Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 127/23 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz A.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z 14 czerwca 2023 r. (sygn. akt II SAB/G 127/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązał organ do załatwienia wniosku (z wyłączeniem pkt I i pkt II ppkt 5 i 8 wniosku) w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku podano, że 6 marca 2023 r., powołując się nałożony na deweloperów, na podstawie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym, obowiązek dotyczący opracowania treści prospektu informacyjnego, wystąpiła do organu, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) o udostępnienie informacji publicznej. W swoim wniosku skarżąca zwróciła się o podanie: I. czy na terenie objętym przedsięwzięciem deweloperskim, tj. na działkach położonych w R. przy ul. C. o nr [...] i [...] dokonano rezerwacji obszaru inwestycji (Centralny Port Komunikacyjny) - wraz z podaniem informacji umożliwiających identyfikację aktu; II. czy wymienione poniżej decyzje zostały wydane dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. działek nr ew. [...] i [...]) lub dla obszaru w promieniu 1 km od terenu objętego ww. przedsięwzięciem deweloperskim (w załączeniu do wniosku przedłożono mapę, z zakreślonym obszarem, który powinien być przedmiotem badania), tj.; 1. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, 2. decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, 3. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, 4. decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, 5. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, 6. decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, 7. decyzja o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, 8. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego, 9. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej, 10. decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym. Wskazano, że jeżeli toczy się postępowanie o wydanie którejkolwiek z decyzji wymienionych w pkt II ppkt. 1-10 dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. działek nr ew. [...] i [...]) lub obszaru w promieniu 1 km od terenu objętego ww. przedsięwzięciem deweloperskim, to skarżąca poprosiła o podanie; - oznaczenia (znak sprawy), pod którym prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, - informacji, której z decyzji wymienionych w pkt II ppkt 1-10 to postępowanie dotyczy, kiedy jest przewidywany termin zakończenia tego postępowania i czy zmierza ono do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której ustalania będą mogły mieć znaczenie dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. działek nr ew. [...] i [...]).

W odpowiedzi, pismem z 9 marca 2023 r., organ wyjaśnił, że nie wydał decyzji: - o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, - ustaleniu lokalizacji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego, jak również, że nie dokonywał rezerwacji obszaru inwestycji Centralnego Portu Komunikacyjnego. Organ podał także, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew [...] z Zatoką [...] decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej wydaje Wojewoda Pomorski. Natomiast w odniesieniu do informacji publicznej co do wydawanych przez Wojewodę decyzji w sprawach o: 1. udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, 2. ustalenie lokalizacji linii kolejowej, 3. zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, 4. pozwolenie na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, 5. ustalenie lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, 6. ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym organ poinformował, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym m.in. o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, zaś Wojewoda nie prowadzi rejestrów prowadzonych postępowań administracyjnych według numerów nieruchomości (działek), czy też numerów ksiąg wieczystych. Organ wyjaśnił, że teczki akt sprawy zakładane są według symboli i haseł klasyfikacyjnych dla każdego roku kalendarzowego, określonych w jednolitym rzeczowym wykazie akt. Tym samym organ stwierdził, że niemożliwe jest jednoznaczne stwierdzenie, czy wskazane nieruchomości były przedmiotem postępowań administracyjnych prowadzonych przez organ. Podano także, że Wojewoda nie posiada informacji o inwestycjach planowanych na obszarze wskazanych nieruchomości, ani na obszarach z nimi sąsiadujących.

Skarżąca zwróciła się z ponownym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie informacji odnośnie do decyzji o ustaleniu lokalizacji szerokopasmowej, a w odpowiedzi organ podał, że nie może udzielić odpowiedzi, argumentując jak w piśmie z 9 marca 2023 r.

W skardze do WSA skarżąca podała, że organ udzielił informacji publicznej jedynie odnośnie do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej oraz w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego oraz że decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej wydaje Wojewoda Pomorski. Natomiast w pozostałym zakresie wniosku Wojewoda nie udzielił skarżącej wnioskowanych informacji, nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, jak również nie wskazał innego organu, który udzieliłby wnioskowanych informacji. W związku z tym skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji oraz wniosła o zobowiązanie Wojewody do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej organ potwierdził, że jest dysponentem wnioskowanych informacji, jednak z przyczyn technicznych (sposób prowadzenia rejestru), nie potrafi ustalić, czy ww. nieruchomości były przedmiotem postępowań administracyjnych prowadzonych przez organ. Powołując się na uzasadnienie do ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym skarżąca podała, że informacje objęte jej wnioskiem, a źródłowo formularzem prospektu informacyjnego, stanowią dane w publicznie dostępnych dokumentach dotyczących inwestycji planowanych w promieniu 1 km od nieruchomości, na której prowadzone jest przedsięwzięcie deweloperskie. Tym samym sam ustawodawca wskazuje, że danych do uzupełnienia treści prospektu informacyjnego należy szukać w dokumentach stanowiących informację publiczną. Według skarżącej odpowiedź organu potwierdza, że organ nie podjął i nie zamierza podjąć działań celem zebrania wnioskowanych przez skarżącą informacji, które znajdują się w jego posiadaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że w ustawowym terminie udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim dysponował żądaną informacją publiczną, a w pozostałym zakresie poinformował skarżącą, że nie dysponuje żądaną informacją. Organ podkreślił, że skarżąca domaga się przekazania informacji dotyczących terenu oraz najbliższej okolicy, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie deweloperskie, a organ prowadzi rocznie po kilkadziesiąt postępowań dotyczących przedmiotowych inwestycji publicznych. Postępowania obejmują po kilkaset, a nawet po kilka tysięcy nieruchomości, zaś informacje gromadzone w ramach tych postępowań nie pozwalają na udzielenie żądanej informacji. Dodatkowo wskazano, że decyzje wydawane na podstawie tzw. specustaw są decyzjami bezterminowymi, a wiele nieruchomości objętych tymi postępowaniami ulegało zmianom geodezyjnym. Na podstawie posiadanych danych nie jest zatem możliwe nawet udzielenie tzw. informacji publicznej przetworzonej. Organ wskazał również, że informacja publiczna może dotyczyć wyłącznie sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Wniosek nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Organ nie może zatem udostępnić stronie informacji lub danych, których nie posiada, pomimo przeświadczenia strony postępowania, że takimi danymi organ powinien dysponować.

Uwzględniając skargę WSA podniósł, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Nie było także przedmiotem sporu to, że wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej. Podniesiono, że udzielona skarżącej informacja, zawarta w pismach z 9 i 17 marca 2023 r., nie wskazuje, że Wojewoda nie posiada żądanej informacji publicznej. Organ podał bowiem jedynie, że niemożliwe jest jednoznaczne stwierdzenie, czy wskazane we wniosku nieruchomości były przedmiotem postępowań administracyjnych prowadzonych przez ten organ, zaś argumentacja organu opiera się na twierdzeniu, że teczki akt sprawy zakładane są według symboli i haseł klasyfikacyjnych dla każdego roku kalendarzowego, określonych w jednolitym rzeczowym wykazie akt, a nie według adresów nieruchomości lub numerów działek. WSA podzielił zatem stanowisko skarżącej, że udzielona przez organ odpowiedź wskazuje, że jest on dysponentem wnioskowanych przez nią informacji, lecz z przyczyn "technicznych", tj. z uwagi na sposób prowadzenia rejestru postępowań administracyjnych nie może ustalić, czy nieruchomości objęte wnioskiem były przedmiotem prowadzonych przez niego postępowań. Podano, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem skarżąca nie wniosła, jak podaje organ, o informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Ponadto bezczynności organu nie może usprawiedliwiać sposób prowadzenia przez niego rejestrów postępowań administracyjnych, czy też ilość tychże postępowań. Natomiast prowadzenie rejestrów może wpływać na metodykę zbierania wnioskowanych informacji. Wyjaśniono, że na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. rozróżnić można dwa rodzaje informacji, a mianowicie prostą i przetworzoną. Przy czym informacją przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych. Samo przetworzenie może z kolei polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych. Wskazano przy tym, że także skarżąca w swoim wniosku dostrzegła możliwość uznania przez organ, że wnioskowana przez nią informacja jest informacją przetworzoną i w tym zakresie przedstawiła swoje stanowisko. W związku z tym WSA stwierdził, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącej, gdyż przyjmując, że żądane dane są informacją publiczną powinien udostępnić ją albo uznając, że nie mogą być one udostępnione powinien wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. Jednocześnie w ocenie WSA bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1.przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz w związku z art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w związku z przepisami wskazanymi w pkt 2 lit. d zarzutów petitum skargi kasacyjnej oraz art. 1 ust. 2 w związku z przepisami wskazanymi w pkt 2 lit. e zarzutów petitum skargi, wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z powołanymi wyżej przepisami poprzez brak oddalenia skargi w sytuacji, gdy nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego udzielona wnioskodawcy odpowiedź w ocenie Sądu nie wskazuje, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej, a także niewyjaśnienia z jakich przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że organ jest dysponentem wnioskowanych informacji, pomimo że z informacji przekazanych przez organ wynika, że określonych danych nie posiada, przez co Sąd uznał, że odpowiedź udzielona wnioskodawcy jest niepełna, a także poprzez powołanie się na regulację dotyczącą informacji przetworzonej (co mogłoby sugerować, że Sąd uznał, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną) bez wyraźnego stwierdzenia przez Sąd, że wnioskowana informacja w ocenie Sądu jest bądź nie informacją przetworzoną;

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ jest dysponentem wnioskowanych informacji, podczas gdy z akt sprawy (pism organu, odpowiedzi na skargę) nie wynika, jakoby organ posiadał te informacje i co więcej w udzielonej stronie odpowiedzi organ informował o braku takich informacji, a w konsekwencji tego naruszenia uznanie przez Sąd, że organ posiadał wnioskowane przez stronę informacje, a tym samym był obowiązany do ich udostępnienia, jak również poprzez brak przyjęcia, że wniosek o informację publiczną był nieprecyzyjny i niejasny (m. in. brak okresu, brak konkretnych działek), a także wobec braku uznania, że organ udzielił odpowiedzi również na pkt II ppkt 9 wniosku oraz wobec braku przyjęcia, że informacja dotycząca: kiedy jest przewidywany termin zakończenia postępowania i czy zmierza ono do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt II tiret 3 wniosku) oraz informacja o toczących się postępowaniach dotyczących wskazanych (na dodatek bliżej nieokreślonych) działek (informacje te wynikają z części opisowej wniosku o wydanie decyzji i części graficznej) nie stanowią informacji publicznej;

2. przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na takim rozumieniu powyższych regulacji, że organ może być zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do udostępnienia informacji, której w istocie nie posiada, a także takich, które nie stanowią informacji publicznej;

b) naruszenie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) wobec braku uznania, że wniosek o informację publiczną niezawierający informacji, co do daty, według której należy udzielić odpowiedzi ani okresów, w których miały zostać wydane decyzje, a także numerów działek, których ma dotyczyć (a tym samym de facto organ ma sam doprecyzować wniosek w tym zakresie), jest nieprecyzyjny i niejasny, wskutek czego takiego wniosku nie można potraktować jako wniosku o informację publiczną;

c) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu tego przepisu;

d) naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 11 u.d.i.p. w związku z: art. 11f ust. 3 i ust. 7a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 10 ust. 1 i art. 10a ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, art. 57 ust. 1 i art. 57a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w sektorze naftowym, art. 9q ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, art. 10 w związku z art. 7 ust. 1 oraz art. 10a ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego oraz art. 10 ust. 1 oraz art. 10a ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) w sytuacji, gdy decyzje, co do których o podanie informacji wnosił wnioskodawca (jeżeli w ogóle zostały wydane) zostały opublikowane na mocy ww. regulacji ustaw szczególnych, co wyłącza obowiązek udostępniania informacji publicznej na podstawie ustawy;

e) naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy w związku z art. 7 ust. 10 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, art. 53 oraz art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w sektorze naftowym, art. 9s ust. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) w sytuacji, w której przepisy ww. aktów prawnych mają pierwszeństwo przed regulacjami ustawy, wskutek czego wnioskodawca mógł uzyskać informacje, o które wnioskuje w ewidencji gruntów i budynków, a także w księgach wieczystych działając w trybach wynikających z przepisów regulujących dostęp do ewidencji gruntów i budynków, a także ksiąg wieczystych.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oświadczając że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że organ nie posiada żądanych informacji, wniosek o udzielenie informacji publicznej był nieprecyzyjny i niejasny, zaś na część wnioskowanych informacji (w szerszym zakresie niż uznał to WSA) wnioskujący uzyskał odpowiedź, a część informacji nie miała waloru informacji publicznej. Ponadto decyzje, których dotyczył wniosek (jeżeli w ogóle zostały wydane) zostały opublikowane na mocy regulacji ustaw szczególnych, co wyłącza obowiązek udostępniania informacji publicznej na podstawie ustawy. Nadto wnioskodawca mógł uzyskać żądane informacje w ewidencji gruntów i budynków, a także w księgach wieczystych, działając w trybach wynikających z przepisów regulujących dostęp do ewidencji gruntów i budynków, a także ksiąg wieczystych. Z tych przyczyn, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nie może być mowy o bezczynności organu, a tym samym WSA wadliwie uwzględnił skargę oraz jej nie oddalił. Zarzucono także, że WSA nie wyjaśnił, dlaczego udzielona wnioskodawcy odpowiedź nie wskazuje, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej, a także z jakich przyczyn doszedł do przekonania, że organ jest dysponentem wnioskowanych informacji. Ponadto wskazano, że wniosek o udzielenie informacji publicznej był nieprecyzyjny m.in. z uwagi na to, że nie podano, jakich działek on ma dotyczyć. Przy czym numery działek są wskazywane w części opisowej wniosku oraz w części graficznej (mapy), które nie są informacją publiczną. Podniesiono, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starostów lub prezydentów miast, a zatem, aby uzyskać informacje o działkach w promieniu 1 km Wojewoda musiałby się zwrócić do tych organów. W związku z tym brak możliwości realizacji wniosku wynika z tego, że na podstawie posiadanych informacji prostych nie można wytworzyć informacji przetworzonej. Okoliczności te przemawiały więc za uznaniem, że organ nie posiada informacji, o które wnosił wnioskodawca. Zarzucono także, że wniosek o informację publiczną nie zawierał informacji, co do daty, według której należy udzielić odpowiedzi ani okresów, w których miały zostać wydane decyzje. Wyjaśniono również, że postępowania, których dotyczy wniosek prowadzone są na podstawie tzw. specustaw, które w sposób szczególny regulują kwestie związane z zawiadamianiem o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji. W ramach tych obowiązków Wojewoda zawiadamia strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej lub ogólnopolskiej. Obwieszczenia te stanowią informacje publiczną ogólnodostępną dla wszystkich zainteresowanych. Oznacza to, że z mocy art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wyłączony jest tryb wnioskowy udzielania informacji na temat przedmiotowych decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A.S. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego udzielona odpowiedź nie wskazuje, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej oraz przyczyn, z powodu których WSA doszedł do przekonania, że organ jest dysponentem wnioskowanych informacji, a także poprzez powołanie się na regulację dotyczącą informacji przetworzonej bez wyraźnego stwierdzenia przez Sąd, czy wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, a więc wskazuje z jakich elementów uzasadnienie musi się składać. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08), a zatem w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r. III FSK 924/22).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela stanowiska WSA, bądź też kwestionuje oceny lub wnioski prezentowane przez Sąd I instancji, gdyż postrzega te kwestie w sposób odmienny, nie świadczy o naruszeniu powołanego przepisu. Przy czym zupełnie bezpodstawne jest podnoszenie w ramach tego zarzutu tego, że WSA nie rozstrzygnął, czy żądana informacja ma charakter przetworzony. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie decyzja o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej. Sądy administracyjnej, z mocy art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia w takim zakresie, w jakim nie było ono przedmiotem wcześniejszego orzeczenia przez organ administracji. Skoro kwestia charakteru żądanej informacji jako informacji przetworzonej nie była przedmiotem orzeczenia organu, to pozostaje ona poza zakresem niniejszej sprawy.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd przyjął, że organ jest dysponentem wnioskowanych informacji, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby organ posiadał te informacje, a także nie przyjął, że wniosek o informację publiczną był nieprecyzyjny i niejasny oraz że część żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej.

Należy wyjaśnić, że powołany przepis przewiduje, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Zatem badając legalność zaskarżonego aktu lub czynności bądź rozpoznając skargę na bezczynność sąd ocenia zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 795/07). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać zatem naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy natomiast odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może bowiem służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyroki NSA z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1158/18, z 2 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5337/21 oraz z 5 października 2022 r. sygn. akt I OSK 62/21). Zatem okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie organu nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz w związku z art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 151 p.p.s.a. w związku z powołanymi wyżej przepisami poprzez brak oddalenia skargi w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. należy przede wszystkim podkreślić, że konstruowanie zarzutów kasacyjnych poprzez związkowe połączenie wielu przepisów nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim związku, który uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie. Takich wywodów skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarł.

Ponadto okoliczność uwzględnienia skargi nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Przy czym zarówno art. 149 § 1 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju przepisu wymaga zatem powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji, wydając wyrok o określonej treści. Wprawdzie skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie powołanych przepisów p.p.s.a. z zarzutem naruszenia szeregu przepisów u.d.i.p., ale de facto są te same przepisy, które następnie zostały podniesione w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego. W związku z tym ich ocena może zostać dokonana jedynie łącznie z oceną podniesionych zarzutów prawa materialnego.

Należy podnieść, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa zakres i charakter prawa do informacji publicznej, zaś konkretyzacja obowiązków organów w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w przepisach u.d.i.p. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Definicję tą doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Pojęcie informacji publicznej jest zatem pojęciem niedookreślonym, gdyż ustawodawca, odwołując się do kategorii sprawy publicznej, nie zdefiniował tego pojęcia. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć zatem należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Zatem przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (por. NSA w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02).

W przedmiotowej sprawie nie sposób podzielić stanowiska skarżącego organu, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że we wniosku o informację publiczną nie podano numerów działek, co do których decyzji żąda wnioskodawca, a ponadto że numery te są określane we wniosku o wszczęcie postępowania o wydanie decyzji, który nie stanowi informacji publicznej. Taka argumentacjach jest całkowicie chybiona. Wniosek o udostepnienie informacji publicznej, złożony przez skarżącą, dotyczył decyzji administracyjnych oraz informacji o postępowaniach administracyjnych, a nie wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych. Okoliczność, że decyzje te odnoszą się do konkretnych działek nie oznacza jeszcze, że dotyczą informacji, które nie mają charakteru informacji publicznej. Idąc bowiem tym tokiem rozumowania należałoby uznać, że wszystkie decyzje administracyjne, wydane na wniosek, nie stanowiłyby informacji publicznej, gdyż w swojej treści musiałyby się odnosić do złożonego wniosku, co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret pierwszy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Nie sposób także przyjąć, że wniosek o informację publiczną był niejasny i nieprecyzyjny. Strona określiła bowiem dokładnie, o udostępnienie jakich informacji wnioskuje. Wprawdzie poza wskazaniem dwóch działek nie podała numerów pozostałych, ale podała, że chodzi o teren w promieniu 1 km od wskazanych działek, a ponadto do wniosku dołączyła załącznik graficzny, na którym zakreśliła teren, którego wniosek dotyczy. Biorąc pod uwagę okoliczność, że żądana informacja dotyczy inwestycji o charakterze publicznym nie sposób podzielić stanowiska organu, że nie jest w stanie ustalić, czy wnioskowane decyzje obejmują teren wskazany we wniosku. Słusznie bowiem WSA wskazuje, że z udzielonej odpowiedzi organu wynika, że dysponuje on wnioskowanym decyzjami. Co więcej, organ podał w jaki sposób prowadzone są akta postępowań, których dotyczy wniosek, wskazując jednocześnie, że nie prowadzi ich rejestru wg numerów nieruchomości, czy numerów ksiąg wieczystych. Jednakże okoliczność, że organ nie posiada informacji w takim ujęciu, jakiego domaga się skarżąca i że jej udzielenie może wymagać podjęcia przez organ pewnych działań analitycznych, łącznie z analizą wydanych decyzji lub akt postępowań, nie świadczy o braku żądanej informacji publicznej, lecz co najwyżej o ewentualnej konieczności jej przetworzenia. W tym kontekście zresztą WSA w swoich rozważaniach odniósł się do kwestii ewentualnej kwalifikacji informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Także podniesiona przez skarżący kasacyjnie organ kwestia braku wskazania we wniosku okresu, w którym wnioskowane decyzje miały być wydane nie ma żadnego znaczenia. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem, aby wnioskodawca musiał określać zakres czasowy odnośnie do żądanej informacji. W tych okolicznościach bezzasadne jest podnoszenie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Natomiast zupełnie chybiony jest zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w związku z przepisami specustaw wskazanych w skardze kasacyjnej, którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w tym, że żądane informacje zostały opublikowane na mocy przepisów tych ustaw.

Rzeczywiście w myśl art. 10 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek udostępnione są tylko te informacje publiczne, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych. Jednakże odesłanie do BIP może nastąpić tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego i ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności. Przede wszystkim zatem zakres żądania sformułowany we wniosku i zakres informacji znajdującej w BIP musi być identyczny (por. wyroki NSA z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2244/12 i z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 290/17). Ponadto w takim przypadku, dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku, niezbędne jest nie tylko poinformowanie wnioskodawcy o tym, że żądane informacje zostały już udostępnione, ale wskazanie, gdzie dokładnie zamieszono określone dane tak, aby wnioskodawca mógł bez problemu je odnaleźć. W tym celu organ powinien podać nie tylko adres strony BIP, ale także oznaczyć dokładnie zakładki, czy też podać dokładny adres internetowy podstron, na których umieszczono poszczególne informacje, a także ścieżkę dostępu do informacji. Ponadto dostęp do opublikowanych informacji powinien być realny, a więc musi istnieć możliwość odnalezienia tych informacji pod wskazanym przez organ adresem internetowym w dacie udzielenia przez organ informacji. W związku z tym ogólne wskazanie, że informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca, została już udostępniona w BIP, nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 u.d.i.p. i nie jest skutecznym odesłaniem (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 290/17). Nieskuteczne jest zatem zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p., skoro wskazanych wyżej informacji organ w udzielonej odpowiedzi nie zawarł.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p.w związku ze specustawami, gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie wnioskodawca mógł uzyskać informacje, o które wnioskuje w ewidencji gruntów i budynków, a także w księgach wieczystych, w trybach wynikających z przepisów regulujących dostęp do ewidencji gruntów i budynków, a także do ksiąg wieczystych.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Przepis ten nie daje jednak podstaw do stawiania tezy, że jeżeli odrębna ustawa określa zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, to co do zasady wyłącza to możliwość dostępu do tych informacji w trybie u.d.i.o. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie wówczas, gdy istnieje zbieg reżimów prawnych. Sytuacja kolizji polega na tym, że organ zobowiązany do udzielenia informacji podlega obowiązywaniu każdego z tych reżimów, wobec czego konieczne staje się wybranie jednego z nich jako podstawy do działania. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normatywną wskazówkę, który z porządków prawnych powinien mieć pierwszeństwo. Udostępnianie informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. korzysta z szeregu ułatwień, ma być szybkie, bezpłatne, a złożenie wniosku wolne jest od wymogów formalnych. Odesłanie wnioskodawcy przez podmiot zobowiązany do innego adresata i trybu uzyskania informacji publicznej może to uprzywilejowanie niweczyć lub ograniczać. Także te względy przemawiają zatem za przyjęciem, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku zbiegu podstaw do stosowania konkurencyjnych reżimów prawnych przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie uzasadnia natomiast odmowy stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i odsyłania wnioskodawcy do innego organu, dysponującego tą informacją ze względu na prowadzone rejestry lub do innego trybu (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3157/21, wyrok NSA z 23 września 2019 r. sygn. akt I OSK 493/18). Zatem także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie jest usprawiedliwiony.

W tych okolicznościach nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, z powyższych względów, udzielona skarżącej odpowiedź nie spełniała przesłanki udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu.

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne.

W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.