II SA/Ol 789/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-12-28	
Data wpływu	2021-09-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 61 ust. 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r. Wójt Gminy "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji", "Wójt"), na wniosek W.W. (dalej: "inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego ("[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, "[...]".

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że teren przedmiotowej inwestycji nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a według ustaleń studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy położony jest w granicach obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności rolniczych oraz zalesień. Wójt zaznaczył, że według wniosku ww. działki mają łączną powierzchnię "[...]" ha, i stanowią grunty rolne i leśne. Ww. działki wchodzą w skład gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego o powierzchni "[...]" ha. Działka nr "[...]" nie jest zabudowana budynkami, a działka nr "[...]" jest zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami inwentarskimi i gospodarczymi w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Inwestycja stanowi element rozbudowy siedliska rolniczego. Wójt stwierdził, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie "[...]" wynosi 11,8411 ha. Inwestor jest więc właścicielem gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W konsekwencji, w sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), dalej: "ustawa", w związku z art. 61 ust. 4 ustawy.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu H.C. (dalej: "skarżąca") i M.C. zarzucili, że planowana chlewnia ma powstać w otulinie Parku Krajobrazowego "[...]", bardzo blisko ich siedliska, w którym planują budowę w przyszłości gospodarstwa agroturystycznego. Zarzucili, że w decyzji nie sprecyzowano, gdzie będzie wywożona gnojowica i nie mają gwarancji, że nie zostanie ona użyta w najbliższym otoczeniu, co może spowodować zagrożenie epidemiologiczne i skażenie pobliskich cieków wodnych. Podnieśli ponadto, że hodowla przemysłowa spowoduje odczuwalny dla mieszkańców fetor, gdyż obiekt nie będzie wyposażony w wentylację zamkniętą. Okoliczne grunty stracą na wartości i atrakcyjności, a ponadto pogorszy się jakość życia mieszkańców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]" r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 4 ustawy. Wyjaśniło, że jeżeli w sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie znajduje zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa. W zaznaczyło, że brak jest ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa". Wywiodło, że pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujących dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie szeroko rozumianego podwórza. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórza zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Kolegium oceniło, że w sprawie spełnione są warunki wskazane w art. 61 ust. 2-5 ustawy, a z załącznika graficznego wynika, że teren poddany analizie zakreślono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowane przedsięwzięcie posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla tego zamierzenia. Teren, na którym planowana jest inwestycja, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wnioskowana inwestycja nie narusza także przepisów odrębnych.

Kolegium oceniło, że decyzja odpowiada także art. 54 ustawy, gdyż zawiera warunki, jakie będzie musiał spełniać inwestor w projekcie budowlanym, organ pierwszej instancji dokonał stosownych uzgodnień, to jest z Dyrektorem Zarządu Zlewni "[...]".

Kolegium podkreśliło, że dla zabudowy zagrodowej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego, na potrzeby którego planuje się inwestycję przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Stwierdziło, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora wynosi "[...]" ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie "[...]", która wynosi 11,8411 ha. Zatem, organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował budowę budynku inwentarskiego, który ma służyć gospodarstwu rolnemu inwestora, jako inwestycję w zabudowie zagrodowej.

Kolegium wyjaśniło ponadto m.in., że ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego, w tym zbadanie, czy i ewentualnie, w jaki sposób realizacja planowanej inwestycji spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagane jest dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W złożonej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 4 ustawy przez błędne uznanie, iż budynek inwentarski "[...]" z infrastrukturą towarzyszącą stanowi element zabudowy zagrodowej;

- art. 61 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez wadliwe uznanie, że

w stanie fatycznym sprawy nie ma zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa" ;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, a dotyczącego spełnienia wszystkich przesłanek związanych

z miejscem lokalizacji planowanej inwestycji niezbędnych do uzyskania warunków zabudowy oraz brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do zarzutów skarżących i kwestii uznania wszystkich nieruchomości inwestora za związanych z zabudową zagrodową,

- art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a., a zatem zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów, zasadę informowania stron, zasadę przekonywania i prostoty postępowania.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ nie wyjaśnił, czemu wziął pod uwagę łączną powierzchnię wszystkich nieruchomości inwestora, a nie tylko dwie działki, na których ma być planowana inwestycja, skoro jedna z nich jest już zabudowana budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Ponadto nie wskazał, gdzie są położone pozostałe grunty, jakie jest ich przeznaczenie, czy są uzbrojone, czy mają dostęp do drogi publicznej i czy tworzą zorganizowaną całość gospodarczą z planowaną inwestycją. W ocenie skarżącej, działki na których ma być inwestycja, stanowią centrum, a nie zaplecze planowanej inwestycji dla gospodarstwa inwestora. Wobec powyższego łączna powierzchnia gospodarstwa rolnego, jako nie służąca inwestorowi do planowanego zamierzenia

i nietworząca zorganizowanej całości gospodarczej z planowaną inwestycją nie może być potraktowana jako zabudowa zagrodowa. Nie było zatem podstaw do niezastosowania przez organ art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy, skoro obszar, na którym planowana jest inwestycja nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego

w gminie. Zarzuciła ponadto, że Kolegium nie odniosło się w sposób szczegółowy do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość zastosowania art. 61

ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), dalej: "ustawa". Zgodnie z tym przepisem, przepisów

ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W ust. 1 pkt 1 art. 61 przewidziano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Podkreślenia wymaga, że art. 61 ust. 4 ustawy wprowadza wyjątek od reguły, że ustalenie warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś dopiero w razie braku planu – w decyzji o warunkach zabudowy,

a także od zasady, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy planowane zamierzenie powinno spełniać wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy.

Wobec powyższego, art. 61 ust. 4 ustawy, który w uprzywilejowujący sposób wyłącza wymóg zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa, musi być interpretowane ściśle i może znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w danym przypadku jest niewątpliwe, iż planowana inwestycja rzeczywiście ma charakter "zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym" (które to gospodarstwo dodatkowo musi spełniać jeszcze kryterium obszarowe określone w art. 61 ust. 4 in fine). Przepis ten znajdzie więc zastosowanie tylko w razie łącznego ziszczenia się następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być funkcjonalnie związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego

w danej gminie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 grudnia 2019 r., II SA/Ol 429/19 - dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaistnienie ww. przesłanek musi być bezspornie ustalone w stanie faktycznym danej sprawy.

Organy właściwe w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy są zatem zobowiązane do weryfikacji spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 ustawy, gdyż nie powinno się utożsamiać z zabudową zagrodową każdej planowanej zabudowy realizowanej przez podmiot będący posiadaczem zlokalizowanego na terenie danej gminy (czy kilku gmin) gospodarstwa rolnego. W tym celu winny zweryfikować i ocenić, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta planowana zabudowa jest istotnie częścią zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyroki: NSA z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06; WSA w Rzeszowie z 9 września 2016 r., II SA/Rz 1649/15).

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie zweryfikowały wniosku inwestora, czego konsekwencją jest co najmniej przedwczesne stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja spełnia przesłanki do stosowania wobec niej uprzywilejowanego trybu

w sprawie wydania warunków zabudowy, co narusza art. 61 ust. 4 ustawy.

Zgromadzony w sprawie i przedłożony Sądowi materiał dowodowy nie pozwala na zweryfikowanie twierdzenia organów obu instancji, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora związanego z zabudową zagrodową wynosi łącznie "[...]" ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W aktach znajdują się wyłącznie wydruki – informacje o działce z 1 marca 2021 r., dotyczące działek nr "[...]", na których jest planowana przedmiotowa inwestycja. Oparcie się w powyższej kwestii jedynie na oświadczeniu inwestora jest niewystarczające i nie może być zaakceptowane.

Ponadto, brak jest wyjaśnień i jakichkolwiek danych, z których wynikałoby, że rzeczywiście średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie "[...]" wynosi 11,8411 ha.

Organy obu instancji nie wykazały też w decyzjach, że planowana zabudowa zagrodowa jest funkcjonalne powiązanie z już istniejącym gospodarstwem rolnym. Kolegium ograniczyło się w tym zakresie wyłącznie do teoretycznych rozważań. Uzasadnienie decyzji wydanej w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powinno wskazywać, w jaki sposób organ rozumie pojęcie zabudowy zagrodowej, a także zawierać analizę, czy zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, które ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W tym zakresie organ powinien wyjaśnić, w jaki sposób rozumie związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową oraz zgromadzić materiał dowodowy, z którego wynikać będzie wielkość gospodarstwa rolnego inwestora (w tym jego część pozostająca w związku z zabudową zagrodową), a także średnia wartość powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 5 marca 2020 r., II SA/Bk 122/20). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe powinno wskazywać urzędowe źródła, z których zaczerpnięte zostały ww. informacje.

Kwestionowane decyzje zostały zatem wydane z naruszeniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że organy nie wykazały spełnienia przesłanek zastosowania wyjątku od zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie

art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.