I OSK 2234/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-09-24	
Data wpływu	2017-09-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Tamara Dziełakowska
Teresa Kurcyusz - Furmanik /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6191 Żołnierze zawodowi	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 2088/16	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art 19, art 156 § 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 178; art 31 § 1, art 32, art 70; z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
Dz.U. 2016 nr 0 poz 177; art 13 § 1 i 3; Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze
Dz.U. 2010 nr 196 poz 1298; § 4 ust 3 pkt 6; Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla  żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów  wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2088/16 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] października 2016 r. nr: [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2088/16, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi G. S. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego, stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na mocy którego przyznano Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...], zaszeregowanemu do stopnia etatowego pułkownika, dodatek wyrównawczy. Wskutek odwołania tegoż Prokuratora, w którym domagał się skorygowania decyzji poprzez przyznanie wynagrodzenia w wyższej stawce awansowej wraz ze wszystkimi składnikami nabytymi na dotychczasowym stanowisku Prokurator Generalny wyjaśnił, że zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą – Prawo o prokuraturze, jak i poprzednią ustawą o prokuraturze, prokurator ma prawo do wynagrodzenia zasadniczego przysługującego na zajmowanym stanowisku prokuratorskim, jak również do dodatku funkcyjnego przysługującego w związku z pełnioną funkcją. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2016 r. poz. 271) określa wysokość dodatku ze względu na miejsce i rodzaj pełnionej funkcji, wypłacanego wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Zatem otrzymywanie dodatku funkcyjnego będzie wiązało się zawsze z pełnieniem określonej funkcji, a pełniona funkcja nie jest tożsama z zajmowanym przez prokuratora stanowiskiem. Wynagrodzenie nabyte na dotychczas zajmowanym stanowisku nie obejmuje kwoty dodatku funkcyjnego, jako należności przysługującej wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Ustawa Prawo o prokuraturze nie zawiera regulacji w kwestii ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi. W związku z tym - zgodnie z odesłaniem zawartym w jej art. 125 - stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych., a więc ustawę z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Określa się w niej składniki uposażenia żołnierzy zawodowych - uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia. Jednym z takich dodatków jest dodatek wyrównawczy. Zgodnie z art. 80 ust. 2 tej ustawy w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem, a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

W skardze na opisaną decyzję Prokuratora Generalnego, wnosząc o jej uchylenie ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązanie Prokuratora Generalnego do wydania decyzji zgodnie z art. 32 i art. 41 § 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze zarzucono, że do jej wydania doszło w warunkach naruszenia art. 32 i art. 41 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178). Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu, że naruszył art. 138 § 1 i 2 K.p.a., w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji został wydana z naruszeniem art. 156 § 1 i 2 K.p.a.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydana została przez Prokuratora Okręgowego w [...] z naruszeniem przepisów o właściwości. Prokurator Generalny, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą nieważnością, także rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zatem, z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., stwierdzono nieważność obu tych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości, a naruszenie art. 19 K.p.a., stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Sąd odniósł się do przepisów ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178) – dalej - ustawa Przepisy wpr. Pr. o prok. Wskazał na jej art. 31 § 1, na mocy którego, z dniem 4 kwietnia 2016 r., zniesione zostały wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury - Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. Wyjaśnił też, że zgodnie z art. 32 ww. ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414, ze zm.) przejął Prokurator Generalny.

Zdaniem Sądu, stosownie do przywołanego wyżej art. 32 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok., w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196 poz. 1298, ze zm.) – dalej rozporządzenie Prezydenta RP - organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - był Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego.

Sąd ocenił także fakt powołania się w decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na zarządzenie nr [...] Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie upoważnienia prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych. Uznał, że powołany w podstawie prawnej zarządzenia art. 13 (bez określenia konkretnego paragrafu) ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z poz. 177) nie mógł stanowić podstawy do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych przyznanych mu w art. 32 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok. na niższy szczebel decyzyjny, tj. prokuratorów okręgowych.

W opinii Sądu I instancji, takiego uprawnienia nie można wywieść również z ogólnej normy kompetencyjnej art. 13 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, który stanowi, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia.

Wskazując na art. 13 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze Sąd stwierdził, że kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego, a Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie. Na podstawie tego przepisu, Prokurator Generalny może w formie zarządzenia upoważnić Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego do realizowania przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych. Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu powoduje, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Jednak nie oznacza to, że na podstawie takiego upoważnienia Prokurator Krajowy lub zastępcy Prokuratora Generalnego stają się organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Podobnie upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a. wywiera jedynie ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Oba wymienione przepisy stwarzają zatem możliwość upoważnienia przez Prokuratora Generalnego, Prokuratora Krajowego lub zastępcy Prokuratora Generalnego do wykonywania kompetencji tego organu. W takiej sytuacji decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego przez Prokuratora Krajowego lub zastępcę Prokuratora Generalnego są jednak decyzjami Prokuratora Generalnego, wydawanymi z jego upoważnienia. Od decyzji tych, stosownie do art. 127 § 3 K.p.a. przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako od decyzji wydawanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.

Reasumując Sąd przyjął, że nie było podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego na organy administracji niższej instancji, tj. prokuratorów okręgowych, jego kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych,

W ocenie Sądu, w świetle regulacji zawartej art. 13 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny nie mógł też upoważnić prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w jego imieniu we wskazanych wyżej sprawach. Zatem decyzja Prokuratora Okręgowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r., jest decyzją wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości. Prokurator Generalny, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą nieważnością, rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.. Z tej przyczyny orzeczono jak w sentencji, traktując pozostałe zarzuty podniesione w skardze za przedwczesne.

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez Prokuratora Generalnego, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości i w takim też zakresie wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wniesiono nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, co nastąpić miało poprzez jego wadliwie zastosowanie, wskazano:

- art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a. w związku z art. 17, art. 19, art. 20, art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 268a K.p.a. oraz w związku z art. 31, art. 32, art. 70 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok.;

- § 4 ust. 3 pkt. 6 rozporządzenia Prezydenta RP;

- art. 3 § 2, art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 - § 3 oraz art. 23 § 3 i § 4 i art. 28 oraz art. 125 ustawy Prawo o prokuraturze;

- art. 22 ust. 1 pkt. 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wadliwie zastosował wymienione przepis i błędnie przyjął, że organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego był Prokurator Generalny, jako przejmujący obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych. Art. 32 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok., ma bowiem charakter przepisu dostosowującego i przejściowego. Jego celem było umożliwienie przejęcia przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień zniesionych organów wojskowych. Kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień wojskowego prokuratora okręgowego wobec skarżącego, z racji przysługiwania mu statusu prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, dotyczyła okresu do [...] kwietnia 2016 r., a więc do dnia przeniesienia skarżącego decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], a w dalszej kolejności, na mocy decyzji wydanej w oparciu o m.in. art. 31 § 2 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok,. do wyznaczenia skarżącego z dniem [...] sierpnia 2016 r. na stanowisko służbowe prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...] w [...]. Od tego momentu ustała kompetencja Prokuratora Generalnego, gdyż nie mogły powstać nowe obowiązki i uprawnienia w ramach dotychczasowego statusu prokuratora byłej wojskowej prokuratury okręgowej, a nie jest prawnie możliwe przejęcie praw nie istniejących.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że stosownie do obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 70 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok., ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy - Prawo o prokuraturze Zatem w dacie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym, pod pojęciem: "prokurator wojskowej prokuratury okręgowej", użytym w § 4 ust. 3 pkt. 5 rozporządzenia Prezydenta RP,, należy rozumieć prokuratora do spraw wojskowych. Jako przełożonego skarżącego należy zatem uważać prokuratora do spraw wojskowych. Od daty przeniesienia do Wydziału do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...] bezpośrednim przełożonym skarżącego stał się Prokurator Rejonowy w [...]. Także przełożonym był Prokurator Okręgowy, gdyż posiadał uprawnienia do przejęcia sprawy do prowadzenia. Nie był natomiast, jak dotychczas, wojskowy prokurator okręgowy.

Właściwość Prokuratora Okręgowego wywiedziono w skardze kasacyjnej także z porównania przepisów ustawy o służbie wojskowej i ustawy Prawo o prokuraturze, gdyż skarżący jest żołnierzem zawodowym i pełni zawodową służbę wojskową w instytucji cywilnej - jako prokurator do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej. Powołując się na art. 80 ust. 4 w zw. art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej Prokurator Generalny uznał, że organem właściwym do przyznawania dodatków do uposażenia jest dowódca jednostek wojskowych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takimi przepisami są w stosunku do skarżącego przepisy ustawy Prawo o prokuraturze. Zgodnie zatem z definicją zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej, dowódcą jednostki wojskowej (osobą kierującą lub dowodzącą jednostką, w której żołnierz zawodowy zajmuje stanowisko służbowe lub do której został skierowany) będzie dla skarżącego Prokurator Okręgowy, który kieruje Prokuraturą Okręgową (art. 23 § 3 i 4 ustawy Prawo o Prokuraturze). To Prokurator Okręgowy w [...], jako przełożony wnioskodawcy był więc kompetentny do wydania zaskarżonej decyzji. Był także uprawniony do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego (czyli prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] podległego Prokuraturze Okręgowej w [...]) i wykonywania jego czynności.

Zauważono nadto, że przy wydaniu decyzji przez organ II instancji zachowana została właściwa reguła co do określenia właściwości instancyjnej. Zgodnie z nią należało uwzględnić, że sprawa dotyczy prokuratora do spraw wojskowych, W ramach struktur prokuratury do spraw wojskowych utworzone zostały wydziały do spraw wojskowych pomijające strukturę prokuratur regionalnych. Organem wyższej instancji nie może być zatem dana prokuratura regionalna mimo, że art. 28 § 1 pkt 2 ustawy o Prawo o prokuraturze wymienia jako organ wyższego stopnia w stosunku do prokuratury okręgowej właściwą prokuraturę regionalną i Prokuraturą Krajową. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w takim przypadku rolę organu wyższego stopnia, jako przełożony wszystkich prokuratorów, może pełnić Prokurator Generalny lub też Prokurator Krajowy.

Kwestionując stanowisko Sądu I instancji co do możliwości upoważnienia wyłącznie Prokuratora Krajowego lub innego zastępcy Prokuratora Generalnego do realizacji przyznanych Prokuratorowi Generalnemu kompetencji i zadań ustawowych skarżący kasacyjnie wskazał, że szczególne zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa dają Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie do kierowania działalnością całej prokuratury. Może on zatem przejąć zadania podległych prokuratorów, uznania siebie jako organu uprawnionego np. w przedmiocie dodatku wyrównawczego, jak też do wydania zarządzenia upoważniającego prokuratora Prokuratury Okręgowej do wydania takiej decyzji. Podstawa prawna do uznania Prokuratora Generalnego za kompetentnego w sprawie dodatku wyrównawczego nie wynika z art. 32 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok., lecz art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy -Prawo o prokuraturze. Zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa dają Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie do kierowania działalnością całej prokuratury (art. 1 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze).

Zdaniem Prokuratora Generalnego, upoważnienie normatywne w formie zarządzenia wydane na podstawie art. 13 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze, uprawnia Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego do realizacji kompetencji i zadań ustawowo przyznanych Prokuratorowi Generalnemu.

Natomiast upoważnienie normatywne w formie zarządzenia, wydane na podstawie art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze, pozwala na powierzenie podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do zakresu działania Prokuratora Generalnego, m.in. do wydania decyzji dotyczących dodatku wyrównawczego. Nadto, na mocy art. 268a K.p.a. Prokurator Generalny może upoważnić pracowników obsługujących ten organ - czyli także podległego mu Prokuratora Okręgowego w ramach szczególnej zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa - do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, także w przedmiocie dodatku wyrównawczego

W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a. w związku z art. 19, art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 268a K.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego, utrzymującej w mocy decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego, mimo że Prokurator Okręgowy w [...] działał na podstawie upoważnienia zawartego w zarządzeniu Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Brak powołania się na upoważnienie w treści decyzji nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności decyzji czy jej uchylenia, o ile upoważnienie takie istniało w dniu wydania decyzji, a uchybienie takie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak adnotacji w treści decyzji o tym, że decyzję podpisała osoba działająca z upoważnienia, nie spełnia przesłanki stwierdzenia nieważności, a Sąd powinien w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał upoważnienie do działania w imieniu uprawnionego organu, czego nie uczynił, oceniając powyższe reguły w sposób wadliwy;

- art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 107 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (mające istotny wpływ na wynik sprawy) poprzez wadliwe zbadanie decyzji przez WSA pod kątem rzekomego wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i akceptację przez Sąd I instancji zastosowania powyższych przepisów w sytuacji, gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji i decyzje nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, w sytuacji, gdy decyzja Prokuratora Okręgowego w [...] została wydana przez osobę posiadającą upoważnienie do jej wydania;

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez:

- błędną ocenę poczynionych przez Sąd ustaleń i ocen charakteryzującą się wadliwością i dowolnością nie mającą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i dokonaną z przekroczeniem dozwolonych granic uznaniowości i dyskrecjonalnej władzy Sądu;

- poprzez zastosowanie w sprawie niedopuszczalnej, zbyt dowolnej interpretacji przepisów materialnoprawnych, z niedopuszczalnym rozstrzyganiem na niekorzyść skarżącego kasacyjnie wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie, chociaż decyzje korzystały z domniemania prawidłowości, a WSA powinien był zastosować reguły ścisłej wykładni przepisów prawa materialnego;

- niedostateczne i enigmatyczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się WSA przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w jej petitum, poszerzając ją o przywołanie pełnego brzmienia omawianych przepisów.

Odwołując się do ustawy Prawo o prokuraturze, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że ustawa ta zawiera pełną regulację w zakresie norm kompetencyjnych, nie wymagającą stosowania ustawy o służbie wojskowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej uprawnionego do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczym należnego prokuratorowi do spraw wojskowych określają przepisy art. 3 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze oraz art. 3 § 2 art. 9, art. 23 § 3 i § 4, art. 31 § 1 pkt. 5 i 7 oraz art. 33 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 16 ustawy o służbie wojskowej. Organem wyższego stopnia - w rozumieniu art. 17 pkt. 3 K.p.a. - są odpowiednie organy nadrzędne czyli w stosunku do prokuratora okręgowego organem wyższego stopnia jest Prokurator Krajowy (co nie wyłącza kompetencji Prokuratora Generalnego jako organu wyższego szczebla i przełożonego wszystkich prokuratorów). Wynika to bowiem z art.28 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o prokuraturze, który należy zastosować odpowiednio do usytuowania organu podrzędnego, merytorycznie kompetentnego w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych, którzy wykonują czynności w prokuraturze okręgowej.

Podsumowując przyjęto, że decyzja o ustaleniu dodatku wyrównawczego prokuratorowi do spraw wojskowych wykonującemu czynności w wydziale do spraw wojskowych danej Prokuratury Okręgowej - mogła być wydana przez Prokuratora Okręgowego na podstawie art. 80 ust. 4 w związku z art. 104 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt. 16 ustawy o służbie wojskowej w związku z art. art. 3 § 2, art. 9, art. 23 § 3 i § 4, art. 31 § 1 pkt. 5 i 7 oraz art. 33 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze.

Rozumowanie powyższe autor skargi kasacyjnej uznał za spójne z treścią rozporządzenie Prezydenta RP z 2010 r., które jego zdaniem musi być odczytywane i stosowane w brzmieniu nadanym ustawą Prawo o prokuraturze. Należało zatem dostosować użytą w nim terminologię do nowej treści i terminologii wynikającej z ustawy Prawo o prokuraturze i przyjmować, tak zresztą, jak zostało to unormowane w rozporządzeniu z 2017 r. że wysokość dodatku ustala: (...) prokuratorowi do spraw wojskowych prokuratury rejonowej - prokurator rejonowy, a prokuratorowi do spraw wojskowych prokuratury okręgowej, zastępcy prokuratora rejonowego do spraw wojskowych - prokurator okręgowy; prokuratorowi Departamentu do Spraw Wojskowych w Prokuraturze Krajowej, zastępcy prokuratora okręgowego do spraw wojskowych - Prokurator Krajowy; Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych - Prokurator Generalny.

W konkluzji skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że obie wydane w sprawie decyzje nie były wydane z naruszeniem przepisów o właściwości ani rzeczowej ani instancyjnej. Sprawa podlegała pod właściwość rzeczową Prokuratora Okręgowego w [...], jako przełożonego skarżącego. Natomiast w kwestii właściwości instancyjnej należało uwzględnić, ze w zakresie struktur prokuratury do spraw wojskowych pominięto strukturę prokuratur regionalnych z organem naczelnym – Prokuratorem Generalnym.

Zdaniem pełnomocnika Prokuratora Generalnego, Sąd I instancji nie odniósł się do twierdzeń przedstawionych na rozprawie, a zawierających argumentację obecnie podniesioną w skardze kasacyjnej. Zaskarżony wyrok stanowi powielenie treści wyroku wydanego w inne sprawie (sygn. akt II SA/Wa 1759/16), chociaż w toku obu tych spraw podniesiono nowe okoliczności prawne wymagające analizy i oceny ze strony Sądu. Sąd uchylił się zatem od wszechstronnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła, wobec czego ograniczył on swoją kontrolę wyłącznie do zbadania trafności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – naruszeniu przepisów postępowania.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11,publ. CBOSA).

Zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a., o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Obowiązkiem strony stawiającej zarzut naruszenia przepisów postępowania, wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie dopełnił jednak wymogów formalnych przy konstruowaniu zarzutów procesowych, gdyż skarga kasacyjna nie zawiera wskazania w jaki sposób naruszenie przepisów wymienionych w zarzutach uznanych za procesowe, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tego wymogu nie spełnia odwołanie się do formułki zawartej w końcowej części art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść skutku także dlatego, że albo brak jest co do nich uzasadnienia albo uzasadnienie to nie jest merytorycznie trafne.

Niezrozumiały wręcz jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 19, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 268a K.p.a.

Regulacja zawarta w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyczy wznowienia postępowania w związku z wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa. Trudno dopatrzyć się więc wadliwości polegającej na błędnym zastosowania tej regulacji przez Sąd I instancji w kontrolowanej sprawie.

Trudno nadto dopatrzyć się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu przypisywanego Sądowi I instancji o braku adnotacji w treści decyzji o podpisaniu jej przez osobę działającą z upoważnienia, a takie stwierdzenie Sadu uzasadniać miało naruszenie art. 268a K.p.a.

Zupełnie nieuzasadnione zostało dlaczego niesłuszny jest pogląd Sąd I instancji wyrażony w uzasadnieniu wyroku co do tego, że naruszenie art. 19 K.p.a., stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości,. nadto, że nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Za zdecydowanie nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 ustawy ustrojowej. Do jego naruszenia może dojść, gdyby sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Naruszenie przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza uchybienia zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Tymczasem skarżący kasacyjnie podejmuje przy pomocy tej regulacji ustrojowej próbę zakwestionowanie treści zaskarżonego wyroku.

W ten sam sposób należy ocenić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i art. 107 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., gdyż art. 151 P.p.s.a. jest przepisem wynikowym i jego naruszenie mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby Sąd oddalił skargę, pomimo stwierdzenia uchybień w kontrolowanym akcie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Natomiast art. 107 K.p.a. (nota bene składający się z 5 odrębnych jednostek redakcyjnych) nie może być naruszony bezpośrednio przez sąd administracyjny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., wskazać należy, że przepisy te nie były stosowane przez Sąd I instancji, zatem nie mogły zostać naruszone. Nadto, w istocie z pomocą tego zarzutu Prokurator Generalny zmierza do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego, wykładni prawa materialnego i jakości uzasadnienia wyroku.

Przedstawione w skardze kasacyjne naruszenia prawa materialnego polegać miały natomiast na wadliwym zastosowaniu ("poprzez błędne przyjęcie") art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a,. pozostającego w związku z ośmioma przepisami - procedury administracyjnej, w tym także tymi, które wymienione były zarzutach procesowych – art. 19, art. 145 § 1 pkt 2, art. 268 K.p.a. oraz przepisami ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok.

Skarżący kasacyjnie nie precyzuje na czym polegać miało wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17, art. 19 i art. 20 K.p.a. Przepisy te nie zostały nawet omówione w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszenia każdego z przepisów prawa materialnego wymienionego w petitum skargi kasacyjnej doszło i na czym to naruszenie polegało.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie jest możliwe odczytanie na czym polegać miało wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów art. 23 § 3 i 4 oraz art. 28 i art. 125 ustawy Prawo o Prokuraturze. Zarzut ten nie został skonstruowany w sposób czytelny, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodu, który czynił by go wystraczająco zrozumiały. Samo zaś ogólnikowe powołanie się na naruszenie wymienionych norm nie może być uważane jako uzasadniona podstawa skargi kasacyjnej, która mogłaby doprowadzić do zamierzonego przez stronę rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Równie trudno dopatrzyć się jest przyczyn, dla których skarżący kasacyjnie uznaje za wadliwie zastosowane przez Sąd I instancji powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerny wywód zawierający treść oraz omówienie wskazanych regulacji prawnych. Jednak nie czyni to zadość obowiązkowi uzasadnienia przytoczonych podstaw skargi kasacyjnej, a w tym wskazania, w jaki sposób doszło po stronie sądu do naruszenia prawa materialnego. Konstrukcja zarzutów materialnoprawnych nie odpowiada zatem wymaganiom formalnym, w szczególności wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

W związku z tym, analiza skargi kasacyjnej musiała być dokonana w sposób uogólniony, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne nie odnosić się do wszystkich, bardzo zresztą licznie wymienionych przepisów lecz odnieść się wyłącznie do zasadniczych zarzutów.

Po pierwsze – do zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej oceny charakteru art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze.

Po drugie - dokonania przez Sąd I instancji błędnej oceny roli Prokuratora Generalnego wynikającej z art. 13 § 1 i 2 ustawy Prawo o prokuraturze, charakteru i konsekwencji upoważnienia udzielanego na podstawie jej art. 13 § 3, jak i na podstawie art. 268a K.p.a., a także oceny charakteru zasady substytucji i dewolucji wynikających z art. 9 ustawy Prawo o prokuraturze.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie ocenił charakter art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, nie traktując tej regulacji jako przejściowej. W konsekwencji tego niezasadnie przyjął, że wyłącznie Prokurator Generalny jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego w oparciu o przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Tymczasem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w/w art. 32 ma charakter przejściowy i kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z tego przepisu ustaje z chwilą objęcia wyznaczonego stanowiska prokuratora do spraw wojskowych przez byłego wojskowego prokuratora byłej Prokuratury Wojskowej.

Przechodząc do oceny trafności stanowiska prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej w pierwszej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne zbadać charakter przepisów zamieszczonych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze (dotychczas zwanej "Przepisy wpr. Pr. o prok.").

W art. 1 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok. wskazano datę wejścia w życie ustawy o Prokuraturze. W kolejnych przepisach, aż do jej art. 25, dokonuje się zmian (albo poprzez zmianę dotychczasowego brzmienia albo poprzez uchylenie) poszczególnych unormowań szeregu aktów prawnych, niekoniecznie związanych z ustawą Prawo o prokuraturze. Przykładowo, w jej art. 23 dokonano zmiany art. 44 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w zakresie odwołania od uchwały Rady do Sądu Najwyższego.

Począwszy od art. 25, Przepisy wpr. Pr. o prok. dotyczą ściśle sytuacji prokuratorów i prokuratur. Przepisy te, w znaczącej większości nie mają charakteru przepisów przejściowych. Tam, gdzie przepis pełnić ma taką rolę, ustawodawca wyraźnie wskazuje na to poprzez użycie zwrotu "do dnia", "z dniem", "do czasu". W pozostałych przypadkach przepisy mają charakter ustrojowy tworząc określone podmioty, określając ich strukturę organizacyjną, zakres działania.

Sporny art. 32 Przepisy wpr. Pr. o prok. nie zawiera w swojej treść rozwiązania czasowego. Nic nie stanowi o tym, by miał być stosowany przez określony czas do następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa. Nie zawiera żadnego ze zwrotów, który pozwalałyby uznać, że odnosi się wyłącznie do spraw w toku lub spraw wywodzących się z dotychczasowych stosunków prawnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 32 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok., stanowi trwały przepis o charakterze kompetencyjnym. Wskazuje się w nim, że kompetencje dotychczasowo przyznane prokuratorom wojskowym różnych szczebli w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przechodzą na Prokuratora Generalnego.

Analiza spornego przepisu pozwala przyjąć, że określona w nim została właściwość rzeczowa Prokuratora Generalnego w tych sprawach, które dotyczą byłych prokuratorów wojskowych w zakresie wszystkich kwestii regulowanych ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ustawa - Prawo o prokuraturze nie zawiera regulacji w kwestii ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi. W związku z tym - zgodnie z odesłaniem zawartym w jej art. 125 - stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych, a więc ustawę o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Określa się w niej składniki uposażenia żołnierzy zawodowych - uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia. Jednym z takich dodatków jest dodatek wyrównawczy przewidziany w jej art. 80 ust. 2.

Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych (...). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wywodzonym z art. 6 ust. 1 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej, lex specialis, jakim jest art. 32 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok., nakazuje przyjąć, że w sprawach prowadzonych w przedmiocie dodatku dla byłego prokuratora wojskowego, od dnia wejścia w życie ustawy Prawo o prokuraturze, a więc od dnia 4 marca 2016 r., organem właściwym jest Prokurator Generalny.

We wszystkich innych sprawach prokuratorów do spraw wojskowych, spoza obszaru ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, właściwym jest prokurator przełożony zgodnie z hierarchią wyznaczoną w Dziale II, rozdziale 1 ustawy Prawo o prokuraturze.

Tak też przyjęte zostało w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2019r. sygn. akt I OSK 1570/17 i z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1866/17 publ. CBOSA).

Odmienny pogląd co do charakteru art. 32 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok. prezentowany w wyrokach sygn. akt I OSK 2167/17 i I OSK 2165/17 wywiedziony został wyłącznie z wykładni opartej na ratio legis tego przepisu. W wyrokach tych przyjęto, że stosowanie przepisu art. 32 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok. do byłych prokuratorów wojskowych prokuratur będących żołnierzami zawodowymi, przeniesionych do jednostek prokuratury powszechnej - aż do przejścia ich w stan spoczynku, jak też skumulowania kompetencji do ustalania m.in. dodatków wyrównawczych w jednym organie, jakim byłby Prokurator Generalny nie da się racjonalnie uzasadnić. Takiemu stanowisku zaprzecza jednak rezultat wykładni literalnej i systemowej przeprowadzonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach sygn. akt I OSK 1570/17 i akt I OSK 1866/17 jak też obecnie rozpatrywanej. Stanowcze, jednoznaczne brzmienie art. 32 ustawy Przepisy wpr. Pr. o prok., w dodatku w zestawieniu z zamieszczonymi w jej treści przepisami o ewidentnie przejściowym charakterze nie pozwala na przypisanie ustawodawcy braku zamiaru powierzenia Prokuratorowi Generalnemu stałej kompetencji wykonywanej dotychczas przez prokuratorów wojskowych różnych szczebli.

Przechodząc do drugiego z zasadniczych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, a to do zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej oceny charakteru i konsekwencji upoważnienia udzielanego na podstawie art. 13 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze, jak i na podstawie art. 268a K.p.a., a także oceny charakteru zasady substytucji i dewolucji wynikających z art. 9 ustawy Prawo o prokuraturze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest one również chybiony.

Prokurator Generalny, będący jednocześnie przedstawicielem władzy wykonawczej i politycznej, otrzymał od ustawodawcy wiele uprawnień ustrojowych i procesowych, wpływających nie tylko na bieg karnego postępowania przygotowawczego, które jest główną domeną działania prokuratury, ale także na sposób jej funkcjonowania i działania prokuratorów. Może wydawać zarządzenia, wytyczne i polecenia (art. 13 § 1 w związku z art. 34 § 1 ustawy o Prokuraturze), stosować zasadę substytucji i dewolucji (art. 9 § 1 i 2 w/w ustawy). Jest także przełożonym wobec wszystkich prokuratorów powszechnych jednostek prokuratury, o czym stanowi art. 13 § 2 w/w ustawy (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2019 sygn. akt III CZP 101/18, publ. LEX nr 2682224). Jednak w ramach posiadanych uprawnień nie może dokonywać zmiany kompetencji przyznanych mocą ustawy.

Z art. 9 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze wynika, że prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, chyba że ustawa zastrzega określoną czynność wyłącznie do jego właściwości oraz może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Analizowany przepis jest podstawą do działania prokuratury na zasadzie substytucji i dewolucji. Substytucja, o której w nim mowa powoduje przekazanie do wykonania określonych zadań podległemu prokuratorowi, jednak bez utraty kompetencji przekazującego Z kolei na zasadach dewolucji prokurator przełożony przejąć może wykonywanie czynności należących do zakresu działania jego podwładnego.

W obu wypadkach nie zmienia się jednak właściwość organu, gdyż czynności wykonywane będę w imieniu prokuratora właściwego i na jego odpowiedzialność. Tak samo interpretować należy upoważnienie, o którym mowa w art. 268a K.p.a. Upoważnienie udzielone na jego podstawie nie powoduje utraty kompetencji przez organ udzielający upoważnienia.

Przepisy art. 13 § 1, § 2 i § 3 w/w ustawy stanowią generalnie, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej. Kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie.

Kolejno analizując poszczególne, zawarte w art. 13 ww. ustawy unormowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 13 § 1 w/w ustawy określa w sposób ogólny kompetencje zwierzchnie Prokuratora jako naczelnego organu. Kompetencje te dotyczą dwóch sfer - kierowania działalnością prokuratury i działalności normodawczej w zakresie funkcjonowania organu.

Natomiast na zasadach art. 13 § 2 ustawy o Prokuraturze może wydać polecenie każdemu prokuratorowi, jednak dotyczy to postępowań objętych dyspozycją art. 2 ustawy – Prawo o prokuraturze, tj. związanych z wykonywaniem zadań w zakresie ścigania przestępstw oraz stania na straży praworządności, sprecyzowanych w art. 3 §1 pkt 1-14 tej ustawy, a w odniesieniu do prokuratorów do spraw wojskowych w art. 3 § 2-4 cyt. ustawy. Pozycja Prokuratora Generalnego, który zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze jest naczelnym organem prokuratury, nie uprawnia go jednak do przejmowania spraw spoza zakresu art. 2 omawianej ustawy (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019r. sygn. akt I OSK 1570/17).

Art. 13 § 3 w/w ustawy zawiera z kolei upoważnienie normatywne, skierowane do określonych, wymienionym w nim organów. Upoważnienie to nie powoduje jednak utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwienia sprawy.

Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza wskazanych przepisów, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, potwierdza zasadność stanowiska Sądu I instancji. Na ich podstawie Prokurator Generalny nie był uprawniony do przejmowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego. Nie był również uprawniony do wydania zarządzenia upoważniającego prokuratora Prokuratury Okręgowej do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego należnego byłemu prokuratorowi wojskowemu. Przepisy te uniemożliwiały także udzielenie upoważnienia przez Prokuratora Generalnego na rzecz Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Mając powyższe na względzie uznać należało skargę kasacyjną za nieskuteczną, co uzasadniało orzeczenie na mocy art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.