II SA/Wa 2043/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-23	
Data wpływu	2011-09-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Kołodziej
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Jacek Fronczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6197 Służba Celna	
Hasła tematyczne	Służba celna	
Sygn. powiązane	I OSK 1423/12	
Skarżony organ	Szef Służby Celnej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323;  art. 222; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę -	
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 222 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 222 ust. 5, art. 24 ust. 4, art. 188 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zwolnił B. B. z dniem 10 kwietnia 2011 r. ze Służby Celnej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia 28 grudnia 2010 r. nr [...], doręczonym skarżącemu w dniu 3 stycznia 2011 r., złożył skarżącemu propozycję nowych warunków pełnienia służby określających miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe i uposażenie. Jako podstawę złożenia opisanej propozycji organ wymienił art. 222 ust. 3 przywołanej ustawy o Służbie Celnej.

Jednocześnie Dyrektor Izby Celnej w [...] podkreślił, że we wskazanej propozycji pouczył skarżącego, iż jest zobowiązany, w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania, do złożenia oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia, przy czym, zgodnie z art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, niezłożenie oświadczenia w podanym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji. Nadto, zaznaczył, że propozycja zawierała również informację, ze odmowa przyjęcia propozycji obliguje organ do zwolnienia funkcjonariusza ze służby po upływie 2 tygodni w stosunku do funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej oraz po upływie 3 miesięcy w stosunku do funkcjonariuszy w służbie stałej – od dnia złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji.

Organ I instancji ustalił, że skoro termin do złożenia oświadczenia upłynął skarżącemu w dniu 10 stycznia 2011 r., a skarżący wymagane oświadczenie złożył dopiero w dniu 13 stycznia 2011 r., to doszło do uchybienia 7 dniowego terminu i zaistniały podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby.

Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. wszczął takie postępowanie, a postanowienie to doręczył skarżącemu w dniu 7 marca 2011 r.

Przedstawiając dalszy przebieg postępowania organ podał, ze w piśmie z dnia 10 marca 2011 r. skarżący podniósł, że przekroczenie 7 dniowego terminu było niezawinione, bowiem było spowodowane długotrwałą chorobą skarżącego połączoną ze zwolnieniem lekarskim i pozostawaniem pod stałą opieką medyczną. Natomiast, jak stwierdził dalej skarżący, 13 stycznia 2011 r. był pierwszym dniem, w którym złożenie oświadczenia stało się możliwe, ponieważ w okresie od 3 stycznia 2011 r. do 12 stycznia 2011 r. stan zdrowia i seria badań kontrolnych uniemożliwiły mu podjęcie jakichkolwiek czynności.

Z kolei, Dyrektor Izby Celnej w [...] w piśmie z dnia 11 marca 2011 r. pouczył skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., tj. pouczył go o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym o możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz składania wniosków, uwag i wyjaśnień przed wydaniem decyzji. W tym zakresie organ wyznaczył stronie 7- dniowy termin na wykonanie tych czynności, lecz, jak wyjaśnił, z uprawnień tych skarżący nie skorzystał.

Dodatkowo organ wskazał, że pismem z dnia 21 marca 2011 r. Związek Zawodowy Pracowników Izby Celnej w [...] zajął stanowisko w tej sprawie. Związek Zawodowy uznał przekroczenie terminu na złożenia propozycji za fakt oczywisty i zwrócił się o umorzenie postępowania w sprawie zwolnienia z uwagi na sytuację rodzinną skarżącego, dotychczasowy przebieg służby oraz długotrwałą chorobę.

Zdaniem organu, zwolnienie, o którym mowa w art. 222 ust. 6 pkt 2 ustawy, ma zawsze charakter obligatoryjny, o ile tylko wystąpiły okoliczności wymienione w przepisie art. 222 ust. 5 ustawy. W ocenie organu, w sprawie zaistniały wszystkie konieczne i wystarczające warunki do zwolnienia funkcjonariusza. Po pierwsze, skarżący nie złożył oświadczenia w zakreślonym przez ustawodawcę 7- dniowym terminie. Po drugie zaś, odstępując od złożenia tego oświadczenia skarżący w konsekwencji odmówił przyjęcia propozycji, bowiem taki skutek prawny zaniechaniu funkcjonariusza w tym zakresie został przypisany wprost w zdaniu drugim przepisu art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji wniesionym do Szefa Służby Celnej, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się organu do wniosku z dnia 10 marca 2011 r. o przywróceniu terminu do złożenia oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. B. B. sformułował również zarzut naruszenia przepisów prawa pracy, które to naruszenie, jego zdaniem, polegało na złożeniu oświadczenia woli (propozycji wymienionej w art. 222 ustawy o Służbie Celnej) w dniu jego usprawiedliwionej nieobecności w służbie.

Uzasadniając tak postawione zarzuty skarżący podniósł, że w dacie doręczenia opisanej propozycji przebywał na wielomiesięcznym zwolnieniu lekarskim. Zaznaczył , że od dnia 5 lipca 2010 r. leczy się [...] i przebywa pod stałą opieką lekarską, a w świetle dokumentów medycznych przypisanie mu świadomego działania i dochowania należytej staranności przy prowadzeniu swoich spraw jest nieuzasadnione. Do odwołania skarżący dołączył zaświadczenie lekarskie od lekarza specjalisty – [...], [...].

Szef Służby Celnej nie zgodził się z zarzutami odwołania i decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie tylko nie naruszył przepisów postępowania i przeprowadził je zgodnie z zasadą czynnego udziału i zasadą informowania strony o przysługujących jej prawach, ale również prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał właściwej wykładni przepisu art. 222 ust. 5 i 6 ustawy o Służbie Celnej.

Według organu II instancji, zwolnienie funkcjonariusza na podstawie wskazanego przepisu jest zwolnieniem obligatoryjnym. Do zastosowania zaś tego obligatoryjnego trybu wystarczające jest ustalenie, iż doszło do prawidłowego doręczenia pisemnej propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia oraz upłynął 7 – dniowy termin do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji przez funkcjonariusza.

Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie, z którym podnoszone przez skarżącego okoliczności przebywania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim pozostają bez wpływu na skuteczność doręczenia propozycji. Co więcej, Szef Służby Celnej uznał, że przywołane przez skarżącego okoliczności nie wyłączają nałożonego na kierowników urzędów ustawowego obowiązku (art. 222 ust. 3 ustawy) przedstawienia funkcjonariuszom celnym, którzy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pełnili służbę, w terminie do 31 grudnia 2010 r. opisanych pisemnych propozycji. Organ II instancji zaznaczył, że ustawodawca celowo posłużył się zwrotem "pełnili służbę" tak, aby objąć przytoczonym unormowaniem wszystkich celników pozostających w służbie, a nie tylko tych spośród nich, którzy służbę pełnili czynnie (faktycznie). W tej części uzasadnienia decyzji organ zauważył, że uwzględnienie argumentów podnoszonych przez stronę prowadziłoby do wykładni zawężającej, a taka wykładnia jest nie do pogodzenia z celem regulacji zważywszy, że przepisy uprzednio obowiązującej ustawy w zakresie uposażenia i stanowisk służbowych obowiązywały jedynie do dnia 31 grudnia 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, powtórzył zarzut naruszenia art. 58 k.p.a. w zw. z art. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej w odniesieniu do sposobu rozpoznania przez organ jego pisma z dnia 10 marca 2011 r.

Ponadto w skardze zarzucił niezgodność wydanych decyzji z art. 7, 8 i 9 k.p.a. także m.in. poprzez niewyjaśnienie rzeczywistej woli strony wyrażonej w piśmie z dnia 10 marca 2011 r. oraz art. 50 § 2 k.p.a., poprzez podjęcie czynności procesowych bez uwzględnienia stanu świadomości i ograniczonych możliwości działania skarżącego w sytuacji, gdy organ o przeszkodach tego rodzaju wiedział.

W uzasadnieniu skargi B. B. dodatkowo stwierdził, że jakkolwiek ostateczna kwestia oceny charakteru prawnego terminu przewidzianego w art. 222 ustawy o Służbie Celnej na złożenie oświadczenia o odmowie lub przyjęciu propozycji pozostaje w kompetencji Sądu, to niezależnie od tego organ mając wiedzę o chorobie skarżącego nie podjął ani czynności wyjaśniających, ani ułatwiających stronie załatwienie sprawy przy uwzględnieniu jej słusznego interesu.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że pismo z dnia 10 marca 2011 r., wbrew twierdzeniom skarżącego, miało wyłącznie charakter wyjaśnienia i nie zawierało w żadnej części wniosku o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia. Poza tym, zdaniem organu, do terminu określonego w art. 222 ust. 5 ustawy nie ma zastosowania art. 58 k.p.a., ponieważ jest to termin nieprzywracalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, jak słusznie zauważyły strony, ustalenie charakteru prawnego terminu na złożenie oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia pisemnej propozycji służby.

Ustalenia powyższej kwestii należy dokonać w oparciu o analizę całej treści przepisu art. 222 ustawy o Służbie Celnej.

W pierwszej kolejności należy zatem przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy (ust. 1 ). W sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi, do dnia 31 grudnia 2010 r. stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia. Natomiast jak stanowi ust. 5 i 6 tego przepisu, funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o których mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby po upływie: 1) 2 tygodni w stosunku do funkcjonariuszy celnych w służbie przygotowawczej, 2) 3 miesięcy w stosunku do funkcjonariuszy celnych w służbie stałej - od dnia złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 5.

Z przytoczonej regulacji wynika, że złożenie pisemnych propozycji funkcjonariuszom Służby Celnej ma charakter jednorazowy i stanowi realizację obowiązku nałożonego przez ustawodawcę na kierowników urzędów, a zatem na dyrektorów poszczególnych izb celnych (art. 24 ust. 3 zd. 2 ustawy o Służbie Celnej).

Celem zaś powyższej regulacji jest ukształtowanie, w warunkach nowej ustawy o Służbie Celnej, treści stosunku służbowego w zakresie miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia wszystkich funkcjonariuszy. Wskazuje na to nie tylko sama treść ust. 1 i 2 art. 222 ustawy, w którym ustawodawca wprowadził cezurę czasową stosowania w tej części przepisów dotychczasowych (wykładnia językowo – logiczna), ale także i umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14. ustawy "Przepisy przejściowe" (wykładnia systemowa).

Prawidłowe jest zatem stanowisko orzekających w sprawie organów, wedle którego, użyty w ust. 1 art. 222 zwrot "pełnili służbę" obejmuje swym zakresem znaczeniowym wszystkich funkcjonariuszy pozostających w Służbie Celnej w dniu 31 października 2009 r., a nie tylko tych, którzy pełnili służbę aktywnie – bieżąco wykonywali obowiązki służbowe. Przyjęcie z kolei stanowiska skarżącego, że doręczenie pisemnej propozycji w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusza narusza jego prawa i jest niezgodne z przepisem art. 222 ustawy pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową tego przepisu.

I tak, o ile zakreślony termin 31 grudnia 2010 r. nakłada na dyrektorów izb celnych obowiązek przedstawienia stosownych propozycji wszystkim podlegającym im funkcjonariuszom, to oczywistym jest, że konieczne jest zindywidualizowanie tych propozycji w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy i doręczenie każdemu z osobna sporządzonej propozycji. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Celnej w [...] dopełnił tego obowiązku i sporządzoną w dniu [...] grudnia 2010 r. propozycję przesłał na adres skarżącego przesyłką pocztową, za potwierdzeniem odbioru, w dniu 31 grudnia 2010 r. Oczywistym było bowiem, że skoro skarżący przebywa na zwolnieniu lekarskim, to niemożliwe jest mu doręczenie propozycji w miejscu pełnienia służby, a tylko udokumentowane doręczenie propozycji otwiera bieg terminu określonego w art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Gdyby niemożliwym byłoby doręczanie propozycji funkcjonariuszom przebywającym na zwolnieniu lekarskim, to doszłoby do sytuacji, w której określona grupa funkcjonariuszy po dniu 31 grudnia 2010 r. miałaby nieuregulowaną sytuację prawną, a tego rodzaju pogląd prawny, z uwagi na ratio legis tego przepisu, jest niedopuszczalny.

Z treści i celów unormowania art. 222 wynika także charakter prawny terminu do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Termin ten jest, w ocenie WSA w Warszawie, terminem prawa materialnego i w odróżnieniu od terminu prawa procesowego nie podlega przywróceniu, ma też on charakter zawity. Oznacza to, że upływ tego terminu skutkuje pozbawieniem funkcjonariusza prawa do złożenia oświadczenia, a jakiekolwiek oświadczenie złożone po tym terminie nie wywołuje skutków prawnych. Upływ tego terminu powoduje ponadto, w przypadku "milczenia" funkcjonariusza, przyjęcie fikcji odmowy przyjęcia propozycji. Mamy tu zatem do czynienia z fikcją prawną, która nakazuje wiązać z danym zachowaniem funkcjonariusza sens oświadczenia woli. Źródłem reguły interpretacyjnej nakazującej wiązać z "milczeniem" sens oświadczenia woli jest w tym przypadku norma prawna zawarta w art. 222 ust. 5 zdanie drugie ustawy o Służbie Celnej.

Termin, o którym mowa w art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej nie ma zatem wymiaru procesowego w tym sensie, iż nie wywołuje następstwa w sferze proceduralnych uprawnień strony. Jego naruszenie rzutuje natomiast na sferę realizacji prawa materialnego.

Przyjęcie, że termin unormowany w art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej ma charakter terminu prawa materialnego i że jest to termin zawity powoduje, iż do terminu tego nie może mieć zastosowania art. 58 k.p.a., a co za tym idzie wszelkie podnoszone przez stronę okoliczności uprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu nie mogą prowadzić do jego przywrócenia.

Jeżeli zatem doszło do skutecznego doręczenia pisemnej propozycji i tym samym nastąpiło otwarcie biegu terminu 7-dniowego, a w terminie tym funkcjonariusz nie złożył wymaganego prawem oświadczenia, to takie zaniechanie funkcjonariusza ustawodawca zrównuje z oświadczeniem o odmowie przyjęcia propozycji, co w rezultacie powoduje powstanie po stronie organu obowiązku zwolnienia funkcjonariusza (art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Bezspornym jest, że skarżący po doręczeniu propozycji w dniu 3 stycznia 2011 r. oświadczenie o przyjęciu propozycji złożył dopiero w dniu 13 stycznia 2011 r., czyli niewątpliwie z przekroczeniem terminu 7 – dniowego, który upłynął w dniu 10 stycznia 2011 r.

Nadto, wbrew zarzutom skargi, organ I instancji dopełnił obowiązku informacyjnego i zgodnie z art. 9 k.p.a. poinformował skarżącego o treści art. 222 ust. 5 i 6 ustawy, tj. o skutkach niezłożenia oświadczenia we wskazanym w ustawie terminie oraz zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10). W ramach tego ostatniego obowiązku organ nie tylko doręczył postanowienie o jego wszczęciu, ale i pouczył skarżącego o prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, możliwości składania wniosków i wyjaśnień oraz zakreślił stronie termin na skorzystanie z tych uprawnień przed wydaniem decyzji (v. pismo organu z dnia 11 marca 2011 r. wraz z dowodem doręczenia w dniu 15 marca 2011 r. – w aktach administracyjnych).

Orzekające w sprawie organy zgodnie z prawem zastosowały także przepis art. 222 ust. 6 pkt 2 ustawy zwalniając skarżącego - funkcjonariusza celnego w służbie stałej - po upływie trzech miesięcy licząc od dnia 10 stycznia 2010 r., tj. przyjmując, zgodnie z przepisem art. 222 ust. 5 zd. drugie, dzień 10 stycznia 2011 r. za dzień odmowy przyjęcia propozycji.

Jednocześnie Sąd dostrzegł trudną sytuację osobistą skarżącego udokumentowaną złożonymi zwolnieniami lekarskimi i zaświadczeniem od lekarza [...] i [...]. Niemniej jednak tego rodzaju okoliczność mogłaby podlegać ocenie organu administracji tylko w sytuacji, gdyby 7 – dniowy termin określony w art. 222 ust. 5 ustawy był terminem procesowym, co na gruncie wskazanej regulacji nie ma jednak miejsca. Przypisanie zaś temu terminowi charakteru terminu prawa materialnego, jak wskazano już powyżej, jest celowym zabiegiem legislacyjnym ustawodawcy służącym kompleksowemu, jednorazowemu ukształtowaniu stosunków służbowych wszystkich funkcjonariuszy celnych w warunkach nowej ustawy pragmatycznej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).