Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2085/21 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejsce słów "[...] lutego 2015 r." wpisuje "[...] lutego 2021 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2085/21, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej k.p.a., umorzono postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez G.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w gm. i pow. D. nazywane "[...]" i w gminie P., pow. D., woj. Lwowskie, uprzednio zawieszone na wniosek skarżącego postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r., wskazał, że organ I instancji przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego powinien był zastosować regulacje wynikające z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) oraz zawiadomić stronę o uchybieniu terminu, jednocześnie wyznaczając stronie 30 - dniowy termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, czego nie zrobił, naruszając tym samym przepisy art. 105 § 1 i art. 98 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 98 § 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

- termin wynikający z art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i jest terminem prekluzyjnym (zawitym), o którym mowa w art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 specustawy koronawirusowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, iż termin wynikający z art. 98 § 2 k.p.a., tj. termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 k.p.a., jest terminem prekluzyjnym, nieprzywracalnym i nie może zostać przywrócony na wniosek strony na podstawie art. 58 § 1 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy opisane powyżej naruszenie przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miało miejsca przy zastosowaniu prawidłowej wykładni prawa materialnego art. 98 § 2 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie wskazań co dalszego postępowania, które w sposób oczywisty godziłyby w zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Zarzucając powyższe, Minister wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o jej oddaleniu a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Minister wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i o obciążenie kosztami Ministra. Skarżący wskazał jednocześnie, że skarga kasacyjna została wniesiona przez osobę nieuprawnioną, albowiem pełnomocnictwo dla wnoszącego ją radcy prawnego zostało podpisane przez byłego już ministra.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotne znaczenie dla sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że organ I instancji przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2021 r. powinien był zastosować regulacje wynikające z art.15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1327).

Zgodnie z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

Stosownie zaś do treści art. 15zzzzzn2 ust. 2 powołanej ustawy w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Celem wprowadzenia powyższej regulacji było przede wszystkim zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminów przewidzianych prawem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 907/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić przy tym należy, że regulacja zawarta w art. 15zzzzzn2 ust. 1 odnosi się do zdarzeń, które nastąpiły w okresie obowiązywania epidemii COVID-19. Stan epidemii został zaś ogłoszony w dniu 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491) i trwał do dnia 16 maja 2022 r., w związku z jego odwołaniem, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r., poz. 1027).

Przy czym, niewątpliwie przepis art. 15zzzzzn2 wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r. jednakże, skoro z treści wskazanego przepisu prawa wynika, że obejmuje on swym zakresem zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii, to tym samym odnosi się także do zdarzeń, które powstały przed datą wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.

Zatem, ponieważ upływ terminu na ewentualne złożenie przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania, uprzednio zawieszonego na jego wniosek postanowieniem z dnia 5 lipca 2017 r., przypadał "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", organy powinny uwzględnić art. 15zzzzzn2 powołanej ustawy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Przy tym, trzyletni termin na złożenie wniosku o wszczęcie zawieszonego postepowania, określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, tj. terminem zawitym, z niezachowaniem którego ustawa wiąże ujemne skutki dla strony.

Niewątpliwie, termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym i jego upływ pociąga za sobą nieodwracalne wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wynikające z uznania, że strona wycofała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 111/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże, zasada ta doznaje ograniczeń w sytuacji, gdy przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych. Przepis art. 15zzzzzn2, wprowadzający tryb szczególny przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii, ma zaś zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Intencją ustawodawczy było bowiem objęcie zakresem tego przepisu wszystkich przepisów, w tym także przepisów prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. W przepisie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia.

Analiza treści art. 15zzzzzn2 wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia czy ochrony prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1012/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenie tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby brak możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę ustalania okresu początkowego, od którego można nabyć prawo do świadczenia wychowawczego. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Z uwagi na powyższe, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego powinien był zastosować najpierw regulacje wynikające z art. 15zzzzzn2. Stosownie więc do ust. 1 i 2 tego artykułu organ powinien był zawiadomić skarżącego o uchybieniu terminu, wyznaczając mu termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W wyroku NSA z 3 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 70/22 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazano, że we wprowadzeniu do przepisu art. 15zzzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 zakodowana jest norma, że pierwszą czynnością organu stwierdzającego, że doszło do uchybienia terminowi powinno być zawiadomienie strony i umożliwienie jej podjęcia czynności zapobiegających negatywnym skutkom uchybienia terminu.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o uchybieniu terminu i nie wyznaczył mu terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Skoro zaś organ I instancji nie zastosował przepisu art.15 zzzzzn2 ustawy o COVID i nie wyznaczył stronie trzydziestodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a organ odwoławczy nie zauważył tego naruszenia, to słusznie Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2021 r. i decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. wydane zostały z naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy COVID.

Wskazać, jednakże należy, że Sąd I instancji stwierdził przy tym, że organ I instancji, stosując regulację wynikającą z art. 15zzzzzn2 , powinien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu jednocześnie wyznaczając stronie 30 - dniowy termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Z powołanego przepisu art. 15zzzzzn2 wynika jednakże, że organ stosując ten przepis powinien wyznaczyć stronie 30 – dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu a nie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Uchybienie w tym zakresie nie mogło jednakże mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem czynności, jakie organ zobowiązany jest podjąć stosując art. 15zzzzzn2 zostały wprost wskazane w tym przepisie, którego treść powołał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku.

Podkreślić należy, że sam stan epidemii nie zobowiązywał organu do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to trzeba przyjąć, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.

Dlatego też, mimo zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie miał ona wpływu na ocenę wyroku Sądu I instancji jako całości. Mimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia dotyczącego powyższej kwestii wyrok ten odpowiada prawu.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ winien wyznaczyć stronie 30 – dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że pełnomocnictwo dla radcy prawnego K.W. zostało przyznane w imieniu organu, który udziela odpowiedniego umocowania, a nie w imieniu osoby pełniącej daną funkcję lub zajmującej odpowiednie stanowisko. Pełnomocnictwa są udzielane przez organ i brak, czy też zmiana osoby fizycznej wykonującej funkcje organu nie znosi samego organu i nie wpływa na ważność umocnień do czasu, gdy nie zostaną one uchylone lub zmienione przez piastuna organu. Dopiero zniesienie organu administracyjnego powoduje utratę mocy udzielonego upoważnienia (por. M. Jaśkowska, art. 268a w Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, publ. SIP LEX 2020). Tym samym, z dniem zaprzestania sprawowania funkcji organu przez daną osobę nie wygasają udzielone przez nią pełnomocnictwa, a ważność takich pełnomocnictw należy oceniać na dzień ich wydania, chyba że zostały one odwołane przez osobę, która je udzieliła, lub jej następcę, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.

Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji wyroku Sądu I instancji, w zakresie dotyczącym daty decyzji Wojewody Mazowieckiego. Decyzja ta wydana została bowiem w dniu [...] lutego 2021 r. a nie jak omyłkowo wpisano w sentencji w dniu [...] lutego 2015 r. Zaistniały błąd stanowił niewątpliwie oczywistą omyłkę pisarską.