Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Antonina Karmańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Zarządu [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w S. z dnia 4 lutego 2026 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Zarządu [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w S. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 30 marca 2026r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej też jako: Skarżący, Stowarzyszenie, Wnioskodawca) wniosło do sądu administracyjnego skargę na decyzję Zarządu [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji (dalej: Szpital, Organ) z dnia 4 lutego 2026 r., wyrażoną w Uchwale nr [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 27 stycznia 2026 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Szpitala o udostępnienie informacji obejmującej: imiona, nazwiska, formę zatrudnienia oraz wynagrodzenie wypłacone za grudzień 2025 r. lekarzom pracującym w enumeratywnie wskazanych oddziałach Szpitala.

Zaskarżoną Uchwałą z 4 lutego 2026 r. Zarząd Szpitala odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, powołując jako podstawę art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2024 poz. 572; dalej jako: u.d.i.p.). Wskazał na ochronę prywatności osób fizycznych oraz argument, że lekarze objęci wnioskiem nie pełnią funkcji publicznych. W uzasadnieniu organ podniósł ponadto, że żądanie ma charakter informacji przetworzonej, a także, że stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

W skardze na powyższe podniesiono zarzuty naruszenia art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2024r., poz. 572; dalej jako: u.d.i.p.), a także art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024, poz. 575; dalej: k.p.a.). Skarżący podniósł w szczególności, że żądane dane dotyczą wydatkowania środków publicznych, a lekarze zatrudnieni w publicznym podmiocie leczniczym wykonują zadania o charakterze publicznym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na wykładnię pojęcia osób pełniących funkcje publiczne. Zaakcentował, że ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia stanowi jawną informację publiczną, jednak wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych nie są jawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.; dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Natomiast skarga oceniona w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z definicją określoną w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U, z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "sprawa publiczna" wiąże się ściśle z przepisem art. 1 ust. 1 Konstytucji RP, którzy prawo do informacji łączy z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 36465). Ponadto informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wymienionych wyżej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem i majątkiem publicznym, czyli komunalnym lub Skarbu Państwa. Natomiast w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zatem Szpital jako instytucja utworzona w celu udzielania świadczeń zdrowotnych m.in. w ramach NFZ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na temat gospodarowania majątkiem publicznym, będącym w jego posiadaniu.

Odnosząc się więc do kwestii żądania Strony stwierdzić należało, że wniosek w tej sprawie dotyczył udostępnienia informacji w zakresie obejmującym: imiona, nazwiska, formę zatrudnienia oraz wynagrodzenie wypłacone za grudzień 2025 r. lekarzom pracującym w enumeratywnie wskazanych oddziałach Szpitala. Według Stowarzyszenia żądana informacja mieści się w reżimie u.d.i.p. Natomiast Szpital powołuje się na prawo do prywatności co do tak ujętego zakresu wniosku.

Rozstrzygając tak zarysowany spór na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, obejmujące m.in. wgląd do dokumentów i dostęp do posiedzeń kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej konkretyzuje tę gwarancję, stanowiąc w art. 1 ust. 1, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c wskazując wprost, że jawne są informacje o majątku publicznym, w tym o zasadach gospodarowania mieniem publicznym i wydatkowaniu środków publicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, że jawność wydatkowania środków publicznych co do zasady obejmuje także informacje pozwalające odtworzyć strukturę kosztów realizacji zadań publicznych. Nie oznacza to jednak, że każda informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby podlega ujawnieniu bez ograniczeń. Jeżeli żądanie dotyczy osoby fizycznej niepełniącej funkcji publicznej, a ujawnienie miałoby prowadzić do naruszenia jej prywatności, zastosowanie znajduje art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną obejmuje stanowiska i funkcje związane z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów; nie każdy pracownik podmiotu publicznego mieści się w tym pojęciu.

Organ zatem trafnie odwołał się do tej linii orzeczniczej, akcentując, że lekarz wykonujący świadczenia zdrowotne w ramach oddziału szpitalnego co do zasady nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sam fakt wykonywania zawodu zaufania publicznego, a nawet korzystania w określonym zakresie z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na gruncie przepisów szczególnych, nie przesądza jeszcze o statusie funkcji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd podziela zatem zasadniczą ocenę organu, że imiona i nazwiska lekarzy nie muszą podlegać ujawnieniu tylko dlatego, iż są oni zatrudnieni w podmiocie finansowanym ze środków publicznych. Zaznaczyć bowiem należy, że wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłankę prywatności osoby fizycznej należy rozpatrywać w świetle konstytucyjnego prawa do prywatności uregulowanego w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją, oraz w świetle przepisów o ochronie danych osobowych. W przypadku kolizji dwóch konstytucyjnych praw, tj. z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu, ponieważ nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę. Nie można jednak również wykluczyć możliwości ingerencji w sferę prywatną za pomocą prawa do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK-A 2002, nr 4, poz. 43).

Jednocześnie wskazać należy, że skarżące Stowarzyszenie trafnie wskazało, że organ nie mógł poprzestać na ogólnym stwierdzeniu o ochronie prywatności, bez precyzyjnego rozróżnienia pomiędzy poszczególnymi elementami wniosku. Utrwalone jest bowiem stanowisko, że informacja o łącznych wydatkach na wynagrodzenia stanowi informację publiczną, podczas gdy co do danych identyfikujących konkretne osoby niepełniące funkcji publicznych możliwe jest zastosowanie ograniczenia z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ powinien był zatem rozważyć odrębnie: po pierwsze, czy możliwe jest ujawnienie wysokości wynagrodzeń w ujęciu zbiorczym albo zanonimizowanym, po drugie, czy w odniesieniu do formy zatrudnienia poszczególnych lekarzy nie zachodzi obowiązek ujawnienia informacji w zakresie, w jakim pozwala ona kontrolować gospodarowanie środkami publicznymi, bez ingerencji w prywatność. W tym zakresie organ nie przeprowadził wystarczająco pogłębionej analizy. Sama formuła, że wniosek dotyczy informacji ad personam, nie zwalniała organu z obowiązku wykazania, które konkretne elementy żądania podlegają ochronie, a które mogą zostać ujawnione. Organ nie odniósł się też w sposób dostateczny do tego, że wniosek obejmował dane o formie zatrudnienia, a więc informację o sposobie realizacji finansowania zadań publicznych. W orzecznictwie podkreśla się, że jawność gospodarki finansowej jednostek realizujących zadania publiczne obejmuje nie tylko abstrakcyjny poziom wydatków, lecz także mechanizmy ich ponoszenia, z zastrzeżeniem ochrony danych osobowych tam, gdzie ujawnienie nie jest niezbędne dla kontroli publicznej.

Nadto odnosząc się do twierdzenia Szpitala, że podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej było uznanie przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. - to wskazać należy, że w świetle ww. przepisu informacja przetworzona to taka, której organ w gotowej postaci nie posiada, lecz musi ją wytworzyć na podstawie będących w jego posiadaniu informacji prostych (źródłowych) i nie może to być technicznie proste zestawienie tych informacji, lecz jakościowo nowa informacja wytworzona zazwyczaj w wyniku dokonania stosownej analizy albo syntezy, obliczeń czy nowych zestawień statystycznych, bądź jakościowo nowego wnioskowania. Okoliczności te winny być konkretnie wykazane przez adresata wniosku; niewystarczające jest jedynie twierdzenie o takim jej statusie. Tym samym kwalifikacja wniosku jako obejmującego informację przetworzoną nie została przez Szpital należycie wykazana. Organ nie wyjaśnił, jakie ponadstandardowe czynności organizacyjne i intelektualne byłyby konieczne do realizacji wniosku, ani dlaczego samo zestawienie danych z dokumentacji kadrowo-płacowej miałoby przekraczać zakres zwykłej obsługi wniosku o informację publiczną.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w takim zakresie, w jakim Skarżący wywodzi z niego obowiązek indywidualizacji stanowiska wobec każdej wskazanej jednostki organizacyjnej. Wniosek obejmował bowiem lekarzy pracujących w określonych oddziałach, lecz decydujące znaczenie miały przesłanki materialnoprawne wspólne dla wszystkich tych osób: status lekarza, charakter wykonywanych czynności oraz związek żądania z danymi osobowymi i wynagrodzeniem. Organ mógł zatem zastosować rozumowanie grupowe, o ile byłoby ono dostatecznie uzasadnione.

Za chybione należało również uznać powołanie przez organ przesłanki nadużycia prawa do informacji publicznej. W judykaturze pogląd ten bywa dopuszczany wyjątkowo, jednak wymaga wykazania, że wniosek służy celom całkowicie oderwanym od funkcji kontrolnej prawa do informacji. W niniejszej sprawie Skarżący wykazał związek żądania z kontrolą wydatkowania środków publicznych w podmiocie leczniczym, a sam zakres wniosku nie pozwala przyjąć, że doszło do oczywistego nadużycia prawa.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo w zakresie, w jakim organ bez dostatecznej podstawy odmówił ujawnienia całego zakresu żądania, nie dokonując rozdzielenia informacji podlegających ochronie prywatności od informacji możliwych do ujawnienia na podstawie zasady jawności finansów publicznych. Organ powinien ponownie rozpoznać wniosek, dokonując odrębnej oceny każdego elementu żądania, z uwzględnieniem granic art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz zasady jawności z art. 61 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.

Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.[pic]