I OSK 1624/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-11-05	
Data wpływu	2014-06-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 92/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 60 poz 373; § 8 ust. 2 pkt 4; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.
Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572; art. 43 ust. 1; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 92/14 w sprawie ze skargi Gminy [..] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..] 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2013 r. nr [..]; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy [..] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r. o sygn. akt III SA/Łd 92/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy [..] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zarządzeniem z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [..]Burmistrz [..], działając na podstawie art. 36a w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), unieważnił konkurs na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..] z powodu udziału w pracach Komisji konkursowej nieprawidłowo wybranego przedstawiciela Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w [..], co – w jego ocenie – stanowi inną nieprawidłowość, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia.

W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz [..] podał, że do składu Komisji konkursowej Rada Pedagogiczna Publicznego Przedszkola w [..] wskazała swojego przedstawiciela, którego wybór odbył się niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz wewnętrznymi regulacjami dotyczącymi pracy Rady Pedagogicznej. Nieprawidłowości w wyłonieniu przedstawiciela Rady Pedagogicznej polegały na tym, że w wyborze przedstawiciela brały udział osoby nieuprawnione do udziału w obradach Rady Pedagogicznej, w rozumieniu Statutu Publicznego Przedszkola w [..]. Ponadto, wadliwie zostało przeprowadzone głosowanie w przedmiocie wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej, ponieważ kandydatami na przedstawiciela Rady Pedagogicznej były osoby wchodzące w skład komisji skrutacyjnej. Jednocześnie, zdaniem organu, nie zostały przedstawione zasady głosowania tajnego i nie wskazano, w jakich sytuacjach oddany głos należy uznać za ważny.

W związku ze skargą na zarządzenie Burmistrza [..] z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [..], Wojewoda Łódzki pismem z dnia 7 października 2013 r. wezwał Burmistrza do przedstawienia dokumentacji dotyczącej wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..] oraz wskazania osób, które nie będąc uprawnionymi do głosowania, brały udział w wyborze przedstawiciela Rady Pedagogicznej Przedszkola.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz [..] w piśmie z dnia 21 października 2013 r. przedstawił wymaganą dokumentację w sprawie i wyjaśnił, że w dniu 13 sierpnia 2013 r. do organu wpłynęło pismo dwóch nauczycieli – A. G. i E. S., które wskazywały na nieprawidłowości podczas wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej. Organ wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2013 r. został udostępniony protokół z posiedzenia Rady Pedagogicznej, z którego wynikało, że w posiedzeniu Rady Pedagogicznej brał udział nauczyciel zatrudniony na mniej niż 1/2 etatu, co jest niezgodne z § 11 ust. 9 pkt 6 Statutu Publicznego Przedszkola w [..]. Ponadto, podał, że podczas posiedzenia Rady dwóch nauczycieli, tj. J. A. i E. S. nie wyraziły zgody na kandydowanie, a mimo to ich nazwiska widniały na listach do głosowania. Trzech nauczycieli sprzeciwiło się jednostronnemu wskazaniu przez Dyrektora placówki składu komisji skrutacyjnej oraz przeprowadzeniu głosowania bez określenia jego zasad, w szczególności nieokreślenia zasad uznania głosu za ważny, co w konsekwencji spowodowało, że na jednej karcie do głosowania oddano jednocześnie głos na dwóch nauczycieli. Burmistrz wyjaśnił również, że w dniu 26 sierpnia 2013 r. odbyło się spotkanie z nauczycielami Przedszkola, którzy wnieśli uwagi do przebiegu głosowania nad wyborem przedstawiciela Rady do Komisji konkursowej, tj. A. G., E. S.. i A. D., które potwierdziły powyższe zarzuty.

W dniu 5 listopada 2013 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęły protokoły z zebrania Rady Pedagogicznej z dnia 4 lipca 2013 r. i z dnia 29 sierpnia 2013 r.

Z protokołu zebrania Rady Pedagogicznej Przedszkola z dnia 4 lipca 2013 r. wynikało, że w zebraniu uczestniczyło 12 osób. Członków komisji skrutacyjnej, tj. D. B., J. A. i E. S. wskazał Dyrektor Przedszkola. Rozdano 12 kart do głosowania z 12 danymi. Każda osoba swój głos oznaczała znakiem "+" lub "x" przy nazwisku kandydata, głosowanie było tajne. Komisja skrutacyjna ogłosiła wynik głosowania, zgodnie z którym 5 głosów oddano na A. G., a 6 na J. N., zaś jeden głos uznano za nieważny (jak ustalono później z powodu oddania na karcie do głosowania głosu na 2 osoby). W kwestii formy oraz całego przebiegu głosowania, którego przedmiotem było wyłonienie przedstawiciela do Komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..], nikt nie zgłosił sprzeciwu. Pod protokołem znajdują się złożone w dniu 29 sierpnia 2013 r. wpisy 5 osób, w tym A. G., E. D., E. S., że zgłaszały zastrzeżenia dotyczące procedury głosowania. Z kolei z wyciągu z protokołu zebrania Rady Pedagogicznej, które odbyło się w dniu 29 sierpnia 2013 r., podczas którego miał być odczytany i przyjęty protokół z poprzedniej sesji, przesłany organowi nadzoru, przedstawiony fragment nie pozwalał na ustalenie, czy został ostatecznie przyjęty. Z treści nadesłanego wyciągu wynika, że między niektórymi członkami Rady Pedagogicznej powstał spór co do tego, czy podczas poprzedniego zebrania Rady zgłaszane były zastrzeżenia dotyczące procedury głosowania. Z wypowiedzi A. G., E. D. i E. S. wynikało, że zastrzeżenia zostały zgłoszone, natomiast z wypowiedzi protokolanta oraz D. B. i R. K., że nie zostały zgłoszone.

Wojewoda Łódzki w dniu 21 listopada 2013 r., mając za podstawę art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w związku z art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zawiadomił Burmistrza [..] o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ww. ustawy o samorządzie gminnym w celu dokonania kontroli legalności zarządzenia Burmistrza [..] z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [..] sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 listopada 2013 r. nr [..] wydanym na podstawie art. 86 oraz art. 91 ww. ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza [..] z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [..] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że kwestionując zastosowany przez Radę Pedagogiczną sposób głosowania, Burmistrz nie podał, jaką procedurę w tym przypadku naruszono. Tymczasem tryb podejmowania uchwał przez Radę Pedagogiczną reguluje art. 43 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. Uszczegółowienie procedury głosowania może przy tym nastąpić w uchwalanym na podstawie ust. 2 ww. artykułu regulaminie działalności rady pedagogicznej. Z powyższego wynika zatem, że trudno jest ustalić, do jakich norm odniósł się Burmistrz, stwierdzając nieprawidłowości w głosowaniu nad wyborem przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej, powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..], ponieważ nie wskazał konkretnych norm prawnych. W oparciu o treść kwestionowanego zarządzenia i przedstawioną dokumentację organ nadzoru nie jest również w stanie ustalić osób, które, zdaniem Burmistrza [..], nie będąc do tego upoważnione, brały udział w obradach Rady Pedagogicznej, podczas której wybrano jej przedstawiciela do Komisji konkursowej. Przez sam fakt udziału w przedmiotowym głosowaniu członkowie Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w [..] dali, w ocenie organu nadzoru, wyraz temu, że akceptują taki, a nie inny, sposób głosowania. Tym bardziej, że nie ma możliwości zweryfikowania zastrzeżeń zgłoszonych w tym zakresie przez niektórych członków Rady. Wobec powyższego, organ nadzoru uznał, że Burmistrz [..], wydając zarządzenie z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [..] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..], w sposób istotny naruszył prawo, tj. § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz [..] zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 6 ww. ustawy o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez błędne przyjęcie, że w odniesieniu do konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..] nie doszło do nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W motywach skargi Burmistrz podniósł, że w pracach Komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..] brała udział osoba nieuprawniona, tj. nieprawidłowo został wyłoniony przedstawiciel Rady Pedagogicznej, co oznacza, że całe postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. W ramach dyspozycji § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia mieści się unieważnienie konkursu z powodu nieprawidłowego składu komisji, jako "inna nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym". Burmistrz [..] podkreślił również, że wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola dokonano różnicą jednego głosu. Udział w wyborze przedstawiciela Rady Pedagogicznej nauczyciela zatrudnionego na mniej niż 1/2 etatu, (tj. D. S. była zatrudniona w wymiarze 6/20 etatu), był niezgodny z § 11 ust. 9 pkt 6 Statutu Publicznego Przedszkola w [..]. Ponadto, organ podkreślił, że przeprowadzenie głosowania nastąpiło bez określenia jego zasad, w szczególności nie wskazano sytuacji, w których oddany głos należy uznać za ważny, a w jakich głos należy uznać za nieważny. Konsekwencją nieokreślenia zasad dotyczących głosowania było oddanie jednego głosu nieważnego (na jednej karcie zagłosowano na dwóch kandydatów), umieszczenie na kartach do głosowania dwóch nauczycieli bez ich zgody i jednostronne wskazanie trzech nauczycieli do komisji skrutacyjnej. Dodatkowo Burmistrz podniósł, że zgodnie z § 15 ust. 1 Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w [..], Rada podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym podczas zebrań plenarnych zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy członków. Tajność głosowania może uchwalić Rada zwykłą większością głosów. Głosowanie nad sprawami osobowymi członków Rady odbywa się w sposób tajny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, argumentując, że nie można skutecznie podważyć wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej Przedszkola do Komisji konkursowej, powołanej do wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora tej placówki, z powodu udziału w głosowaniu nauczyciela zatrudnionego w Przedszkolu na mniej niż 1/2 etatu, nawet jeżeli jest to niezgodne z § 11 ust. 9 pkt 6 Statutu Publicznego Przedszkola w [..], skoro z art. 40 ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wynika, że w skład rady pedagogicznej wchodzą m.in. wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce. Ustawowo uregulowany skład rady pedagogicznej, z powodu braku upoważnienia, nie może być modyfikowany przez inne podmioty. Wojewoda zaznaczył, że z treści § 3 ust. 5 Statutu Przedszkola również wynika, że w skład Rady Pedagogicznej wchodzą wszyscy nauczyciele zatrudnieni w Przedszkolu. W § 2 ust. 1 lit. "b" Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej, obowiązującego w Publicznym Przedszkolu w [..], Rada także przyjęła, że w jej skład wchodzą nauczyciele Przedszkola jako członkowie, przy czym stosownie do treści § 12 pkt 1 Regulaminu, każdy członek Rady zobowiązany jest do czynnego i zdyscyplinowanego uczestnictwa we wszystkich zebraniach i pracach Rady oraz jej zespołach, do których został powołany.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, Wojewoda podkreślił, że tryb podejmowania uchwał przez Radę Pedagogiczną reguluje art. 43 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. Z kolei § 15 Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej, który zamieszczony został w części VI "Tryb podejmowania uchwał", stanowi, że Rada podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym podczas zebrań plenarnych zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jej członków. Tajność głosowania może uchwalić Rada zwykłą większością głosów. Głosowanie nad sprawami osobowymi członków Rady odbywa się w sposób tajny. Wniosek może złożyć każdy członek Rady, Przewodniczący Rady lub osoba zaproszona na zebranie. Uchwały Rady obowiązują wszystkich pracowników i wychowanków Przedszkola. Dyrektor Przedszkola wstrzymuje wykonanie uchwały podjętej niezgodnie z obowiązującymi przepisami, o czym niezwłocznie powiadamia organ prowadzący placówkę, który uchyla uchwałę w razie stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa. Decyzja organu prowadzącego placówkę jest ostateczna.

Z powyższego, zdaniem organu nadzoru, wynika, że Rada przewidziała w Regulaminie możliwość głosowania tajnego, ale nie określiła żadnych zasad przeprowadzenia tego głosowania. Ograniczyła się wyłącznie do wskazania, kiedy ten tryb głosowania może być zastosowany, tj. m.in. w sprawach osobowych członków Rady. W ocenie organu nadzoru, wybór przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej jest sprawą osobową i nawet gdyby tak nie było to, zważywszy na zakres wskazanej regulacji oraz aktywny udział w przedmiotowym głosowaniu wszystkich członków Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w [..], należało uznać, że zastosowany tryb głosowania tajnego i sposób jego przeprowadzenia został przez Radę zaakceptowany. Brak jest bowiem wiarygodnych dowodów, które potwierdziłyby, że podczas zebrania poświęconego wyborowi przedstawiciela Rady do Komisji konkursowej faktycznie członkowie Rady zgłosili zastrzeżenia w zakresie zastosowanej procedury głosowania. Trudno, zdaniem organu, uznać za wiarygodne oświadczenia o nieprawidłowo przeprowadzonych wyborach przedstawiciela Rady Pedagogicznej i rzekomo zgłaszanych podczas wyborów zastrzeżeniach, skoro zostały złożone Burmistrzowi [..] ponad miesiąc po przeprowadzonych wyborach i po wyborze kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola. Ponadto, pozostają również w sprzeczności z treścią protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej z dnia 4 lipca 2013 r., i którym z kolei podczas zebrania Rady w dniu 29 sierpnia 2013 r. zaprzeczyła inna cześć nauczycieli.

Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że Burmistrz mógłby skutecznie unieważnić konkurs na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..] z powodu nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, o których mowa § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, gdyby udowodnił, że faktycznie w pracach Komisji konkursowej brał udział nieprawidłowo wybrany przedstawiciel Rady Pedagogicznej. Tymczasem w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz obowiązujących w Przedszkolu wewnętrznych regulacji dotyczących trybu podejmowania uchwał, sposób wyboru przedstawiciela Rady do Komisji konkursowej, aczkolwiek daleki od doskonałości, to jednak mieścił się w przyjętych procedurach głosowania. Procedury nie określały składu i sposobu wyłaniania komisji skrutacyjnej, kiedy głos należy uznać za ważny i nie przewidywały, że głosowanie tajne powinno być poprzedzone przyjęciem na zebraniu poświęconym wyborom zasad jego przeprowadzenia. Wydając zarządzenie z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [..;] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..], Burmistrz [..] nie udowodnił, że przedstawiciel Rady Pedagogicznej został wyłoniony nieprawidłowo i tym samym nie wykazał, że spełniona została przesłanka unieważnienia konkursu, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia.

Na rozprawie Burmistrz [..] złożył do akt sprawy uchwałę z dnia 8 listopada 2013 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w [..] wraz z uchwałą zmieniającą z dnia 30 kwietnia 203 r. Oświadczył, że uchwały te wejdą w życie z dniem 1 kwietnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając sprawę, uznał skargę za bezzasadną. Oceniając wymogi formalne zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd stwierdził, że zostało ono wydane z zachowaniem terminu określonego w przepisie art. 91 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zarządzenie Burmistrza [..] z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [..] zostało doręczone Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 24 października 2013 r., a zatem – w ocenie Sądu – rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 22 listopada 2013 r. wydane zostało z zachowaniem przewidzianego w ustawie terminu.

Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania skargi, WSA w Łodzi wskazał, że obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności zbadanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały lub zarządzenia. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w treści art. 91 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4. Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się natomiast uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym Państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, WSA w Łodzi podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że zakwestionowane zarządzenie podjęte zostało z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jego wyeliminowanie z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności. Sąd podkreślił, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych lub przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Publiczną szkołą lub placówką kieruje nauczyciel (lub inna osoba), któremu stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący szkołę, tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu (art. 36 ust. 1 i ust. 2, art. 36a, art. 5 ust. 5 i art. 5c pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty). Organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, powołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu oraz sprawuje nadzór nad prawidłowością postępowania konkursowego. Realizując wymienione kompetencje, powyższy organ zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie (art. 36a ust. 6 oraz § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej).

Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że czynności urzędowe podejmowane przez organ prowadzący szkołę lub placówkę zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub przedszkola kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Tak też kwalifikuje się zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub przedszkola. Jest to bowiem działanie o charakterze władczej kompetencji, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Zarządzenie unieważniające konkurs jest zatem "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Sąd wskazał, że podstawę prawną objętego rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenia Burmistrza [..] z dnia 29 sierpnia 2013 r. stanowił przepis art. 36a w związku z art. 5c pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Zgodnie z art. 36a ust. 1 i 2 ww. ustawy, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 36a ust. 6 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 36a ust. 7 ww. ustawy, łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3. Z kolei zgodnie z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkolę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

WSA w Łodzi zaznaczył, że sformułowanie "innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" należy odnosić do odmiennych zdarzeń, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym, i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty i rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Pojęcie postępowania konkursowego należy rozumieć szerzej, będzie to zatem zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Sąd podkreślił, że zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1525/09 i z dnia 16 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 1445/10. Orzeczenia te zostały wprawdzie wydane w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855), ale wyrażone w nich stanowisko zachowało nadal aktualność z uwagi na tożsamą regulację zawartą w nowym rozporządzeniu wykonawczym. W konsekwencji – zdaniem Sądu – istnieje zatem możliwość unieważnienia konkursu z powodu uchybień powstałych przy wyłanianiu komisji konkursowej.

Zdaniem WSA w Łodzi, z treści § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia wynika, że unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli – po pierwsze – stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie – jeżeli ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie. Ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce i ich ocena, należą do organu prowadzącego szkołę lub przedszkole, ale nie mogą mieć one charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu. Tymczasem uzasadnienie omawianego zarządzenia, na co – w ocenie Sądu – słusznie zwrócił również uwagę organ nadzoru, jest dość ogólnikowe. W motywach zarządzenia, kwestionując zastosowany przez Radę Pedagogiczną sposób głosowania, Burmistrz nie wskazał, jaką procedurę w tym przypadku naruszono. Z treści zarządzenia trudno jest ustalić, do jakich konkretnych norm prawnych odniósł się organ, stwierdzając nieprawidłowości w głosowaniu nad wyborem przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej. W oparciu o treść kwestionowanego zarządzenia nie można również ustalić osób, które nie będąc do tego upoważnione, brały udział w obradach Rady Pedagogicznej, podczas której wybrano jej przedstawiciela do Komisji konkursowej. Oznacza to – w opinii Sądu – że Burmistrz nie podał jednoznacznych motywów ani przesłanek swego działania. Próbę rozwinięcia swoich wywodów Burmistrz [..] podjął dopiero odpowiadając na pismo Wojewody Łódzkiego z dnia 7 października 2013 r. Jednakże takie działania nie mogą być skuteczne, gdyż nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na wezwanie organu nadzoru do przedstawienia dokumentacji dotyczącej przebiegu postępowania konkursowego nie może konwalidować istotnych mankamentów uzasadnienia zaskarżonego aktu. Z tego względu WSA w Łodzi podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że organ prowadzący Przedszkole nie wykazał, aby w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym doszło do nieprawidłowości, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, a zwłaszcza takich, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Sąd podniósł, że jeżeli uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków, to liczba głosów "za" powinna być większa niż głosów oddanych "przeciw", głosy wstrzymujące są zaś pomijane. Niezbędne kworum wynosi zawsze połowę członków rady, wobec czego w obecności mniejszej liczby osób rada nie jest władna podejmować żadnych rozstrzygnięć, nawet w zakresie jej kompetencji opiniodawczych.

Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że nie można skutecznie podważyć wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej Przedszkola do Komisji konkursowej powołanej do wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora tej placówki z powodu udziału w głosowaniu nauczyciela zatrudnionego w przedszkolu na mniej niż 1/2 etatu. Z treści art. 40 ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wynika, że w skład rady pedagogicznej wchodzą dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce. Ustawowo uregulowany skład rady pedagogicznej nie może być modyfikowany. Zgodnie z treścią § 3 ust. 5 Statutu Publicznego Przedszkola w [..], w skład Rady Pedagogicznej wchodzą wszyscy nauczyciele zatrudnieni w Przedszkolu. Stosownie zaś do treści § 3 pkt 10 Statutu, Rada Pedagogiczna spośród swoich członków wybiera jednego przedstawiciela do Komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko Dyrektora placówki. Uchwały Rady Pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w głosowaniu tajnym (w sprawach mogących naruszyć dobra osobiste) lub jawne (pozostałe sprawy), w obecności co najmniej połowy jej członków. Również w § 2 Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej, obowiązującego w Publicznym Przedszkolu w [..], ustalono, że w skład Rady wchodzą: a) Dyrektor Przedszkola jako Przewodniczący i równocześnie jej członek, b) nauczyciele Przedszkola jako członkowie. W myśl zaś § 12 pkt 5 Regulaminu, każdy członek Rady zobowiązany jest do czynnego i zdyscyplinowanego uczestnictwa we wszystkich zebraniach i pracach Rady oraz jej zespołach, do których został powołany. Rada podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym podczas zebrań plenarnych zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jej członków. Tajność głosowania może uchwalić Rada zwykłą większością głosów. Głosowanie nad sprawami osobowymi członków Rady odbywa się w sposób tajny (§ 15 ust. 1 Regulaminu). Na tej podstawie WSA w Łodzi uznał, że stanowisko organu nadzoru jest prawidłowe, bowiem członkowie Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w [..] przez sam udział w głosowaniu i wybór przedstawiciela Rady potwierdzili, że akceptują sposób głosowania.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że zarzuty dotyczące nieprawidłowości wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do składu Komisji konkursowej, powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..], zostały zgłoszone już po powołaniu Komisji konkursowej oraz po wyłonieniu kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola. W ocenie Sądu, skoro nieprawidłowości w głosowaniu nad wyborem przedstawiciela Rady Pedagogicznej miały miejsce w dniu 4 lipca 2013 r., to Burmistrz [..] nie wyjaśnił, dlaczego uwagi do przebiegu głosowania nie zostały zgłoszone niezwłocznie po dokonanym wyborze przedstawiciela Rady. Organ gminy mógłby skutecznie unieważnić konkurs na stanowisko Dyrektora Przedszkola Publicznego w [..] z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, gdyby w sposób dostateczny wykazał, że faktycznie w pracach Komisji konkursowej uczestniczył nieprawidłowo wybrany przedstawiciel Rady Pedagogicznej Przedszkola. Skoro tego nie wykazał, to – w opinii Sądu – postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 36a ust. 6 i § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia są nieuzasadnione. Tym samym Wojewoda Łódzki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym prawidłowo wyeliminował wadliwe zarządzenie Burmistrza [..] z dnia 29 sierpnia 2013 r., w którym niewłaściwie zastosowano § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia.

Dlatego też, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [..], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej palcówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przy wyborze przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej, powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w [..], nie doszło do naruszenia zasad określonych w art. 43 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty oraz w Regulaminie działalności Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w [..], a w konsekwencji uznanie, że nie wystąpiły nieprawidłowości wynikające z § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, będące przesłanką do unieważnienia konkursu.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, w tym: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 141 § 4 tej ustawy w związku z art. 91 ust. 5 ww. ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się w:

a) uznaniu, że nie doszło do naruszenia procedury wyłonienia przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej, pomimo że Dyrektor Przedszkola jednostronnie wskazał członków komisji skrutacyjnej mających dokonać zliczenia głosów członków Rady Pedagogicznej oddanych w głosowaniu tajnym;

b) przyjęciu, że nie doszło do naruszenia procedury wyłonienia przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej, pomimo że dwóch nauczycieli nie wyraziło zgody na kandydowanie na przedstawiciela Rady Pedagogicznej;

c) uznaniu, że nie doszło do naruszenia procedury wyłonienia przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej, pomimo że kandydatami na przedstawiciela Rady były osoby wchodzące w skład komisji skrutacyjnej, jak również pomimo, iż nie zostały przedstawione zasady, na jakich ma odbywać się głosowanie tajne, w szczególności, w jakich sytuacjach oddany głos jest ważny, a w jakich może zostać uznany za nieważny, jednocześnie przyjmując, iż udział członków Rady Pedagogicznej w głosowaniu był równoznaczny z akceptacją takiego sposobu głosowania;

d) przyjęciu, że oświadczenia złożone przez trzech nauczycieli Publicznego Przedszkola w [..] o nieprawidłowo przeprowadzonych wyborach przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej i zgłaszanych podczas wyborów zastrzeżeniach są niewiarygodne, gdyż zostały złożone Burmistrzowi [..] ponad miesiąc po przeprowadzonych wyborach, zaś Burmistrz nie wyjaśnił, dlaczego uwagi do przebiegu głosowania nie zostały zgłoszone niezwłocznie po dokonanym wyborze przedstawiciela Rady Pedagogicznej;

e) uznaniu, że zarządzenie Burmistrza [..] z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [..] nie zawiera jednoznacznych ani dokładnych motywów i przesłanek działania organu prowadzącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zwykle w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r. o sygn. akt FSK 1618/04, publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120). Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego wiążą się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, toteż Naczelny Sąd Administracyjny swoją ocenę i rozważania poprowadzi łącznie w odniesieniu do wszystkich zarzutów. Stawiając bowiem zarzuty procesowe w celu zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej prawidłowo łączy je z błędami w wykładni i niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, wszak to one w niniejszej sprawie są głównym wzorcem dla zweryfikowania prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji. To właśnie przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres niezbędnej oceny stanu faktycznego w aspekcie "innych nieprawidłowości" w postępowaniu konkursowym, w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.).

Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że Burmistrz [..] w swym zarządzeniu z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [..] podał zarówno jego podstawę prawną, jak i opis nieprawidłowości, których zaistnienie skutkowało jego wydaniem. Zatem wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zarządzenie zawiera motywy i przesłanki działania organu prowadzącego. Powołany w podstawie prawnej tego zarządzenia § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia "innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". W sprawie niesporne jest, że chodzi tu o inne okoliczności niż wymienione w pkt 1-3. Oznacza to, że wadliwości związane z niedopuszczeniem kandydata do postępowania konkursowego, procedowaniem przez komisję konkursową bez wymaganej liczby członków i naruszeniem tajności głosowania nie mieszczą się w pojęciu wspomnianych nieprawidłowości mogących mieć wpływ na wynik konkursu. Omawiane sformułowanie należy zatem odnosić do odmiennych zdarzeń, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym, i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty i rozporządzeniu wykonawczym do niej. Pojęcie "postępowania konkursowego" należy rozumieć szerzej, gdyż będzie to zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora publicznej placówki oświatowej. Trafnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny już w wyrokach z dnia 29 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1525/09 i z dnia 16 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 1445/10 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenia te zostały wprawdzie wydane w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855), ale wyrażone w nich stanowisko zachowało nadal aktualność z uwagi na tożsamą regulację zawartą w nowym rozporządzeniu wykonawczym. W konsekwencji na aprobatę zasługuje przekonanie strony skarżącej, iż unieważnienie konkursu możliwe jest także – co do zasady – z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej. Zwraca na to uwagę WSA w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niemniej jednak nie kwalifikuje istniejących w sprawie nieprawidłowości w procedurze wyłaniania przedstawiciela Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w [..] do Komisji konkursowej w kategoriach istotnych naruszeń prawa, a więc "innych nieprawidłowości", o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, uprawniających do unieważnienia konkursu.

Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku wielokrotnie powołuje się na treść art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), pomijając jednak istotną kwestię wynikającą z tego przepisu. Zgodnie z jego treścią, uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. Przepis art. 43 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że wszelkie działania rady pedagogicznej, jako ciała kolegialnego, podejmowane są w formie uchwał, natomiast żaden przepis prawa nie upoważnia przewodniczącego rady pedagogicznej, którym jest dyrektor, do podejmowania w jej imieniu czynności jednoosobowo.

Tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, w szczególności z oświadczeń nauczycieli, którzy poinformowali organ prowadzący o nieprawidłowościach w dokonaniu wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej, że Dyrektor Przedszkola przyniosła na posiedzenie Rady Pedagogicznej gotowe karty do głosowania z wpisanymi nazwiskami wszystkich nauczycieli Przedszkola, nie pytając poszczególnych nauczycieli – kandydatów, czy wyrażają zgodę na kandydowanie, przy czym dwóch nauczycieli nie wyraziło zgody na kandydowanie na przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej, a mimo tego zostali uwzględnieni na liście kandydatów. Ponadto, Dyrektor Przedszkola sama wybrała i ustaliła skład komisji skrutacyjnej, nie pytając kandydatów na jej członków o zgodę, twierdząc, że osoby siedzące przy biurku będą w tej komisji. Co więcej, przed przystąpieniem do głosowania nie zostały ustalone zasady głosowania. Ze sprawy wynika także, że trzy osoby sprzeciwiły się takiemu sposobowi przeprowadzenia wyboru przedstawiciela, choć ich stanowiska zostały zignorowane przez Dyrektora Przedszkola. Okoliczności te wskazują na nieprawidłowości w wyłanianiu przedstawiciela Rady do Komisji konkursowej, wszak niewyrażenie zgody na kandydowanie przez dwóch nauczycieli powoduje, że ich nazwiska nie powinny w ogóle znajdować się na kartach do głosowania. Przymuszanie kogokolwiek do kandydowania narusza zasady demokracji, które również dotyczą prac Rady Pedagogicznej. Z kolei członkowie komisji skrutacyjnej powinni być wybrani przez Radę Pedagogiczną mocą uchwały, a nie jednoosobowo przez Dyrektora Przedszkola (fakt, że członkowie komisji skrutacyjnej zostali powołani jednoosobowo przez Dyrektora Przedszkola, został także potwierdzony w protokole z zebrania Rady w dniu 4 lipca 2013 r.). Wybór członków komisji skrutacyjnej powinien nastąpić spośród grona tych uczestników zebrania, którzy nie kandydują na przedstawiciela Rady do Komisji konkursowej. Członkiem komisji skrutacyjnej nie może być jednocześnie osoba, która kandyduje na przedstawiciela Rady do Komisji, bowiem jako zainteresowana nie może uczestniczyć w liczeniu głosów za i przeciw swej kandydaturze. Uznanie odmiennego poglądu za prawidłowy sprzeciwiałoby się wywodzonej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadzie sprawiedliwości proceduralnej. Nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego taki stan, w którym o zagadnieniach dotyczących wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej, mającej dokonać wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola, jednoosobowo decyduje urzędujący Dyrektor Przedszkola, który następnie bierze udział w konkursie jako kandydat na to stanowisko. Nie można w takiej sytuacji zgodzić się z Sądem I instancji i organem nadzoru, że są to nieistotne naruszenia prawa.

Nie powinno również budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy szczegółowe zasady przeprowadzania głosowania tajnego zostały określone w Regulaminie Rady Pedagogicznej, na komisji skrutacyjnej ciążył obowiązek przekazania pozostałym członkom zebrania zasad, na jakich odbywać się będzie głosowanie, w szczególności poprzez wskazanie, kiedy głos będzie uważany za ważny czy też nie. Te zasady nie zostały określone podczas wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej, skutkiem czego było oddanie jednego nieważnego głosu, co w sytuacji, gdy jedynie różnicą jednego głosu został wybrany przedstawiciel Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej, ma istotne znaczenie w sprawie i także świadczy o istnieniu innych nieprawidłowości w procedurze konkursowej, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, iż udział członków Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w [..] w głosowaniu, które zostało przeprowadzone nieprawidłowo, konwaliduje zaistniałe nieprawidłowości. Gdyby przyjąć, jak uczynił to WSA w Łodzi, że sam udział osób w głosowaniu potwierdza prawidłowość przeprowadzonego głosowania, to w każdym przypadku wystąpienie jakichkolwiek uchybień w procedurze wyłaniania przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej pozostawałoby bez wpływu na ważność wyboru.

Nie ma przy tym powodów, by poddawać w wątpliwość wiarygodność złożonych przez trzech nauczycieli oświadczeń, w których poinformowali oni organ prowadzący o nieprawidłowościach w dokonaniu wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej. Nie można przyjąć, że oświadczenia te są niewiarygodne z uwagi na fakt, iż zostały złożone Burmistrzowi [..] ponad miesiąc po przeprowadzeniu wyboru przedstawiciela Rady. WSA w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia bezzasadnie skierował również zarzut wobec Burmistrza [..], wskazując, iż nie wyjaśnił, dlaczego uwagi do przebiegu głosowania nie zostały zgłoszone niezwłocznie po dokonanym wyborze przedstawiciela Rady.

Należy wszak zwrócić uwagę, że zgodnie z § 16 ust. 1 Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w [..], z zebrania Rady oraz zespołu sporządza się protokół, który w terminie do 7 dni od daty zebrania wpisuje się do księgi protokołów Rady. Jak wynika ze sprawy, w okresie od dnia 13 sierpnia 2013 r. do dnia 16 sierpnia 2013 r., a więc od momentu, gdy część nauczycieli poinformowała organ prowadzący o nieprawidłowościach w czasie wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej, protokół ten nie był sporządzony – potwierdziła to Dyrektor Przedszkola – pomimo iż winien być wpisany do księgi protokołów nie później niż w dniu 11 lipca 2013 r. Istotnym jest fakt, iż protokół ten został sporządzony już po zainicjowaniu przez organ prowadzący postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie (postępowanie to zostało zainicjowane w dniu 13 sierpnia 2013 r., niezwłocznie po złożeniu oświadczeń przez część nauczycieli Przedszkola). Może to wskazywać na istnienie nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu z dnia 4 lipca 2013 r., co z kolei może poddawać w wątpliwość, czy istotnie jego zapisy w pełni odzwierciedlają przebieg zebrania Rady Pedagogicznej w części dotyczącej wyboru przedstawiciela Rady do Komisji konkursowej. Ponadto, zgodnie z § 16 ust. 3 Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej, członkowie Rady zobowiązani są do 14 dni od sporządzenia protokołu do zapoznania się z jego treścią i pisemnego zgłoszenia ewentualnych poprawek Przewodniczącemu Rady. Takie czynności nie mogły być podjęte przez nauczycieli bezpośrednio po wyłonieniu przedstawiciela, gdyż protokół nie został jeszcze wtedy sporządzony. Nauczyciele natomiast podtrzymali swoje zarzuty podczas kolejnego posiedzenia Rady Pedagogicznej w dniu 29 sierpnia 2013 r., w czasie zatwierdzania protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej z dnia 4 lipca 2013 r., co znalazło potwierdzenie w protokole.

Przepisy regulujące procedurę wyboru kandydata na stanowisko dyrektora publicznej placówki oświatowej nie zawierają odesłań do przepisów procedury administracyjnej. Brak takich unormowań nie oznacza jednak, że przy powołaniu Komisji konkursowej oraz w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola nie należało stosować ogólnych standardów dobrej administracji, mających zapewnić bezstronność i obiektywizm procedowania, co wynika właśnie z zasady sprawiedliwości proceduralnej (art. 2 Konstytucji RP). Unieważniając postępowanie konkursowe, Burmistrz [..] uczynił więc zadość zarówno powyższym standardom, jak i samej zasadzie sprawiedliwości proceduralnej, które zostały w sprawie naruszone w związku z nieprawidłowościami w wyłanianiu przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji konkursowej.

W dyspozycji § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia mieści się unieważnienie konkursu z powodu nieprawidłowo wyłonionego i powołanego składu Komisji konkursowej. Nie można bowiem przyjąć, że nieprawidłowo wyłoniony i powołany skład Komisji konkursowej może prowadzić prawidłowe postępowanie konkursowe. Stworzyłoby to sytuację, w której niezgodna z prawem czynność wyłonienia przedstawiciela Rady Pedagogicznej do składu Komisji konkursowej byłaby legalizowana przez fakt podjęcia przez tę Komisję prac i prowadziłaby do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola. Wobec powyższego, ustalenie przez Burmistrza już po zakończeniu prac przez Komisję, że osoba biorąca udział w jej pracach, jako przedstawiciel Rady Pedagogicznej, nie została wyłoniona prawidłowo, dało podstawy do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, zważywszy że kandydat na stanowisko Dyrektora Przedszkola został wyłoniony różnicą jednego głosu, a tym samym głos nieprawidłowo wybranego przedstawiciela Rady Pedagogicznej mógł mieć wpływ na wynik konkursu.

Oznacza to, że wskazane wyżej błędy w procedowaniu Rady Pedagogicznej przy wyłanianiu jej przedstawiciela do składu Komisji konkursowej w celu wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola naruszają art. 43 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty i winny być kwalifikowane w kategoriach innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, i które uprawniają do jego unieważnienia w trybie § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia.

Uznając zatem trafność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej w związku z art. 43 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a wobec stwierdzenia jedynie naruszeń prawa materialnego, które w następstwie doprowadziły do wydania zaskarżonego wyroku – także do rozpoznania skargi w oparciu o przepis art. 188 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego na podstawie art. 148 tej ustawy.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.