Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1185/18 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie Młodzieżowego Budżetu Obywatelskiego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1185/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie Młodzieżowego Budżetu Obywatelskiego jako części budżetu gminy [...] na 2019 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3 i ust. 4 oraz § 4 ust. 1 oraz zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że w skardze na wyżej opisaną uchwałę Wojewoda Podkarpacki zażądał stwierdzenia jej nieważności wskazując, iż na tej samej sesji w dniu [...] czerwca 2018 r. Rada Miejska w [...] podjęła także uchwałę Nr [...] w sprawie przeprowadzenia na terenie gminy [...] konsultacji społecznych w sprawie Budżetu Obywatelskiego jako części budżetu gminy [...] na 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2018 r. poz. 2970). Zdaniem organu nadzoru ww. uchwała jako część budżetu Gminy [...] na 2019 r. ma zastosowanie do wszystkich mieszkańców gminy [...], bez względu na wiek. Brak jest podstaw prawnych do podejmowania dwóch odrębnych uchwał: jednej - w sprawie Budżetu Obywatelskiego oraz drugiej - w sprawie Młodzieżowego Budżetu Obywatelskiego. Organ nadzoru zarzucił nadto, iż Rada Miejska w [...] określając w § 2 ust. 3 i 4 oraz § 4 zaskarżonej uchwały zakres podmiotowych konsultacji poprzez odwołanie się do określonego wieku (do ukończenia 20 roku życia) i uczęszczania do szkół na terenie gminy bez względu na zamieszkanie, odwołała się do kryteriów, których nie można wyprowadzić z upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) zwanej dalej w skrócie u.s.g.

Dokonując merytorycznej oceny wskazanych zarzutów Sąd podkreślił, że jednoznaczne i niebudzące wątpliwości brzmienie art. 5a pkt 1, pkt 2 i pkt 4 u.s.g. wymusza zastosowanie wyłącznie literalnej wykładni tego przepisu. Argumentacja Rady Miejskiej przytoczona dla uzasadnienia rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do wyrażania swojej opinii w ramach konsultacji społecznych do mieszkańców innej gminy, ale uczących się w szkołach gimnazjalnych lub średnich, mających siedzibę na terenie gminy [...] z uwagi na fakt, że zadania realizowane w ramach młodzieżowego budżetu obywatelskiego dotyczyć mogą budowy lub modernizacji obiektów o charakterze edukacyjnym, kulturalnym czy sportowym, które służyć będą ogółowi uczniów, a nie uczniom zamieszkującym wyłącznie na terenie gminy, w żaden sposób nie uzasadnia odstąpienia od literalnego brzmienia powyższej regulacji. Względy użyteczności obiektów finansowanych z budżetu gminy dla osób nie będących mieszkańcami gminy nie mogą stanowić uzasadnienia dla wyboru kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Taka interpretacja art. 5a u.s.g. stoi w sprzeczności z rolą, jaką mają spełniać konsultacje społeczne. Budżet obywatelski służy angażowaniu mieszkańców w proces podejmowania decyzji, które zadania publiczne w określonym roku budżetowym powinny zostać zrealizowane, a co za tym idzie – sfinansowane ze środków publicznych. Decydentami w powyższym zakresie nie mogą być zatem osoby nie będące mieszkańcami gminy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe uchybienia uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3, ust. 4, oraz § 4 ust. 1.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w [...] w części dotyczącej § 2 ust. 3 i ust. 4 oraz § 4 ust. 1 również w zakresie w jakim przepisy te odnoszą się do mieszkańców gminy [...], którzy nie ukończyli 20 roku życia;

2) prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w nim określenie "mieszkańcy gminy" należy rozumieć tylko i wyłącznie jako ogół mieszkańców danej gminy, a nie ich określoną kategorię wyodrębnioną z uwagi na przedmiot konsultacji społecznych przeprowadzanych w danej sprawie.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3 i ust. 4 oraz § 4 ust. 1 jedynie w zakresie w jakim odnosi się ona do osób nie będących mieszkańcami gminy [...] oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne.

W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 5a ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w nim określenie "mieszkańcy gminy" należy rozumieć tylko i wyłącznie jako ogół mieszkańców danej gminy, a nie ich określoną kategorię wyodrębnioną z uwagi na przedmiot konsultacji społecznych przeprowadzanych w danej sprawie.

Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w przypadkach przewidzianych w ustawie lub w innych ważnych dla gminy sprawach mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Przepis ten przyznaje prawo mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach, przy czym z jego treści nie wynika, aby prawo to mogło być przyznane tylko niektórym mieszkańcom gminy. Możliwość ograniczenia konsultacji do określonej kategorii mieszkańców dopuszczalna jest tylko wówczas, gdy wynika wprost z treści przepisów ustawowych. Taki przypadek zawiera np. art. 4 ust. 2 u.s.g. pozwalający radzie gminy na przeprowadzenie konsultacji tylko co do części mieszkańców danej gminy. W przypadku natomiast, gdy ustawodawca nie dopuszcza możliwości ograniczenia adresatów konsultacji do określonej kategorii mieszkańców, organ stanowiący gminy nie ma podstaw do jego wprowadzenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. zawiera dla organu stanowiącego upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Organ uchwałodawczy związany jest normą kompetencyjną zawartą w ww. przepisach i norma ta nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku pozwalającego na różnicowanie mieszkańców gminy, który ograniczałby ich prawa do wzięcia udziału w konsultacjach, o jakich mowa w art. 5a u.s.g. Tym samym powołane przepisy nie zawierają upoważnienia do ustalania kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach, a na ich podstawie rada gminy posiada kompetencję jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1193/20; wyrok NSA z 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1324/18; wyrok NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 939/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w całości potwierdza tę linię orzecznictwa sądowego.

Tym samym skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku unieważnił przepisy zaskarżonej uchwały ograniczające dopuszczalność udziału w konsultacji społecznej tylko do mieszkańców danej Gminy w wieku do ukończenia 20 lat, to takie rozstrzygnięcie Sądu jest prawidłowe. Nie ma bowiem żadnej normy kompetencyjnej pozwalającej organowi stanowiącemu gminy na pozbawienie prawa do udziału w konsultacji społecznej dla mieszkańców w wieku powyżej 20 lat.

Nieuzasadniony jest także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w [...] w części dotyczącej § 2 ust. 3 i ust. 4 oraz § 4 ust. 1 również w zakresie w jakim przepisy te odnoszą się do mieszkańców gminy [...], którzy nie ukończyli 20 roku życia.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Tym samym skoro trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zakresie objętym § 2 ust. 3 i ust. 4 oraz § 4 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie Młodzieżowego Budżetu Obywatelskiego jako części budżetu Gminy [...] na 2019 r., to tym samym nie naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g.

Nie można również uznać za trafne stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponieważ w tej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka wyłączającą stwierdzenie nieważności zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwały, to w pełni zasadnym było jej unieważnienie w części.

Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega skromną argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku dotyczącą wyjaśnienia przyczyn unieważnienia także tej części zaskarżonej uchwały, która wprowadziła ograniczenie do udziału w konsultacjach społecznych dla mieszkańców w wieku powyżej 20 lat, tym niemniej brak wyczerpującej argumentacji w zaskarżonym wyroku nie może być przyczyną jego uchylenia, jeżeli samo rozstrzygniecie jest prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy [...] zasądzić na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).