Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 grudnia 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3820/2021/17508/PS w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 2021 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3820/2021/17508/PS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania M. K. (dalej – Skarżąca, Strona), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej – organ I instancji) z dnia 28 października 2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 października 2021 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem T. K. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunku, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. - dalej u.ś.r.), tj. w sprawie nie występuje okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu, Skarżąca pozostaje w stosunku zatrudnienia, pomimo udzielenia jej przez pracodawcę urlopu bezpłatnego od dnia 27 października 2021 r.

W odwołaniu z dnia 23 listopada 2021 r. Strona zanegowała decyzję organu I instancji zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że przebywanie na urlopie bezpłatnym nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia;

2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że osoba przebywająca na urlopie bezpłatnym, pozostaje w zatrudnieniu, a tym samym nie spełnia warunku o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaakcentowano, że urlop bezpłatny powoduje jedynie czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy obowiązku wypłacania wynagrodzenia. Za rezygnację z zatrudnienia, w ocenie Kolegium, należy uznać rozwiązanie stosunku pracy. Według organu, przyjęcie stanowiska Skarżącej, prowadziłoby do obejścia przepisów prawa regulujących instytucję urlopu bezpłatnego, jak również naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż powodowałoby to, że bezpłatny urlop matki dziecka niepełnosprawnego, w istocie stawałby się urlopem odpłatnym.

W tej sytuacji Kolegium zdecydowało o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

W skardze z dnia 7 stycznia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że spełnienie przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" wymaga rozwiązania stosunku pracy, a tym samym nie zachodzi ona w sytuacji przebywania na urlopie bezpłatnym;

2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W motywach skargi wyrażono pogląd, że wystarczającą okolicznością rezygnacji z zatrudnienia jest nie tyle ustanie stosunku pracy, co rezygnacja z wykonywania pracy. Zatem weryfikacja wystąpienia tej przesłanki powinna polegać na nie tyle na sprawdzeniu okoliczności zatrudnienia wnioskodawcy, co na ustaleniu, czy wnioskodawca wykonuje pracę, np. na podstawie umowy o pracę. Zwrócono przy tym uwagę, że pracownik korzystający z urlopu bezpłatnego nie ma prawa do świadczeń wynikających z ubezpieczenia chorobowego, jak również okres ten nie jest okresem składkowym, jak i nieskładkowym, a więc nie podlega uwzględnieniu w stażu pracy. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne ma na celu zrekompensować straty materialne związane z rezygnacją z zatrudnienia z tytułu opieki nad osoba wymagająca opieki. Stanowisko swe poprała orzeczeniami sądów administracyjnych. Ponadto Strona podniosła, że przepisy Kodeksu pracy (art. 1741 § 1 i art. 1862 § 1) nie wykluczają możliwości uzyskiwania w trakcie urlopu bezpłatnego dochodu z innych źródeł. Konkludując Skarżąca przyjęła, że spełnia wszystkie przesłanki ku temu, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym synem.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Nie można bowiem podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów w zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów ustawy.

Spór dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne, gdyż w jego ocenie, przebywanie na urlopie bezpłatnym nie stanowi o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z tym stanowiskiem nie zgadza się Strona podnosząc, że jedynie formalnie pozostaje w stosunku zatrudnienia. Podkreśliła, że pracodawca nie jest zobowiązany do jakichkolwiek świadczeń na jej rzecz, w tym nie wypłaca jej wynagrodzenia. Wskazała jednocześnie, że wystąpiła o urlop bezpłatny, aby móc sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem.

Zarysowany powyżej spór był już rozstrzygany przez sądy administracyjne m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1473/19 (Lex nr 2837756). W poniższych rozważaniach Sąd posłuży się przedstawioną we wskazanym orzeczeniu argumentacją, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Przystępując do rozważań podnieść przyjdzie, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.).

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki m.in. nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei w art. 3 pkt 22 u.ś.r. zdefiniowano pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Stwierdzono w nim, że jest to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że Skarżąca pozostaje w stosunku pracy, choć korzysta z urlopu bezpłatnego.

Nie ulega wątpliwości, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo, podlegają szczególnej ochronie (art. 18 Konstytucji), przy czym matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa (art. 71 ust. 2 Konstytucji).

Zauważyć przy tym należy, że w świetle art. 174 § 2 Kodeksu pracy (dalej - k.p.) okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Zatem urlop bezpłatny (art. 174 k.p.) jest okresem, w którym mimo trwania stosunku pracy, ulegają zawieszeniu wzajemne obowiązki i uprawnienia stron tego stosunku (świadczenie pracy oraz wypłata wynagrodzenia) (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. II PK 111/08, Lex nr 738348). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1867/15 (Lex nr 2480584), zauważając, że: "(...) zarówno w przypadku korzystania z urlopu bezpłatnego, jak i urlopu wychowawczego, osoba uprawniona rezygnuje z wykonywania pracy świadczonej w ramach stosunku pracy (...) i nie otrzymuje wynagrodzenia." W tym samym wyroku, choć odnosząc się do urlopu wychowawczego, NSA stwierdził, że "Rezultatem wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 3 pkt 22 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest norma prawna, zgodnie z którą osoba spełniająca przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., korzystająca z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem spełniającym przesłanki z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. i nie uzyskująca wynagrodzenia, nie musi rozwiązywać stosunku pracy, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego." Skoro dla NSA istota sprowadza się do braku uzyskiwania wynagrodzenia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, a nie do formalnego rozwiązania stosunku pracy, to rozważania te winny mieć przełożenie także na sytuację pozostawania na urlopie bezpłatnym.

Podobnie orzeczono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r. o sygn. akt I SA/Wa 1683/10 (Lex nr 750710), gdzie wyrażono pogląd, iż: "(...) skarżąca pozostaje w stosunku pracy, ale nie wykonuje pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Należy więc uznać, że spełnia ona przesłankę z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż przebywając na urlopie bezpłatnym zrezygnowała z zatrudnienia. Za takim rozumieniem przepisów przemawia także wykładnia celowościowa. Świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust.1 ma charakter socjalny. Celem tego świadczenia jest kompensacja strat materialnych powstałych na skutek rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Skarżąca (...) nie wykonuje pracy, nie otrzymuje wynagrodzenia. Niedobory tym spowodowane mogą zostać częściowo skompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych."

Podnieść należy, że dla zrekonstruowania normy prawnej koniecznym jest sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 77). Spośród kilku możliwych znaczeń przepisu, za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt SK 18/99, OTK 2000/7/1273). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie również wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). W tym miejscu dodatkowo należy podnieść, że wątpliwości co do treści normy prawnej winny być rozstrzygane na korzyść strony (art. 7a k.p.a.).

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Zgodzić się natomiast należy ze Skarżącą, że przebywanie na urlopie bezpłatnym połączonym z opieką nad niepełnosprawnym synem, który spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy traktować jako rezygnację z zatrudnienia w znaczeniu określonym w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dodać należy, że Wnioskodawczyni udokumentowała zarówno uzyskanie urlopu bezpłatnego, jak również niepełnosprawność swego syna.

Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście należy ocenić spełnienie wszystkich przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 7a i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Skarżąca nie była również reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego też względu Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.