II SA/Op 557/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-02-13	
Data wpływu	2017-12-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Ewa Janowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332;  art. 81c.; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A w [...] na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 września 2017r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 7 sierpnia 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A w [...] (zwaną dalej też A) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 września 2017 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 7 sierpnia 2017 r., nr [...], nakładające na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

W wyniku interwencji S. B., dotyczącej nieprawidłowo działającej instalacji wentylacyjnej w jego mieszkaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, dalej również jako PINB w Opolu, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...], o czym pismem z dnia 7 marca 2013 r. zawiadomił S. B. oraz A w [...].

W toku postępowania organ przeprowadził kontrolę dokumentów ww. budynku mieszkalnego, w tym protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 25 kwietnia 2012 r. i opinii kominiarskiej z dnia 3 lutego 2011 r. Nadto, w dniu 4 kwietnia 2013 r. organ przeprowadził oględziny w mieszkaniu nr [...], w wyniku których stwierdzono istnienie odwrotnego ciągu w kratce wentylacji wywiewnej w kuchni tego lokalu, a A przedłożyła na wezwanie organu protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych wentylacyjnych w budynku z dnia 15 kwietnia 2013 r.

W sprawie wydawane były następujące decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu: tj. z dnia 12 czerwca 2013 r., którą organ umorzył postępowanie uznając, że budynek będący przedmiotem postępowania, nie narusza wymagań technicznych, gdyż w wyniku oględzin nie stwierdzono uchybień w stanie technicznym odnoszącym się do całości budynku, które skutkowałyby zastosowaniem art. 66 Prawa budowlanego i która to decyzja została na skutek odwołania wniesionego przez S. B. uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r.; z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...], nakazująca A usunięcie w terminie do 31 lipca 2014 r. nieprawidłowości w stanie technicznym budynku poprzez montaż na dachu budynku regulatora obrotów lub przemiennika częstotliwości bądź wykonanie regulacji mechanicznej zmniejszającej ilość wywiewanego powietrza w podstawie wentylatora poprzez zastosowanie klapy regulacyjnej (kryzującej), wyregulowanie strumienia wywiewnego w pionie lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] do wartości 30 m3/h w oddzielnym wc, a w łazience do 50 m3/h i która w wyniku rozpoznania odwołania S. B. i M. B. została utrzymana przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w mocy decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 r. Obie ww. decyzje w wyniku rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargi M. i S. B., wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 529/14, zostały uchylone, a Sąd uzasadniając swoje stanowisko, stwierdził, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego; z dnia 15 stycznia 2016 r., nr [...], nakazująca A w [...] usunięcie, w terminie do 30 kwietnia 2016 r., nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przez: 1) wymienienie istniejących kratek wywiewnych zabudowanych w pomieszczeniach sanitarnych (wc, łazienka) lokali mieszkalnych na zawory wentylacyjne wywiewne o średnicy ¢ [fi] 100 mm; 2) doposażenie istniejącej w lokalach mieszkalnych stolarki okiennej (okna i drzwi balkonowe) w urządzenia nawiewne o sumarycznym wydatku powietrza nawiewanego w ilości 150 m3/h/lokal mieszkalny; 3) wyregulowanie strumienia powietrza usuwanego za pomocą wentylatora dachowego do wartości 560 m3/h, za pomocą istniejącej przepustnicy regulacyjnej; 4) wyregulowanie zamontowanych w pomieszczeniach sanitarnych (wc, łazienka) lokali mieszkalnych zaworów wywiewnych na następujące wartości strumieni powietrza usuwanego: w pomieszczeniach wc – 30 m3/h, w pomieszczeniu łazienki - 50 m3/h (po wykonaniu regulacji nawiewnik należy zaplombować np. lakierem, w celu uniknięcia rozregulowania instalacji przez lokatorów); 5) wykonanie pomiarów skuteczności instalacji wentylacji grawitacyjnej sprawdzając kierunek przepływu powietrza oraz wielkość strumienia przepływającego przez kratkę powietrza mając na względzie, że prawidłowa ilość powietrza wentylacyjnego, w warunkach normatywnych, powinna wynosić 70 m3/h; 6) poinstruowanie lokatorów poprzez wywieszenie stosownej informacji na tablicy ogłoszeń w budynku o sposobie prawidłowej eksploatacji instalacji wentylacyjno-wywiewnej i która została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; z dnia 28 października 2016 r., nr [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu umorzył postępowanie w sprawie, a organ drugiej instancji, po rozpoznaniu odwołania S. B., decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r., nr [...], uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 112/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę wniesioną przez A na powyższą decyzję z dnia 5 stycznia 2016 r. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w sprawie nie zostało przeprowadzone kompletne postępowanie pozwalające na ocenę stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego w odniesieniu do stanu wentylacji grawitacyjnej we wszystkich pionach, a nie tylko zbadanie tej kwestii w lokalu nr [...]. Zaaprobował ponadto stanowisko organu, że zebrane w sprawie dokumenty są wzajemnie sprzeczne, ponieważ w przeważającej części nie wykazują nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, ale z drugiej strony część z nich mówi o występowaniu ciągu wstecznego w przewodach wentylacji grawitacyjnej budynku. Zgodził się też z ustaleniami dokonanymi na podstawie akt sprawy, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił ani kwestii występowania ciągu wstecznego we wszystkich lokalach ani zagadnienia związanego z zawilgoceniem budynku.

W toku kilkakrotnie, ponownie prowadzonego postępowania PINB w Opolu, wydawane były postanowienia dowodowe, tj. z dnia 20 sierpnia 2013 r., którym nałożono na A w [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej odnoszącej się do szczelności przewodów kominowych w budynku objętym postępowaniem i prawidłowego podłączenia do nich urządzeń wentylacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu wentylacji mechanicznej na funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej w odniesieniu do mocy i czasu pracy zainstalowanych wentylatorów dachowych. W rozstrzygnięciu wskazano, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przedmiotowa ekspertyza winna zawierać rozwiązania i zalecenia (z wskazaniem norm i przepisów prawa będących podstawą ich formułowania), których zastosowanie doprowadzi do zgodnego z obowiązującymi przepisami użytkowania obiektu, w odniesieniu do wymogów, jakie muszą spełniać; z dnia 15 lipca 2015 r., nr [...], nakładające na A w [...] obowiązek przedłożenia – w terminie do 30 października 2015 r. - ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych i prawidłowości działania wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej w budynku (wszystkie wyodrębnione lokale mieszkalne oraz tzw. części wspólne tj. klatka schodowa i piwnice). Organ powiatowy wskazał nadto, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przedmiotowa ekspertyza winna zawierać rozwiązania i zalecenia (z wskazaniem norm i przepisów prawa będących podstawą ich formułowania), których zastosowanie doprowadzi do zgodnego z obowiązującymi przepisami użytkowania obiektu, w odniesieniu do wymogów, jakie muszą spełniać.

W wykonaniu ww. postanowień A - w dniu 30 stycznia 2014 r. przedłożyła "Ekspertyzę techniczną instalacji wentylacji mechanicznej", a także w dniu 30 października 2015 r. ekspertyzę uzupełnioną następnie "Erratą" przedłożoną dnia 22 grudnia 2015 r.

W sprawie PINB w Opolu przeprowadził również szereg razy oględziny budynku, tj. w dniu 28 lutego 2014 r., 15 czerwca 2015 r., 8 lipca 2015 r., dniu 6 lipca 2016 r., 17 lutego 2017 r. podczas, których dokonano sprawdzenia ciągu powietrza w mieszkaniach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], jak i ciągu powietrza w udostępnionych 23 lokalach mieszkalnych w budynku oraz oględzin budynku.

W dniu 8 września 2015 r. organ dokonał oględzin dokumentacji projektowej i wykonawczej dotyczącej przedmiotowego budynku, przedłożonej w dniu 1 czerwca 2015 r. przez A, a także dokumentacji powykonawczej dotyczącej budynku i uzyskanej od A książki obiektu budowlanego

Nadto, PINB w Opolu pismem z dnia 15 czerwca 2016 r., wezwał A w [...] do uzupełnienie ekspertyzy z października 2015 r. o ocenę funkcjonowania wentylacji w poszczególnych lokalach mieszkalnych i częściach wspólnych budynku, tj. klatki schodowej i piwnic oraz pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. o udostępnienie protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych - wentylacyjnych budynku z 2017 r. W odpowiedzi na powyższe A przedłożyła protokół z dnia 10 maja 2017 r., nr [...], sporządzony przez mistrza kominiarskiego oraz przedłożyła ekspertyzę techniczną z sierpnia 2016 r. (jak wskazał organ w rzeczywistości była to poprzednio złożona ekspertyza z października 2015 r., uzupełniona o ocenę stanu technicznego pomieszczeń pomocniczych budynku).

Kolejnym, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na A obowiązek przedłożenia - do dnia 31 października 2017 r. - ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych i prawidłowości działania wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej w budynku przy ul. [...] w [...] (wszystkie wyodrębnione lokale mieszkalne oraz tzw. części wspólne tj. klatka schodowa, korytarze i piwnice). Sprecyzował, że ekspertyza powinna określać zakres i przyczyny występowania w lokalach mieszkalnych ciągu wstecznego w przewodach wentylacji grawitacyjnej, przy szczelnie zamkniętych oknach oraz wskazał, że ekspertyza powinna odnosić się do skuteczności wentylacji piwnic, klatki schodowej i korytarzy po wykonaniu szeregu modernizacji (m.in. wymiana okien, drzwi, docieplenie budynku), które ograniczyły bądź wyeliminowały wentylację szczelinową (poprzez nieszczelności stolarki okiennej i drzwiowej oraz nieszczelności w miejscu łączenia płyt konstrukcyjnych). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przedmiotowa ekspertyza winna zawierać rozwiązania i zalecenia (z wskazaniem norm i przepisów prawa będących podstawą ich formułowania), których zastosowanie doprowadzi do zgodnego z obowiązującymi przepisami użytkowania obiektu, w odniesieniu do wymogów, jakie muszą spełniać. Uzasadniając nałożenie obowiązku organ wyjaśnił, że oględziny przeprowadzone w ponownym postępowaniu nie dały jednoznacznej odpowiedzi co do stanu technicznego budynku w zakresie wentylacji w budynku, a ustalenia dotyczące jego stanu technicznego budzą szczególne obawy w zakresie funkcjonowania tej wentylacji. Analiza dokumentów dotyczących stanu technicznego, a także przeprowadzone oględziny nie wyjaśniły przyczyn pojawiającego się zakłócania ciągu powietrza w kratce wentylacyjnej znajdującej się w kuchni lokalu nr [...] (przy zamkniętych oknach w lokalu nr [...] stwierdzono ciąg zwrotny w ww. kratce w kuchni). Oględziny w pozostałych lokalach usytuowanych na parterze budynku również nie dały jednoznacznej odpowiedzi co do prawidłowości stanu technicznego wentylacji w budynku, a wątpliwości w tym zakresie potwierdza opinia mistrza kominiarskiego wyrażona w protokole pomiarów wentylacji z dnia 17 kwietnia 2014 r. Dalej organ wyjaśnił, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy - w tym dostarczona przez A ekspertyza techniczna i protokoły z okresowych kontroli — wskazuje, iż system wentylacji w lokalach funkcjonuje prawidłowo pod warunkiem zapewnienia napływu odpowiedniej ilości powietrza z zewnątrz budynku. Lokale nie są przy tym wyposażone w stałe instalacje nawiewne, co oznacza, że w większości lokali dla prawidłowego działania systemu wentylacyjnego konieczne było uchylanie lub rozszczelnienie okien. Pomiary i ustalenia ekspertyzy i protokołów z kontroli okresowych odnosiły się do działania wentylacji przy uchylonych lub rozszczelnionych oknach. Organ podał, że przy zamkniętych oknach obserwowany był ciąg zwrotny w kratce wentylacji grawitacyjnej. Dodał, że organ odwoławczy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnym wyroku, stwierdziły że wentylacja ma działać prawidłowo przy szczelnie zamkniętych oknach i z tego względu niezbędne jest uzyskanie stosowniej ekspertyzy technicznej, albowiem organ nie posiada pracowników dysponujących wiedzą specjalistyczną ani specjalistycznego sprzętu do przeprowadzenia badań działania wentylacji przy szczelnie zamkniętych oknach. Uzasadniał organ, że wątpliwości, co do działania wentylacji w częściach wspólnych wynikają z omówionej już sprzeczności w dotychczasowej ekspertyzie (wentylacja poprzez szczeliny, przy równoczesnym przyznaniu, że szczeliny te zostały zlikwidowane poprzez wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz docieplenie budynku.

Z treścią postanowienia nie zgodziła się A w [...]. Wniosła zażalenie podnosząc w nim zarzuty naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji kiedy organ nie wykazał istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego i mimo to wezwał skarżącego do dostarczenia kolejnej ekspertyzy technicznej, pomimo spoczywania na organie obowiązku samodzielnego prowadzenia postępowania dowodowego i nie cedowania tegoż obowiązku w sposób nieuzasadniony na strony postępowania; art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w szczególności ustalenia, pomimo braku uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego rzeczonego obiektu budowlanego, iż niezbędne jest sporządzenie ekspertyzy tego obiektu; art. 6 w związku z art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy w sytuacji, gdy możliwe jest poczynienie ustaleń co do stanu technicznego budynku na podstawie materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego, a także w oparciu o samodzielne ustalenia organu w ramach przysługujących mu kompetencji; art. 28 K.p.a. poprzez wskazanie jako strony postępowania S. i M. B. oraz braku jakiegokolwiek uzasadnienia tego faktu pomimo wykazania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu poważnych wątpliwości co do przysługiwania przymiotu strony tym osobom. Uzasadniając swoje stanowisko strona wskazała, że jedynie uzasadnione wątpliwości organu, co do stanu technicznego budynku otwierają drogę do wezwania jej do przedłożenia stosownej ekspertyzy. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może być nadużywany i powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Wskazując, na czas trwania postępowania (4 lata) oraz fakt dwukrotnego sporządzania ekspertyzy i poniesienia kosztów ich zlecenia dowodziła, że organ nie jest uprawniony do przerzucania na stronę braku umiejętności co do prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Akcentowała A, że obowiązek sporządzenia kolejnej ekspertyzy został nałożony pomimo, że organ nie wskazał w sprawie na istnienie żadnych uzasadnionych wątpliwości, a w protokole z oględzin przeprowadzonych dnia 17 lutego 2017 r. zawarto wszelkie informacje, które mogą dopuszczać wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyła, że organ dokonując oględzin potwierdził, że sam może ustalić sposób funkcjonowania i stanu wentylacji. Dalej, powołując się na już sporządzone ekspertyzy strona wywodziła, że sporna wentylacja jest wykonana zgodnie z wymogami obowiązującymi w okresie budowy budynku, działała prawidłowo i będzie działała prawidłowo pod warunkiem właściwej jej eksploatacji przez użytkowników mieszkań. Ponadto podniosła, że nakładając obowiązek sporządzenia ekspertyzy, która określać będzie przyczyny występowania w lokalach mieszkalnych ciągu wstecznego w przewodach wentylacji grawitacyjnej, przy szczelnie zamkniętych oknach organ przesądził, że ciąg wsteczny występuje, choć nakazuje zbadanie stanu instalacji, czyli prawidłowość jej działania. Takie nakreślenie nakazu jest wewnętrznie sprzeczne i niemożliwe do spełnienia. Co więcej, samo zobligowanie do wykazania przyczyn ewentualnych nieprawidłowości wybiega poza zakres normowania art. 81 ust. 2c Prawa budowlanego. Jednocześnie, jak wskazała A, organ nie może obligować strony do tego, ażeby zlecała sporządzenie ekspertyzy zawierającej rozwiązania i zalecenia z podaniem przepisów prawa, które stanowią podstawę tych rozwiązań. Podniosła, że w przedmiotowej sprawie organ chciał "wyręczyć się" stroną w wykonywaniu swoich ustawowych kompetencji i w rozstrzygnięciu sprawy ograniczyć się do przepisania treści ekspertyzy. Zaznaczyła również, że organ nadal nie wyjaśnił kwestii przyznania przymiotu strony postępowania S. B. i M. B., co także wskazuje na nieprawidłowość jego działania mogącą skutkować zaistnieniem wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 września 2017 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Przedstawiając motywy nieuwzględnienia zażalenia wskazał, że prowadzone dotychczas postępowanie wykazało, iż w budynku występuje zjawisko ciągu wstecznego wentylacji grawitacyjnej jednak organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zakresu jego występowania. W ekspertyzach winą za powstawanie tego zjawiska obarczono właścicieli lokali jednak z taką oceną nie można się zgodzić, gdyż niedopuszczalne jest twierdzenie, że właściciele mieszkań, aby zapobiec wstecznemu działaniu wentylacji grawitacyjnej, mogą korzystać ze stolarki okiennej wyłącznie w trybie rozszczelnionym lub przy otwartych oknach. Uznając, że w sprawie postępowanie wyjaśniające jest niekompletne organ odwoławczy wskazał, że nie dało ono odpowiedzi na pytanie o ciąg powietrza we wszystkich poszczególnych lokalach przy szczelnie zamkniętych oknach. Wszystkie dowody wskazują co prawda na prawdopodobieństwo występowania ciągu wstecznego we wszystkich lokalach mieszkalnych przy szczelnie zamkniętych oknach, jednak nie można przyjąć tej tezy i opierać się wyłącznie na analogiach i domniemaniach. Teza ta powinna zostać potwierdzona lub obalona za pomocą rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego. Co prawda, organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, potwierdzające występowanie ciągu wstecznego w co najmniej ośmiu lokalach, jednak nie wyjaśnił przyczyn powstawania takiego zjawiska. Wbrew twierdzeniom A odpowiedź na powyższe może dać kolejna ekspertyza. Stąd też za prawidłowe należy uznać nakazy dotyczące wykazania przyczyn występowania ciągu wstecznego, skoro poprzednie ekspertyzy nie dawały na powyższe odpowiedzi, a wręcz w ogóle nie badały takiej okoliczności. W dalszej części uzasadnienia Inspektor Wojewódzki powołał przepisy art. 61, art. 62 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 64 ust. 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1- 7 Prawa budowlanego i wskazał, że do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego przez podmioty obowiązane do jego przestrzegania. Stwierdził też, iż przytoczone powyżej nieprawidłowości w działaniu wentylacji w przedmiotowym budynku budzą obawy organu co do prawidłowości użytkowania budynku, w kontekście zapisów art. 5 Prawa budowlanego, a organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego). Argumentował organ drugiej instancji, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości samodzielnego dokonania oceny wykonanych robót – co spowodowane jest m.in. koniecznością przeprowadzenia specjalistycznych badań przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia (w zakresie wentylacji). Podkreślił nadto, że bezspornie w sprawie występują przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego, nakazującej doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jednakże dotąd zebrany materiał dowodowy nie pozwala na określenie odpowiednich obowiązków.

A w [...] wniosła skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji nie wykazał istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku, a mimo to wezwał do dostarczenia kolejnej ekspertyzy technicznej, pomimo spoczywania na organie obowiązku samodzielnego prowadzenia postępowania dowodowego i niecedowania tego obowiązku w sposób nieuzasadniony na strony postępowania, a organ odwoławczy nie poczynił w przedmiocie zastosowania tej normy odpowiednich rozważań i jedynie lakonicznie, bez odpowiedniego uzasadnienia stwierdził, że brak jest możności przeprowadzenia samodzielnej oceny spornego obiektu i dlatego konieczna jest kolejna ekspertyza; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy brak było przesłanek do utrzymania postanowienia organu pierwszej instancji w mocy; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie na podstawie jakich ustaleń stwierdzono, że konieczne jest przedłożenie kolejnej ekspertyzy w sytuacji, gdy na organie spoczywa obowiązek wnikliwego wyjaśnienia sprawy, a nadto poprzez ograniczenie rozważań organu drugiej instancji tylko do obszernego przytaczania przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a także poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zażalenia; art. 6 w związku z art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy w sytuacji, gdy możliwe jest poczynienie ustaleń co do stanu technicznego budynku na podstawie materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego, a także w oparciu o samodzielne ustalenia organu w ramach przysługujących mu kompetencji; art. 28 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do kwestii uznania za strony postępowania S. i M. B. pomimo uprzedniego wykazania przez ten sam organ poważnych wątpliwości co do przysługiwania przymiotu strony tym osobom oraz braku uzasadnienia przez organ pierwszej instancji faktu przyznania tym osobom statusu strony w incydentalnym postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, co wypełnienia przesłankę nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca przytoczyła w całości argumentację przedstawioną w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej lub alternatywnie o stwierdzenie nieważności tych aktów w całości ze względu na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a także wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 557/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a – postanowienia utrzymanego nim w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

Zaskarżonym postanowieniem nałożono na skarżącą A obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Podstawę materialnoprawną nałożenia tego obowiązku, stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z póżn. zm.), zwanej dalej P.b. lub ustawą, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego – właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności dostrzec przyjdzie, że jest ono wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, w znaczeniu art. 104 K.p.a. lecz ma charakter wyłącznie dowodowy. Postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym (tzw. postępowanie incydentalne), bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Uprawnienia organu realizowane w komentowanym zakresie mają na celu dostarczenie materiału dowodowego służącego wyjaśnieniu kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego mogącego uzasadniać podjęcie przez organy nadzoru budowlanego lub administracji architektoniczno-budowlanej określonych działań. Ocena techniczna czy ekspertyza, o których mowa we wskazanym przepisie nie jest jednak środkiem dowodowym, który może zastąpić działania organów w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Dowód ten ma charakter fakultatywny i dopiero rezultat przeprowadzanego przez organ postępowania dowodowego może stanowić podstawę do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie, jako przesłankę dopuszczalności nałożenia obowiązku i stosowania omawianego przepisu ustawodawca wskazał powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Ustalając, że obowiązek może być nałożony na określone podmioty ustawodawca posłużył się tzw. uznaniem administracyjnym, którego stosowanie wymaga od organów szczegółowego wykazania, iż w danej konkretnej sprawie zaistniały okoliczności wskazane w przepisie, tj. uzasadniające nałożenie na stronę określonego obowiązku. Powyższe oznacza, że dla nałożenia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy konieczne jest wykazanie, że faktycznie istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu. W przypadku natomiast, gdy wątpliwości takich nie ma lub nie zostaną one wykazane organy nadzoru budowlanego nie mogą, na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, domagać się od strony dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Użycie we wskazanym przepisie zwrotu "odpowiednich" ocen technicznych lub ekspertyz wskazuje przy tym na to, że zakres i charakter wymaganego dokumentu powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Z uwagi na uznaniowy charakter aktu musi on też być w sposób dostateczny uzasadniony. Słusznie podnosi zatem skarżąca, że to obowiązkiem organu, a nie podmiotu sporządzającego ekspertyzę, jest rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że ustalany przez organ zakres ekspertyzy, czy oceny technicznej nie może być rozszerzony na wskazanie podstaw prawnych oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Należy pamiętać o tym, że ekspertyza, czy ocena techniczna stanowią jedynie jeden z wielu dowodów stanowiących podstawę ustaleń oraz oceny organu i nie może ich zastępować. Organy nie mogą też przenosić na inne podmioty, w tym przypadku na osoby sporządzające ekspertyzę lub ocenę techniczną, obowiązków należących do ich kompetencji i zakresu działania.

Dopuszczając zastosowanie art. 81c ust. 2 P.b., jak wskazała skarżąca, należy uwzględnić, że organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających wiedzę z zakresu budownictwa, którzy winni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego budynku. Dlatego przepis ten nie może być nadużywany i powinien być stosowany jedynie wówczas, gdy wiedza, dostępne środki i działania mieszczące się w możliwościach organu nie są wystarczające do samodzielnego wyjaśnienia przez ten organ wątpliwości istniejących co do stanu faktycznego, a przez to do wydania w sprawie odpowiedniego rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc znajduje zastosowanie wówczas, gdy konieczne do rozstrzygnięcia zagadnienie wymaga fachowej, specjalistycznej wiedzy i podjęcia w tym zakresie szczególnych czynności. Nałożenie obowiązku w omawianym zakresie nie może mieć charakteru arbitralnego rozstrzygnięcia. Organ powinien bowiem wykazać nie tylko zasadność zastosowania omawianego środka dowodowego, ale także to, że w ramach własnych działań nie jest w stanie w żaden sposób wyjaśnić istniejących wątpliwości.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nałożył na skarżącą A obowiązek przedłożenia kolejnej ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych i prawidłowości działania wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej w budynku przy ul. [...] w [...] (wszystkie wyodrębnione lokale mieszkalne oraz tzw. części wspólne, tj. klatka schodowa, korytarze i piwnice). Sprecyzował, że ekspertyza powinna określać zakres i przyczyny występowania w lokalach mieszkalnych ciągu wstecznego w przewodach wentylacji grawitacyjnej, przy szczelnie zamkniętych oknach, a także powinna odnosić się do skuteczności wentylacji piwnic klatki schodowej i korytarzy po wykonaniu szeregu modernizacji (m.in. wymiana okien, drzwi, ocieplenie budynku), które ograniczyły bądź wyeliminowały wentylację szczelinową (poprzez nieszczelności stolarki okiennej i drzwiowej oraz nieszczelności w miejscu łączenia płyt konstrukcyjnych. Nadto ustalił, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ekspertyza powinna zawierać rozwiązania i zalecenia (z wskazaniem norm i przepisów prawa będących podstawą ich formułowania), których zastosowanie doprowadzi do zgodnego z obowiązującymi przepisami użytkowania obiekt, w odniesieniu do wymogów, jakie muszą spełniać.

Zauważyć należy, że tak sformułowany obowiązek został nałożony w graniach postępowania wszczętego w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego, w ramach którego organ nadzoru kontrolą objął przestrzeganie obowiązku określonego w art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego i prowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie stanu technicznego budynku związanego z działaniem wentylacji. Postępowanie w tym przedmiocie wszczęte zostało przez organ nadzoru budowlanego z urzędu w dniu 7 marca 2013 r. Sporne postanowienie wydane zostało natomiast w wyniku ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, będącego konsekwencją szeregu decyzji organów nadzoru budowlanego, w tym decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 stycznia 2017 r., którą uchylono decyzję PINB w Opolu z dnia 28 października 2016 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego została potwierdzona przy tym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 112/17, oddalił skargę wniesioną na ww. decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 stycznia 2017 r.

Dostrzec przyjdzie, że we wskazanym wyroku Sąd w sposób jednoznaczny stwierdził konieczność przeprowadzenia w sprawie, której dotyczy zaskarżone postanowienie, całości postępowania wyjaśniającego pozwalającego na ocenę stanu technicznego budynku mieszkalnego w odniesieniu do stanu wentylacji grawitacyjnej we wszystkich pionach oraz konieczność wyjaśnienia kwestii występowania ciągu wstecznego we wszystkich lokalach. Taka też ocena i wskazania Sądu, na zasadzie art. 153 P.p.s.a., wiążą organy w sprawie dotyczącej utrzymania przedmiotowego budynku - podobnie jak wcześniejszy wyrok wydany w tej sprawie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 529/14, na mocy którego uchylona została decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...] nakładająca nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Zauważyć jednak należy, że w wyrokach tych Sąd nie wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym podstaw do zastosowania wskazanej regulacji organy nie mogły wywodzić z wiążących wskazań Sądu.

Kontrolując, w granicach niniejszej sprawy, prawidłowość zastosowania wskazanego środka dowodowego, o którym mowa w art. 81c ust. 2 P.b., dostrzec jednak trzeba, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w wyniku podjęcia przez PINB w Opolu działań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego. W ramach tych działań w dniu 17 lutego 2017 r. dokonano oględzin oraz zobowiązano stronę skarżącą do przedłożenia protokółu z okresowej kontroli przewodów kominowych -wentylacyjnych. Dodać należy, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji podjął działania zmierzających do samodzielnego ustalenia stanu wentylacji w budynku.

Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu, organy obydwu instancji nie wykazały jednak wystarczających podstaw do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Uwzględniając argumentację organów nie można stwierdzić aby zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego było rezultatem przeprowadzanego postępowania dowodowego, które nie pozwoliło na dokonanie jednoznacznych ustaleń i oceny co do stanu technicznego budynku. Wydając zaskarżone postanowienie organy nie wykazały zasadności zastosowania omawianego środka dowodowego oraz tego, że w ramach własnych działań nie są w stanie w żaden sposób dokonać ustaleń faktycznych co do stanu technicznego budynku i że w tym zakresie istnieją uzasadnione wątpliwości, tj. że zaistniała przesłanka do zastosowania art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego.

Zauważyć przejdzie, że argumentacja organu pierwszej instancji zasadniczo sprowadzała się do pozbawionego wyjaśnienia, kategorycznego stwierdzenia, że istnieją wątpliwości co do działania wentylacji w budynku, a organ nie posiada pracowników dysponujących wiedzą specjalistyczną, ani specjalistycznego sprzętu do prowadzania badań działania wentylacji przy szczelnie zamkniętych oknach. Organ odwoławczy powtórzył z kolei swoje stanowisko przedstawione w decyzji wydanej dnia 5 stycznia 2016 r., nr [...], w której wskazano na konieczność ponownego przeprowadzenia w sprawie głównej postępowania wyjaśniającego w zakresie występowania ciągu powietrza we wszystkich poszczególnych lokalach przy szczelnie zamkniętych oknach. Organ ten wskazał też, że oględziny przeprowadzone przez organ pierwszej instancji potwierdziły występowanie ciągu wstecznego w co najmniej ośmiu lokalach, jednak nie wyjaśniono przyczyn powstawania takiego zjawiska, a odpowiedź co do tego może dać kolejna ekspertyza techniczna.

W ocenie Sądu, przedstawione wyjaśnienia wprost wskazują, że organy nie mają wątpliwości co do występowania w budynku zjawiska ciągu wstecznego w przewodach wentylacji - istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy głównej. Ponadto potwierdzają one, że w zakresie własnych możliwości organ pierwszej instancji podejmował działania pozwalające na dokonanie ustaleń w tym zakresie podczas przeprowadzanych oględzin budynku. Na ich podstawie nie można tym samym uznać, że po stronie organów nadzoru budowlanego istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Nie można też stwierdzić, że organy nie mają możliwości samodzielnego ustalenia stanu technicznego budynku, a to wobec braku wskazania uzasadnionych przyczyn tego stanu rzeczy w tym np. jakiego koniecznego sprzętu specjalistycznego i wiedzy z jakiego zakresu organy nie posiadają.

Należy również zauważyć, że postępowanie wyjaśniające, w ramach którego wydano przedmiotowe postanowienie prowadzone jest od kilku lat i organy dysponują już określonym materiałem dowodowym, a obowiązek przedłożenia ekspertyzy nakładany jest na stronę skarżącą po raz trzeci. O ile też ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób możliwości kilkakrotnego nałożenia obowiązku przedłożenia dowodu, o którym mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, to jednak należy mieć na uwadze, że dowód ten ma charakter wyjątkowy, gdyż związany jest z przerzuceniem kosztów jego sporządzenia na stronę. Nie może być zatem nakładany w sposób dowolny i kilkakrotnie w tym samym zakresie, gdyż zastosowanie wskazanej regulacji winno uwzględniać, że do obowiązków organu należy podejmowanie działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zwolnienie się przez organ z takiego obowiązku wymaga natomiast wykazania, że w zakresie jego działania nie jest możliwe ustalenie istotnych, określonych okoliczności faktycznych.

Z tego też względu, wydając w niniejszej sprawie postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. organy powołując się na konkretny, zebrany dotychczas materiał dowodowy powinny rozważyć - uwzględniając zasadę proporcjonalności i stan faktyczny sprawy, w zakresie jakich wymogów technicznych dotyczących budynku istnieją uzasadnione wątpliwości co jego stanu technicznego, jakie dokumenty są wystarczające do oceny tego stanu technicznego budynku, a jakie nie, a także w sposób wyczerpujący wykazać dlaczego nie mogą samodzielnie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego co do stanu technicznego budynku. Należy podkreślić, że działanie na zasadzie uznaniowości nie świadczy o tym, że podjęcie rozstrzygnięcia polega na przerzuceniu ciężaru postępowania wyjaśniającego na stronę. To na organie ciąży bowiem obowiązek dokładnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz przekonującego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia. Akty wydawane według uznania administracyjnego powinny wskazywać przesłanki, które uwzględniono jako przemawiające za podjętym rozstrzygnięciem. Tylko w takim przypadku można bowiem uznać, że organ administracji publicznej skutecznie uchylił się od zarzutu dowolności decyzji uznaniowej.

Tymczasem, w niniejszej sprawie przedstawione kwestie nie były w ogóle analizowane przez organy. W szczególności stwierdzając istnienie nieprawidłowości w zakresie działania wentylacji organy nie wykazały, na istnienie wątpliwości co do stanu technicznego obiektu w tym zakresie. Skutkowało to tym, że nakładając na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej w sposób dowolny przerzuciły na nią obowiązek w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, obciążając ją w sposób nieuprawniony kosztami takiego postępowania. Wybór najmocniejszego środka dowodowego, jakim jest ekspertyza, bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości stanowił o przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

W ocenie Sądu, granice tego uznania przekroczone zostały również w związku z określeniem zakresu wymaganej ekspertyzy, a to wobec ustalenia, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ekspertyza winna zawierać rozwiązania i zalecenia (z wskazaniem norm i przepisów prawa będących podstawą ich formułowania), których zastosowanie doprowadzi do zgodnego z obowiązującymi przepisami użytkowania obiektu, w odniesieniu do wymogów, jakie muszą spełniać. W zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 82c ust. 1 Prawa budowlanego przedmiotem ocen i ekspertyz może być bowiem wyłącznie jakość wyrobów i robót budowlanych oraz stan techniczny obiektu. Organy nie mogą w drodze nakładania tego obowiązku przenosić na podmiot sporządzający ekspertyzę, swoich obowiązków w zakresie ustalenia stanu prawnego i rozstrzygnięcia sprawy. Do takiego nieuprawnionego przeniesienia obowiązków dochodzi natomiast w sytuacji ustalenia, że ekspertyza winna zawierać rozwiązania co do ustalonego stanu faktycznego.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że nakładając na skarżącą (po raz trzeci, w tym samym zakresie) obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej organy naruszyły art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a działanie organów w tym zakresie związane było z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny w wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy w toku prowadzonego postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, w zakresie postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w dowołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie rozstrzygnięcia, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno również służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Winno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny. Nabiera ono przy tym szczególnego znaczenia w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie uznania administracyjnego. W przypadku bowiem, gdy prawo materialne dopuszcza działanie organu w granicach uznania, czyli umożliwia wybór rodzaju rozstrzygnięcia, działanie organu musi polegać na wykazaniu w sposób szczegółowy i przekonujący, że w sprawie należało wydać takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Brak prawidłowego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia stanowi natomiast podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.), a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia.

Jak wykazano powyższej, uzasadnienia kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowień, do których zastosowanie znajdują przepisy art. 124 § 2 K.p.a. oraz na podstawie art. 126 K.p.a. także art. 107 § 3 K.p.a., nie zawierają koniecznych wyjaśnień. Nie wykazano w nich bowiem w sposób wystarczający podstaw do zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym uznać trzeba, że nie spełniają wymogów służących realizacji zasady z art. 8 i art. 11 K.p.a. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że podejmując rozstrzygnięcie organy zrealizowały prawidłowo obowiązki z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

W zakresie zarzutów skargi należało podzielić pogląd, co do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie nałożenia obowiązku na podstawi art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego i zgodzić się z tym, że stroną tego postępowania jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W świetle tego uznać też trzeba, że w niniejszej sprawie nieprawidłowo przymiot strony w tym postępowaniu incydentalnym, został przyznany innym niż skarżąca osobom, tj. S. B. i M. B.

Wadliwość ta, w ocenie Sądu, nie wyczerpywała jednak przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd podziela bowiem pogląd, że wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanka skierowania decyzji do osoba niebędącej stroną (która na postawie art. 126 K.p.a. odnosi się także do postanowienia) dotyczy nieprawidłowego określenia adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwego ustalenia praw lub obowiązków zawartych w decyzji lub postanowieniu względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję lub postanowienie rozstrzygające o tych prawach i obowiązkach doręczył (równolegle) innemu podmiotowi (nieposiadającemu interesu prawnego). Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Wobec powyższego błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 K.p.a. Nie ma ona natomiast wpływu na materialnoprawną poprawność decyzji (postanowienia) w sytuacji, gdy decyzja ta (postanowienie to) zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 K.p.a.) (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2410/15).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaistniała w sprawie nieprawidłowość dotycząca doręczenia postanowień S. B. i M. B. nie wyczerpywała znamion przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., która skutkowałaby koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanych postanowień. Niewątpliwie jednak stanowiła o naruszeniu art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z 28 K.p.a. i z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji stwierdzonych powyższej naruszeń Sądu uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku orzeczono natomiast o kosztach postępowania, na wysokość których składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i sprowadzają się do konieczności dokona powtórnej analizy i rozważenia w sposób wyczerpujący, czy istnieją podstawy do nałożenia na skarżącą A obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. W zależności też od wyniku oceny w tym zakresie - odstąpienia od nałożenia wskazanego obowiązku, a w przypadku stwierdzenia podstaw do jego nałożenia: wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w tym zakresie i wykazania zaistnienia przesłanek do uzyskania środka dowodowego z art. 81c ust. 2 P.b, prawidłowego określenia zakresu tego dowodu oraz uznania za stronę tego postępowania wyłącznie podmiotu, na który nakłady jest obowiązek jego przedłożenia.