Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 730/23 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 31 maja 2023 r. nr SKO.E/4106/8/2023 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Bochnia z 18 stycznia 2023 r. nr MZE: 3521-8/21; 3. umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz I. G. 7 771 (siedem tysięcy siedemset siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 października 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 730/23, oddalił skargę I. G. (dalej zwanej także: skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej zwanego także: organem II instancji albo Kolegium) z 31 maja 2023 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta Bochnia (dalej zwany także: organem I instancji) decyzją z 18 stycznia 2023 r. określił do zwrotu kwotę 30 444,50 zł wraz z odsetkami, liczonymi jak od zaległości podatkowych, z tytułu niewykorzystanej do końca 2020 roku dotacji udzielonej na ten rok niepublicznemu przedszkolu prowadzonemu do 31 marca 2020 r. przez M. B. i noszącemu nazwę Niepubliczne Przedszkole "A., a od 1 kwietnia 2020 r. przez I. G. pod nazwą Niepubliczne Przedszkole "B." w B.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Kolegium 31 maja 2023 r. wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, stwierdziło że na podstawie oświadczenia o przeniesieniu praw i obowiązków w zakresie prowadzenia szkoły lub placówki z 11 marca 2020 r., M. B. jako osoba prowadząca szkołę/placówkę o nazwie Niepubliczne Przedszkole "A." w B. przeniosła wszelkie prawa i obowiązki wynikające z prowadzenia szkoły lub placówki niepublicznej na rzecz osoby fizycznej - skarżącej, która oświadczyła, że przyjmuje przeniesienie opisane powyżej. Organ wskazał, że na podstawie tego oświadczenia zostały dokonane zmiany w Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Burmistrza Miasta Bochnia. W ocenie Kolegium, nie budziło zatem w sprawie żadnych wątpliwości, iż podmiotem do którego winna być skierowana decyzja jest skarżąca jako organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole "B." w B.

Kolegium uzasadniało przy tym, że w wyniku złożonego przez M. B. rozliczenia dotacji udzielonej w okresie od stycznia do marca 2020 roku powzięto informację o niewykorzystaniu dotacji w całości. W dniu 26 czerwca 2020 r. M. B. złożyła korektę do rozliczenia dotacji otrzymanej w roku 2020 za okres od stycznia do marca 2020, w której wskazano, iż z otrzymanej w tym okresie dotacji w kwocie 31 636,50 zł pozostało niewykorzystane 30 444,50 zł. Skarżąca rozliczyła dotację otrzymaną za okres od kwietnia do grudnia 2020 r. w kwocie 172 661,70 zł, nie rozliczyła natomiast kwoty dotacji za okres od stycznia do marca 2020 r. w kwocie 30 444,50 zł. W ocenie Kolegium, nie budziła wątpliwości okoliczność, zgodnie z którą część dotacji, która nie została rozliczona, jest dotacją niewykorzystaną do końca roku budżetowego, na który została przyznana, tj. rok 2020, i jako taka podlega zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych.

Skarżąca nie zgadzając się z decyzją Kolegium, wniosła skargę do WSA w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji Kolegium należycie uzasadniło swoje stanowisko przedstawiając stosowne argumenty na poparcie takiej a nie innej oceny dowodów. Zdaniem Sądu, to że argumentacja organu nie przekonała skarżącej jest wynikiem jej subiektywnego zapatrywania się na realia sprawy, a nie obiektywnych wad decyzji. Organ dokonał bowiem analizy dokumentów z przeprowadzonej kontroli (w tym protokołów kontroli).

Sąd przedstawiając przepisy prawa mające na celu wyjaśnienie podstawowej kwestii spornej, tj. tego czy decyzje wydane w sprawie powinny być skierowane do skarżącej czy też do jej poprzedniczki, M. B., wyjaśnił że stanowisko organów jest prawidłowe. Uznał, że organ trafnie zauważył, iż dokonana zmiana nie doprowadziła do likwidacji istniejącego przedszkola lub do powstania nowego podmiotu. Nastąpiła bowiem kontynuacja działalności podmiotu, jedynie ze zmienioną nazwą i ze zmienionym organem prowadzącym. Czynność przeniesienia praw i obowiązków z 11 marca 2020 r. nie była kwestionowana przez skarżącą; kwestionowane nie były również wydawane w oparciu o wpis zaświadczenia. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu I instancji, organy w sposób właściwy uznały, że skarżąca jest stroną postępowania, ponieważ ustawodawca określił szczegółowo zadania i obowiązki organu prowadzącego i wskazał właśnie ten organ prowadzący jako stronę relacji stosunków publiczno-prywatnych.

Oceniając drugą sporną kwestię, dotyczącą nieuwzględnienia przy rozstrzyganiu o zwrocie dotacji, że przedszkole w okresie od stycznia do marca 2020 r. (tj. okresie za który została rozliczona dotacja jedynie odnośnie kwoty 1192 zł) prowadziło normalną działalność, ponosiło koszty tej działalności w postaci choćby wypłacania wynagrodzenia ówczesnemu dyrektorowi przedszkola czy nauczycielom/opiekunom, ponoszenia kosztów eksploatacyjnych, Sąd I instancji także i w tej kwestii nie znalazł podstaw faktycznych czy prawnych do podważenia ustaleń i konkluzji organu, jakie stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Powołując przepisy stanowiące w tym zakresie podstawę prawną żądanego zwrotu dotacji WSA w Krakowie zauważył, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest fakt nierozliczenia części dotacji udzielonej przedszkolu na rok 2020 w kwocie 30 444,50 zł. W toku postępowania administracyjnego zebrano materiał dowodowy, uzupełniony również z uwagi na decyzję Kolegium z 7 kwietnia 2022 r., którą uchylono pierwotnie wydaną w sprawie decyzję. Analiza tak zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ do ustaleń, stosownie do których nie stwierdzono wydatków, które byłyby dokonywane w dacie, kwocie oraz o treści przelewu, odpowiadających dacie i kwocie poniesionych wydatków. W szczególności, poszczególne wypłaty nie znajdowały odzwierciedlenia w przedłożonym wyciągu z rachunku bankowego, na który wpływała w danym czasie dotacja. W ocenie Sądu I instancji akceptującego ustalenia organu II instancji, brak było wiarygodnych dowodów potwierdzających wydatkowanie dotacji na cele, które mogły być sfinansowane z dotacji na rok 2020.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; alternatywnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o orzeczenie reformatoryjne w zawisłej sprawie i "wyrzeczenie" w jego ramach uchylenia decyzji organów obu instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z przepisem art. 1 oraz przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 jak również przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz § 7 uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta B. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że stroną zobowiązaną do zwrotu części dotacji za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r., a co za tym idzie stroną postępowania administracyjnego jak również zaskarżonej decyzji jest w niniejszej sprawie I. G. a nie M. B. jako osoba prowadząca w ww. okresie czasu Niepubliczne Przedszkole położone w B. przy ul. [...],

2. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z przepisem art. 1 oraz przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 jak również przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisem art. 7 k.p.a., przepisu art. 77 k.p.a. oraz przepisu art. 78 k.p.a. w zw. z przepisem art. 75 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ramach oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego że organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obwiązującym porządkiem prawnym w przedmiocie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego co pozwoliło na rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy i prawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością.

Pełnomocnik skarżącej pismami procesowymi z 5 grudnia 2025 r. i 5 marca 2026 r. uzupełnił motywy wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać co najmniej potencjalny związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy powyższym, w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/12). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Uwzględniając powyższe okoliczności, mając na uwadze niedoskonałości skargi kasacyjnej (między innymi pominięcie przy powoływaniu aktów normatywnych dat lub miejsc ich publikacji, powołanie jedynie skrótów aktów prawnych, bez powołania pełnego ich brzmienia albo zdawkowe przedstawienie motywów zarzutów skargi kasacyjnej i związanego z tym prawidłowego ich rozumienia - w ocenie autora skargi kasacyjnej - zwłaszcza w zakresie zarzutu 2 petitum skargi kasacyjnej) wyjaśnienia wymaga, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy dwóch kwestii. Zasadnicza, pierwsza z nich, dotyczy tego, czy stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji niewykorzystanej w roku na który została ona udzielona powinien być podmiot prowadzący aktualnie placówkę oświatową na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji, czy też podmiot prowadzący placówkę oświatową w dacie przyznania i przekazania dotacji a także w okresie jej wykorzystania. Ustalenie tej zasadniczej okoliczności przesądza bowiem, do kogo powinna być skierowana decyzja o zwrocie dotacji. Druga kwestia dotyczy prawidłowości zgromadzenia i oceny materiału dowodowego i może ona być w rozpoznawanej sprawie kwestią podlegającą ocenie dopiero w dalszej kolejności, ponieważ jeżeli sama decyzja rozstrzygająca o zwrocie zostałaby skierowana do podmiotu, który nie był jej stroną – dalsza ocena prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego pozostawałaby w tym przypadku irrelewantna.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, wskazania wymaga że art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.; dalej: u.f.z.o.) normuje warunki przyznania niesamorządowym przedszkolom dotacji na uczniów, określając sposób obliczania wysokości dotacji. Zgodnie z art. 17 ust. 3 tej ustawy niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Z kolei to art. 251 u.f.p określa zasady zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji ich niewykorzystania w określonym terminie. Zasadą jest, że dotacje, o których wyżej mowa powinny być wykorzystane do końca roku budżetowego, bowiem w przeciwnym razie podlegają zwrotowi. Terminy zwrotu dotacji zostały określone w art. 251 ust. 1-3 u.f.p. W związku z przedstawioną regulacją istotne jest to czy dotacja została wykorzystana w określonym normatywnie terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Krakowie prawidłowo wskazał, że podstawę prawną zwrotu dotacji w tej części, stanowił powołany wyżej artykuł. Zgodnie bowiem z art. 251 ust. 1 i 3 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku (ust. 1). W przypadku, gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3). Przy czym powstania tego zobowiązania nie kreuje decyzja administracyjna, obowiązek zwrotu powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana decyzja nakazująca zwrot, czy też nie. Ten obowiązek powstaje w czasie (w chwili) dopuszczenia się nieprawidłowości w postaci pobrania (wypłacenia) środków. Decyzja zwrotowa potwierdza jedynie istnienie obowiązku powstałego z mocy prawa.

W myśl art. 168 ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082; dalej: Prawo oświatowe) w przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych, o których mowa w ust. 4 pkt 1 (oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby), składa, nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego, osoba dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę. W przypadku zgonu osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę wniosek składa osoba, która została wskazana w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 4a lub 4b, w terminie 14 dni od dnia zgonu. Zmiana organu prowadzącego następuje z dniem dokonania wpisu tej zmiany do ewidencji. Przepisy ust. 4 pkt 1 i 4 oraz ust. 9 – 12 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 – 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120, 295 i 1598), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki (art. 10 ust. 1 pkt 4 Prawo oświatowe).

Uwzględniając powyższe przepisy prawa, stwierdzić należy że zmiana organu prowadzącego szkołę lub placówkę nie ma znaczenia dla zdarzenia, które już nastąpiło – z mocy prawa powstał bowiem obowiązek zwrotu. Jak już wskazano wcześniej, zobowiązanym jest ten organ prowadzący szkołę, który sprawował funkcję w okresie kiedy powstał obowiązek zwrotu, w tym wypadku z chwilą nierozliczenia udzielonej dotacji za okres od 1 stycznia do 31 marca 2020 r. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2026 r., sygn. akt I GSK 646/23, w szczególności odnoszące się do zastosowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.; dalej: o.p.) na podstawie art. 67 ust. 1 u.f.p. do postępowania prowadzonego w przedmiocie określenia zwrotu kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego. Znamienne w rozpoznawanej sprawie jest również to, że w toku postępowania administracyjnego M. B. została poinformowana o jej obowiązku jako organu prowadzącego przedszkole do rozliczenia otrzymanych dotacji za okres prowadzenia jednostki w danym roku kalendarzowym (vide np. k. 22 akt administracyjnych). Przeprowadzone postępowanie dowodowe i jego wynik spowodował, że stanowisko organu zmieniło się, zaczął on wskazywać skarżącą jako podmiot odpowiedzialny do zwrotu dotacji. Jest to o tyle niezrozumiałe, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ posiadał informację o tym kto w kwestionowanym okresie prowadził przedszkole i w związku z tym odpowiadał za rozliczanie środków finansowych przekazywanych, tak jak w kontrolowanym zakresie, w formie dotacji. Tym bardziej, że tryb rozliczania dotacji – choćby w zakresie wskazanym w § 7 ust. 4 uchwały Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta B. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji – wymaga od organu dotychczas prowadzącego jednostkę, złożenia rozliczenia otrzymanych dotacji za okres prowadzenia jednostki w danym roku kalendarzowym. Jeżeli owa kwestia stanowić miałaby jedynie w zakresie odpowiedzialności umownej pomiędzy stronami, tj. organem prowadzącym i organem to prowadzenie przejmującym, należałoby zadać pytanie dlaczego taka regulacja została umieszczona w akcie normatywnym jako odnosząca się do obowiązków strony otrzymującej dotację, tym bardziej w kontekście terminu wskazanego przez ustawodawcę w art. 251 ust. 3 u.f.p.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, obowiązek zwrotu powstał, pomimo ogólnej zasady rozliczania dotacji w sposób roczny, wskutek nierozliczenia za poszczególne miesiące w których organem prowadzącym przedszkole była M. B. (styczeń-marzec 2020 r.) i to właśnie ona powinna być zobowiązana do zwrotu dotacji za ten okres.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Zaś w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy zatem uwzględnić, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06). Ze względu na istotę nieważności decyzji z przyczyny, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., która wiąże się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego, należy stwierdzić, że zachodzi ona wówczas, gdy skierowano decyzję do osoby niebędącej stroną, ale mylnie traktowanej przez organ jako strona. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Przepis ten obejmuje zatem takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06 oraz z 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 675/09).

Jeśli sąd administracyjny uwzględniając skargę w trybie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji z powodu przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a., to stwierdza jej nieważność od chwili wydania. Stwierdzenie to jest równoznaczne z ustaleniem, że toczące się postępowanie administracyjne nie zawierało koniecznego elementu podmiotowego sprawy administracyjnej, toczyło się bez udziału strony. Tego braku sprawy administracyjnej nie konwaliduje skuteczne wniesienie skargi na decyzję ostateczną przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na decyzję ostateczną z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a., zamiast stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. nie konwaliduje braku podmiotowego sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 730/23; stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 31 maja 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Bochnia z 18 stycznia 2023 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie osoby nie będącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji, ma zastosowanie art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Umorzenie dotyczy sprawy wszczętej zawiadomieniem z 26 lipca 2021 r., którym Burmistrza Miasta Bochnia poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi dotacji niewykorzystanej do końca 2020 roku, udzielonej na ten rok.

Wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.