Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi W. Ł. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 16/18 ze skargi W. Ł. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. w sprawie wydania zaświadczenia dotyczącego składek na ubezpieczenie zdrowotne postanawia: odrzucić skargę.

Postanowieniem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 16/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę W. Ł. na przewlekłe prowadzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2018 r. skarżący wniósł m.in. o "otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy na podstawie art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 oraz art. 135 p.p.s.a., albowiem organ rentowy nie ujawnił wszystkich okoliczności i nie przedłożył pełnych akt sprawy dla prawidłowego i obiektywnego rozstrzygnięcia".

Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2019 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie wyjaśniła skarżącemu, że odrzucenie jego skargi nastąpiło z powodu jej niedopuszczalności, tj. z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych do rozpoznawania sprawy. Badanie właściwości sądu administracyjnego odbywa się na posiedzeniu niejawnym, stąd wniosek skarżącego o otwarcie na nowo rozprawy jest bezprzedmiotowy. Poza tym skarżący, wraz z doręczeniem postanowienia z dnia 18 września 2018 r., został pouczony o możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w drodze skargi kasacyjnej.

Pismo z powyższym wyjaśnieniem (z dnia 6 marca 2019 r.) zostało skarżącemu doręczone w dniu 7 marca 2019 r.

W dniu 2 kwietnia 2019 r. skarżący złożył pismo zatytułowane "zażalenie na zarządzenie Wydziału VI WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2019 r." wnosząc o uchylenie tego zarządzenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W dniu 22 maja 2019 r. Przewodniczący Wydziału VI WSA w Warszawie wydał zarządzenie o nierejestrowaniu powyższego pisma skarżącego jako zażalenia oraz o wyjaśnieniu W. Ł., że odnosi się ono do pism niestanowiących orzeczeń/zarządzeń. Wykonanie zarządzenia z 22 maja 2019 r. nastąpiło w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r., doręczonym skarżącemu w dniu 1 lipca 2019 r.

W dniu 12 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł "Ponaglenie w sprawie bezprzedmiotowego braku zarejestrowania zażalenia".

Zarządzeniem z dnia 14 sierpnia 2019 r. Przewodniczący Wydziału VI WSA w Warszawie poinformował skarżącego, że w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. otrzymał wyczerpujące informacje, z jakiego powodu pismo z dnia 1 kwietnia 2019 r. zatytułowane "zażalenie" nie mogło zostać zarejestrowane jako zażalenie. Odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, Przewodniczący wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę na przewlekłe prowadzenie przez ZUS postępowania administracyjnego, zaś postanowieniem z dnia 25 lipca 2019 r. referendarz sądowy WSA w Warszawie stwierdził prawomocność tego orzeczenia.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. W. Ł., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 6, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 75; dalej: ustawa o skardze na przewlekłość postępowania), złożył skargę na przewlekłość postępowania o sygn. akt II SAB/Wa 16/18, wnosząc o:

1. stwierdzenie przewlekłości postępowania "w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie w zw. z brakiem zarejestrowania zażalenia Skarżącego, o którym mowa w piśmie z dn. 10 czerwca 2019 r. sekretariatu Wydziału VI WSA w Warszawie w sprawie wydania zarządzenia i zawiadomienia uczestnika postępowania o tym fakcie",

2. przyznanie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 20 000 zł,

3. rozpoznanie skargi razem ze środkiem odwoławczym, o którym mowa w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. sekretariatu Wydziału VI WSA w Warszawie w sprawie wydania zarządzenia przez Przewodniczącego,

4. zasądzenia od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że Sąd I instancji prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu.

Pismem z dnia 23 września 2019 r. W. Ł. uzupełnił żądania skargi na przewlekłość postępowania, wnosząc o:

1. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie w zw. z niezastosowaniem się do zapisów zarządzenia nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych w powiązaniu z zapisami p.p.s.a.;

2. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie w związku z brakiem zarejestrowania zażalenia skarżącego, o którym mowa w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. sekretariatu Wydziału VI WSA w Warszawie w sprawie wydania zarządzenia i zawiadomienia uczestnika postępowania o tym fakcie;

3. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie w związku z brakiem zarejestrowania zażalenia skarżącego i wydania bez zbędnej zwłoki zarządzenia przez Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie w celu dokonania oceny dopuszczalności zażalenia skarżącego;

4. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie w związku z brakiem podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym na okoliczność braku uchylenia postanowienia referendarza sądowego z dnia 25 lipca 2019 r. przez WSA w Warszawie i niezastosowania art. 165 p.p.s.a. przez Przewodniczącego Wydziału lub sędziego sprawozdawcę, tj. uchybienie w zw. z przedwczesnym wydaniem postanowienia o stwierdzeniu prawomocności orzeczenia z 18 września 2018 r., albowiem skarżący składał w międzyczasie pisma procesowe o przyznanie prawa pomocy w toku postępowania, które skutkowały brakiem możliwości zastosowania art. 169 § 1 i § 2 p.p.s.a. i bezprawnym zwrotem akt sprawy do organu administracji państwowej;

5. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie w zw. z brakiem podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym na okoliczność braku uchylenia zarządzenia z 8 sierpnia 2019 r. o zwrocie akt administracyjnych do organu i doręczeniu odpisu orzeczenia z bezprawnym stwierdzeniem jego prawomocności;

6. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie w związku z brakiem podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym na okoliczność braku wydania zarządzenia o konieczności ponownego przekazania akt sprawy do WSA w Warszawie (o sygn. VI SAB/Wa 16/18) od organu emerytalnego w związku z podjęciem na nowo czynności procesowych na okoliczność zaskarżonego zarządzenia z 18 lutego 2019 r. w sprawie wniosku z 21 grudnia 2018 r. oraz zaskarżonego postanowienia z 3 lipca 2019 r.;

7. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie na okoliczność braku zastosowania art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez asesor z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, że zaistniała w sprawie przewlekłość lub bezczynność organu nie stanowiła rodzaju przewlekłości i bezczynności objętej wskazanym przepisem in fine k.p.a., podlegającej kognicji sądu administracyjnego;

8. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie w związku z brakiem podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym na okoliczność braku wydania zarządzenia lub postanowienia przez Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie o rozdzieleniu skargi wniesionej pismem z 16 luty 2018 r. na dwa odrębne postępowania sądowoadministracyjne na okoliczność zbadania przewlekłości lub bezczynności organu rentowego;

9. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie w związku z brakiem podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym na okoliczność braku wydania zarządzenia lub postanowienia przez przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie lub asesor o naruszeniu art. 54 § 2 p.p.s.a. przez organ rentowy, albowiem jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sąd popoznaje sprawę w oparciu o pełne akta postępowań toczących się przed organem decyzyjnym i i II -instancji, które przedkładane sądowi z należytą starannością i powinny one: "zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winne zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma" (por: wyrok WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 2170/07 z dnia 21 lutego 2008 r.);

10. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie na okoliczność braku zastosowania art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez asesor z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia wniesionej skargi m.in. w zw. z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. przez organ rentowy, albowiem jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sąd rozpoznaje sprawę w oparciu o pełne akta postępowań toczących się przed organem decyzyjnym I i II instancji, które przedkładane są sądowi z należytą starannością;

11. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie na okoliczność braku pouczenia skarżącego działającego bez pełnomocnika o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez WSA w Warszawie w myśl art. 271 i art. 273 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. przez organ rentowy, albowiem jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sąd rozpoznaje sprawę w oparciu o pełne akta postępowań toczących się przed organem decyzyjnym I i II instancji, które przedkładane sądowi z należytą starannością;

12. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie na okoliczność braku zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem zapisów k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez asesor z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, że w sprawie wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a., które ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach;

13. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie na okoliczność braku zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem zapisów k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez asesor z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i błędne uznanie, że skarżący wniesionym pismem z 16 lutego 2018 r. do WSA w Warszawie odwołał się od decyzji z [...] stycznia 2018 r.;

14. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie na okoliczność braku zastosowania art. 135 p.p.s.a, poprzez niezastosowanie przez asesor przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa;

15. przyznanie od Skarbu Państwa - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwoty 20 000 zł;

16. rozpoznanie skargi razem ze środkiem odwoławczym, o którym mowa w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. sekretariatu Wydziału VI WSA w Warszawie;

17. zasądzenia od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona przez W. Ł. skarga - określona jako "Skarga na przewlekłość postępowania - na naruszenie prawa strony do rozpoznania przez sąd II instancji prawidłowo wniesionego środka odwoławczego w zw. z brakiem zarejestrowania go, jako zażalenia na wydane postanowienie z 18 września 2018 r. przez WSA w Warszawie" - podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna ze wskazanych niżej względów.

Nie ulega wątpliwości, że - stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego (przewlekłość postępowania).

Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 tej ustawy, skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie.

Z treści powołanego przepisu - mając też na uwadze utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego - wywieść należy zatem, że skarga na przewlekłość postępowania przed sądem administracyjnym wniesiona po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego jak również przed jego wszczęciem jest niedopuszczalna.

Trafnie podnosi się bowiem, że skarga na przewlekłość postępowania stanowi doraźną interwencję przeciwdziałającą niezasadnie przedłużającemu się postępowaniu sądowemu. Jest zatem środkiem prawnym egzekwującym rozpoznanie sprawy przez sąd - jej funkcją jest przede wszystkim wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego biegu. Skoro skarga na przewlekłość postępowania ma zapewnić szybką reakcję na trwającą zwłokę w czynnościach sądu, to znaczy, że spełni swoją rolę jedynie wtedy, gdy zostanie wniesiona w toku postępowania (por. np. postanowienia NSA: z dnia 4 czerwca 2013 r. II FPP 3/13 oraz z dnia 12 września 2014 r. II FPP 9/14 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest zwrócenie uwagi, że w treści rozpoznawanej skargi skarżący wskazał na konieczność i zasadność skargi o "stwierdzenie przewlekłości procesowej w postępowaniu procesowym o sygn. akt VI SAB/Wa 16/18".

Podkreślenia wymaga zatem, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o podanej wyżej sygnaturze zakończyło się prawomocnym postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. przed wniesieniem niniejszej skargi. Wobec przedstawionych na wstępie uwag odnośnie do regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania oczywiste jest zatem, że niniejsza skarga - wniesiona z naruszeniem wymogu wniesienia w toku postępowania w sprawie - jest niedopuszczalna.

Jeżeli natomiast rzeczywistą intencją strony było jednak zaskarżenie – jak wynika to z "zatytułowania" skargi – naruszenia prawa strony do rozpoznania przez sąd II instancji środka zaskarżenia na postanowienie WSA z 18 września 2018 r. to trzeba stwierdzić, że postępowanie przed sądem II instancji nie zostało skutecznie wszczęte. Niedopuszczalność tak sformułowanej skargi z kolei wynika więc z faktu jej wniesienia przed wszczęciem II instancyjnego postępowania sądowego.

Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowienie WSA z 18 września 2018 r. nie zostało zaskarżone. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego NSA, że "zażalenie", na które powołuje się skarżący, nie dotyczyło wskazanego orzeczenia Sądu I instancji, lecz zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2019 r. – informującego skarżącego, że skoro odrzucenie jego skargi na przewlekłe prowadzenie przez ZUS postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego składek na ubezpieczenie zdrowotne nastąpiło z powodu niedopuszczalności, a badanie właściwości sądu administracyjnego odbywa się na posiedzeniu niejawnym, to wniosek o otwarcie rozprawy jest bezprzedmiotowy.

Podnieść należy też, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania, skarga powinna ponadto zawierać żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy.

Według zaś art. 9 ust. 1 powołanej wyżej ustawy skargę niespełniającą wymagań przewidzianych w art. 6 ust. 2 sąd właściwy do jej rozpoznania odrzuca bez wzywania do uzupełnienia braków.

Odnosząc powyższe regulacje do sposobu sformułowania żądań skargi, o których mowa w przytoczonym wyżej art. 6 ust. 2, trzeba wskazać na ich wadliwość. W. Ł. składając skargę na naruszenie jego prawa do rozpoznania sprawy postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki wskazuje - jak już wyjaśniono - zarówno na przewlekłość postępowania WSA w Warszawie w sprawie VI SAB/Wa 16/18 jak i na naruszenie jego prawa do rozpoznania jego sprawy przez sąd II instancji.

Tymczasem - w ramach spoczywającego na nim obowiązku zawarcie w skardze żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy - wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania "w postępowaniu administracyjnym, tj. uchybienie w zw. z brakiem zarejestrowania zażalenia Skarżącego, o którym mowa w piśmie z dn. 10 czerwca 2019 r. sekretariatu Wydziału VI WSA w Warszawie w sprawie wydania zarządzenia i zawiadomienia uczestnika postępowania o tym fakcie".

Także żądania zgłoszone w piśmie z dnia z dnia 23 września 2019 r. (szczegółowo przytoczone w uzasadnieniu w części poprzedzającej rozważania) nie spełniają wymogu z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania. Wniosków tych nie można bowiem uznać za żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy – skoro wskazywane postępowanie przez sądem I instancji zakończyło się przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania, a postępowanie przed sądem II instancji nie zostało skutecznie wszczęte.

Z tych wszystkich względów skarga podlegała odrzuceniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 i 180 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania, orzekł jak w sentencji.