz zgodnie z art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stronami postępowania budowlanego mogą być jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, H. S.A. jest dzierżawcą sąsiedniej nieruchomości. Nadto projekt inwestycji, przewidujący przejście odcinka sieci przez działkę dzierżawioną przez wnioskodawcę, został zmieniony i ostateczna decyzja o pozwoleniu budowlanym nie powoduje kolizji z interesami H. S.A., gdyż po zmianie projektu zmieniły się również granice obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. Od decyzji Wojewody odwołała się H. S.A.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując argumentację organu I instancji i wskazując, że zarówno stroną postępowania budowlanego jak i postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności takiej decyzji może być wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponieważ H. S.A. legitymuje się prawem zależnym, tj. wynikającym z umowy dzierżawy, nie może być uznana za stronę uprawnioną do udziału w sprawie, szczególnie, że decyzja zmieniająca pozwolenie budowlane, którego eliminacji domaga się H. S.A. zmieniła przebieg sieci, co wyeliminowało nieruchomość dzierżawioną przez H. S.A. z obszaru oddziaływania obiektu.

H. S.A. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach i upatrując "przyznania" jej praw strony ze stanowiska organu prowadzącego postępowanie (zawartego w pismach i decyzjach,) organ zaś, w odpowiedzi na skargę, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Organy administracji budowlanej prawidłowo oceniły stan prawny sprawy w zakresie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Skarżącemu nie przysługiwał bowiem przymiot strony ani w postępowaniu o wydanie pozwolenia, ani też w postępowaniu nadzorczym. Powodem tego stanu rzeczy są nowe regulacje prawne obowiązujące od dnia 11 lipca 2003 r. zawarte w znowelizowanej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.).

Art. 4 Prawa budowlanego stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Art. 28 k.p.a. ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Art. 28 ust. 2 znowelizowanego Prawa budowlanego ustanawia wyjątek od tej ogólnej zasady, stanowiąc, iż "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

Na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4, stoi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, czyniąc stroną postępowania budowlanego każdego właściciela nieruchomości (lub osobę dysponującą prawem o podobnej randze), komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. W relacji do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania. Z kręgu tego, mocą omawianego przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wyłączone zostały wszystkie podmioty legitymujące się prawem zależnym, w tym innymi prawami rzeczowymi czy zobowiązaniowymi (np. prawem dzierżawy).

W takim stanie rzeczy bez znaczenia jest nawet to czy nieruchomość pozostająca we władaniu podmiotu posiadającego takie prawo zależne pozostaje w granicach obszaru oddziaływania, gdyż jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości posiada legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu budowlanym, on też może skarżyć pozwolenie budowlane czy wszczynać postępowania nadzwyczajne zakończone taką decyzją.

Wywody skargi H. S.A., podnoszące w zasadzie zarzuty formalnoprawne i przywołujące orzecznictwo sądowoadministracyjne, oparte są na założeniu, że spółka ta posiada przymiot strony wywodzący się nie tyle z prawa materialnego, ile z ustaleń organów, które uznały, że przymiot strony jej przysługiwał. Przymiotu strony nie można jednak "przyznać" żadną decyzją ani stanowiskiem organu, jeżeli sytuacja prawna podmiotu nie odpowiada dyspozycji normy prawnej. Konstrukcja interesu prawnego w prawie budowlanym oparta obecnie została wyłącznie na naruszeniu konkretnego uprawnienia określonej grupy podmiotów, tj. właściciela nieruchomości lub innych podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy nie jest sporne, że skarżąca spółka jest tylko dzierżawcą nieruchomości, a właścicielem działki jest Miasto G. H. S.A. nie odpowiada więc w tej sprawie dyspozycji wymienionej normy prawa budowlanego, a skoro nie mogła być stroną postępowania zwykłego, tym bardziej nie może złożyć skutecznego wniosku o unieważnienie pozwolenia budowlanego kończącego to postępowanie. Jak słusznie zauważył też organ II instancji, niemożność wszczęcia postępowania na wniosek H. S.A. nie przesądza o prawidłowości przedmiotowej decyzji. Zawsze możliwe jest bowiem wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu lub z inicjatywy prokuratora, a także na wniosek uprawnionej strony. Oddzielną też sprawą, o charakterze cywilnym, może też być dochodzenie roszczeń dzierżawcy wobec właściciela nieruchomości, o ile oczywiście zaistniały do tego podstawy prawne. Kwestie te jednak nie podlegają ocenie Sądu w ramach niniejszej sprawy, jako że wykraczają poza granice sprawy wyznaczone zakresem zaskarżonej decyzji, która w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. posiada jedynie wymiar formalny.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.