Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. C. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M. C. (skarżący/zobowiązany) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ zażaleniowy) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] organ I instancji nakazał skarżącemu usunięcie odpadów z działek o numerach ewid. 2008/1 i 2016/1 położonych w obr. [...] i określił:

1. Termin usunięcia odpadów:

1) z terenu działki nr ewid. 2016/1 do 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

2) z terenu działki nr ewid. 2008/1 do 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

2. Rodzaj odpadów:

- 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03,

- 17 01 07 - Zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06,

- 16 01 03 - Zużyte opony (w przypadku ich odkrycia),

- 17 02 03 - Tworzywa sztuczne (w przypadku ich odkrycia);

3. Sposób usunięcia odpadów:

1) Odpady znajdujące się na działce nr ewid. 2016/1 należy usunąć wykonując równocześnie stabilizację skarpy przy zastosowaniu dostępnych rozwiązań technicznych w taki sposób, aby uniemożliwić dalsze osuwanie się mas ziemnych. W rejonie przebiegającej przez działkę linii energetycznej poziom gruntu należy przywrócić do wysokości, która nie będzie stwarzać zagrożenia porażenia prądem.

2) Odpady znajdujące się na działce nr ewid. 2008/1 należy usunąć aż do poziomu pierwotnego gruntu. Odpady należy wywozić samochodami o nośności do 3,5 t poprzez działkę nr ewid. 2008/1 w kierunku drogi: ul. [...].

3) Usunięte odpady należy przekazać podmiotom uprawnionym do gospodarowania odpadami.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] organ I instancji zmienił za zgodą stron decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], wydaną z urzędu w sprawie nakazu usunięcia odpadów z terenu działek o nr ewid. 2008/1 i 2016/1 obr. [...], w następujący sposób:

I. Punkt "1" decyzji, otrzymuje nowe brzmienie:

1 "Termin usunięcia odpadów:

1) z terenu działki nr ewid. 2016/1 obr. [...] - do 30 czerwca 2018 r.,

2) z terenu działki nr ewid. 2008/1 obr. [...] - do 30 czerwca 2018 r.;"

II. W pozostałej części decyzja pozostaje bez zmian.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji wystosował do skarżącego upomnienie i jednocześnie wezwał go do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], organ I instancji nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia, z powodu uchylania się przez skarżącego od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w załączonym do postanowienia odpisie tytułu wykonawczego.

Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], organ I instancji:

1. Nałożył na skarżącego:

1) grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia, z powodu uchylania się przez skarżącego od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego z dnia [...] listopada 2019 r.,

2) obowiązek wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne, polegające na wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny, w wysokości 68 zł.

2. Wezwał skarżącego do:

1) wpłacenia powyższej grzywny i opłaty za czynności egzekucyjne w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia na konto Urzędu Miasta [...],

2) wykonania określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] obowiązku w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia,

3) zawiadomienia niezwłocznie organu egzekucyjnego o wykonaniu obowiązku.

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji powołał art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 1-3, art. 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że kontrola, jaka została przeprowadzona w dniu 26 lipca 2018 r. w celu sprawdzenia wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] wykazała, że obowiązek nie został wykonany przez skarżącego. Zatem organ działając na podstawie art. 15.u.p.e.a., pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. upomniał skarżącego o niewykonaniu obowiązku, z pouczeniem, że obowiązek należy wykonać w ciągu 7 dni, licząc od dnia doręczenia upomnienia, jednocześnie uprzedzając, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Upomnienie zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2018 r. W dniu 28 września 2018 r. została przeprowadzona kolejna kontrola w celu sprawdzenia wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], która wykazała, że nie wykonano żadnych prac związanych z wykonaniem przedmiotowej decyzji.

Dalej organ I instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. została na skarżącego nałożona grzywna w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez skarżącego od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2019 r. Zobowiązany nadal nie wykonał w/w obowiązku, co zostało ustalone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 października 2019 r.

Organ I instancji wskazał również, że w związku z realizowaną przez Miejski Zarząd Dróg w [...] rozbudową ulicy [...], na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] znak: [...], część z dwóch działek wskazanych w przedmiotowej decyzji uległa podziałowi i obecnie działki posiadają inne oznaczenie.

Organ I instancji przytoczył wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 495/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/2008 po czym wskazał, że nałożona grzywna nie jest środkiem egzekucyjnym zbyt uciążliwym w porównaniu z wykonaniem zastępczym. W przypadku wykonania zastępczego skarżący nie miałby bowiem możliwości samodzielnego zlecenia prac wybranemu przez siebie podmiotowi za uzgodnioną cenę. W przypadku zlecenia wykonania prac w ramach wykonania zastępczego przez organ, wykonanie prac mogłoby zostać dokonane za inną cenę, być może dużo wyższą, na podstawie ofert przesłanych przez wykonawców.

Organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 121 § 2 u.p.e.a. górna granica grzywny przewidziana dla osoby fizycznej wynosi 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej do kwoty 50.000 zł. Stosownie do art. 121 § 1 i § 3 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie, w tej samej lub wyższej kwocie z tym, że grzywny nakładane wielokrotnie na osobę fizyczną, nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł.

Organ I instancji stwierdził, że za wysokością nałożonej grzywny przemawia to, że skarżący nie wykonał obowiązku mimo upływu jednego roku od jego nałożenia i pomimo otrzymanego upomnienia oraz nałożonej grzywny w wysokości 5.000 zł. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę rodzaj dokonanego przez skarżącego naruszenia prawa oraz zakres nałożonego obowiązku - grzywna w nałożonej wysokości będzie celowa i daje szanse na skuteczne przymuszenie skarżącego do wykonania nałożonego obowiązku. Organ wskazał, że spełnienie obowiązku skutkować będzie umorzeniem nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzucił:

- naruszenie art. 119 u.p.e.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie, w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, nałożona grzywna nie może spełnić swojego zadania;

- naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości, w sytuacji gdy skarżący podejmuje wszelkie działania celem wykonania nałożonego na niego obowiązku, a brak możliwości jego wykonania jest okolicznością od niego niezależną.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący stwierdził, że w realiach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia. Skarżący postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. został obciążony grzywną w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zdaniem skarżącego, stosowanie wobec niego kolejnej kary grzywny w celu przymuszenia, i to w wysokości aż 10.000 zł uznać należy za bezzasadne oraz zbyt uciążliwe. Skarżący wielokrotne wskazywał bowiem, iż podejmuje stosowne kroki celem wykonania nałożonego na niego obowiązku w zakresie stabilizacji skarpy przy zastosowaniu dostępnych rozwiązań technicznych, aby uniemożliwić dalsze osuwanie się mas ziemi.

Skarżący podniósł, że w toku postępowania całkowicie pominięto okoliczności i fakty, które są znane organowi, a mianowicie że skarżący wielokrotnie wynajmował koparki oraz inne narzędzia i maszyny budowlane, które usuwały nadmiar ziemi ze skarpy. Co więcej skarżący porozumiewał się z sąsiadem - W. F. w zakresie ustabilizowania i uporządkowania terenu na który obsuwała się skarpa, i tak pomimo wielu uzgodnień i porozumień sąsiad każdorazowo z niewiadomych przyczyn wycofywał się z wcześniej poczynionych, zgodnych ustaleń.

W opinii skarżącego na uwagę zasługuje również fakt, iż w trakcie remontu nawierzchni przy ul. [...] w [...], sąsiad skarżącego przyjął bardzo duże ilości mas ziemi, które zostały rozprowadzone po drugiej stronie działki, a które to bardzo podniosły wysokość nieruchomości sąsiadującej.

Dodatkowo skarżący wskazał, że organ nie przeprowadził postępowania w sposób rzetelny wynikający z Rozdziału 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem nie ustalono w szczególności, jakie ilości mas ziemi obsunęły się na powierzchnię nieruchomości sąsiadującej.

Skarżący podał, że wystąpił do [...], celem sporządzenia opinii w jaki sposób skarpa powinna zostać ustabilizowana, aby uniknąć dalszego osuwania się mas ziemi. Do chwili obecnej przeprowadzone zostały oględziny przez pracownika powyższego podmiotu, który wskazał, iż stabilizacja przedmiotowej skarpy może okazać się bardzo czasochłonna, kosztowna oraz skomplikowana, Do chwili obecnej nie została jednak sporządzona opinia w powyższym zakresie, jednakże wstępnie ustalono, iż jej koszt może wynosić nawet 5.000 zł. Skarżący stwierdził, że podejmuje więec wszelkie kroki, aby wykonać nałożony na niego obowiązek, a jego wykonanie jest dla niego bardzo kosztowne.

Dodatkowo skarżący nadmienił, że wykonał już część zobowiązania, tj. usunął odpady znajdujące sie na działkach.

Skarżący podkreślił, iż przedmiotowa grzywna nie może spełnić swojego zadania, jakim jest przymuszenie do wykonania nałożonego na niego obowiązku, bowiem skarżący z przyczyn od siebie niezależnych w chwili obecnej tego obowiązku spełnić nie może. Dopiero po określeniu przez [...], w jaki sposób należy zabezpieczyć skarpę, aby nie stanowiło to zagrożenia dla sąsiednich nieruchomości, skarżący przystąpi do wykonania zleconych prac.

Dodatkowo skarżący zarzucił, iż wysokość nałożonej kary grzywny nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku. Skoro skarżący podejmuje wszelkie możliwe działania celem wykonania swojego obowiązku, natomiast z przyczyn od siebie niezależnych obecnie nie jest w stanie ustalić, w jaki sposób obowiązek ten powinien zostać wykonany, aby nie spowodowało to zagrożenia, to brak jest jakichkolwiek podstaw do nakładania na niego kolejnej grzywny, która nie może spełnić swojego zadania. Obecne więc nałożenie na skarżącego po raz kolejny kary grzywny w wysokości 10.000,00 zł, a więc w maksymalnej wysokości, w sytuacji gdy skarżący musi ponieść tak znaczne koszty zabezpieczenia skarpy, oraz w sytuacji gdy ustalenie najlepszego sposobu jej zabezpieczenia wymaga czasu, zaangażowania specjalistów oraz poniesienia znacznych kosztów, skarżący uznaje za bezzasadne.

Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] organ zażaleniowy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy stwierdził, że postanowienie organu I instancji spełnia ustawowe wymogi z art. 122 § 2 w zw. z art. 123 u.p.e.a. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera bowiem wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w razie jej nieuiszczenia zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w dołączonym odpisie tytułu wykonawczego (art. 122 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 u.p.e.a.).

Organ zażaleniowy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego; obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Omawiana grzywna jest więc środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzenie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Organ zażaleniowy wskazał, że w orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06).

Organ zażaleniowy stwierdził, iż z przywołanych wyżej przepisów oraz stanowiska judykatury wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej powinno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie, uchylając się od ich wykonania. W doktrynie wskazuje się natomiast, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął rzeczywistych działań zmierzających do jego wykonania (Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII, komentarz do art. 6, Opublikowano: WK 2015). Środek ten musi doprowadzić do wykonania obowiązku, a zatem winien być efektywny. Dopiero wykonanie obowiązku stanowi o niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Zgodnie natomiast z art. 7 k.p.a. organ winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a następnie uzasadnić zajęte stanowisko. Obowiązek ten wynika także z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Organ zażaleniowy uznał, że w niniejszej :sprawie organ I instancji dokonał uzasadnienia zastosowanego środka egzekucyjnego oraz odniósł się do jego wysokości. Wykazał, iż pomimo uprzednio zastosowanej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł skarżący nadal ciążącego na nim obowiązku usunięcia odpadów nie dokonał. Fakt ten potwierdza protokół z kontroli z dnia 28 października 2019 r.

Zdaniem organu zażaleniowego podniesione przez skarżącego okoliczności podejmowania działań w celu wykonania obowiązku określonego we wskazanym na wstępie tytule wykonawczym, nie posiadają potwierdzenia w materiale dowodowym. Organ nadmienił, iż nawet próby częściowego wykonania obowiązku, nie stanowią podstawy do odstąpienia przez organ egzekucyjny od wyegzekwowania nałożonego na stronę obowiązku wynikającego z ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie organu zażaleniowego zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wypływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez niewskazanie dokładnej ilości obsuniętych mas ziemi na działkę sąsiadującą, jak również całkowite pominięcie kwestii przyjęcia przez sąsiada skarżącego znacznej ilości ziemi, a w konsekwencji podwyższenie spornego terenu, a także nie odniesienie się do dokumentów przedstawionych przez stronę, w tym niewyjaśnienie, dlaczego organ nie przeprowadził dowodu z ww. dokumentów;

2) naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego sądowego z zakresu geotechniki, podczas gdy dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy wymagane są wiadomości specjalne zmierzające i niezbędne do wskazania odpowiedniego sposobu ustabilizowania skarpy;

3) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnianie wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla sprawy zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania, podczas gdy ich uwzględnienie nie spowodowałoby jakichkolwiek podstaw do ukarania skarżącego grzywną.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie nie wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku. W swojej ocenie organy całkowicie pominęły fakt przyjęcia przez sąsiada skarżącego bardzo dużej ilości masy ziemi rozprowadzonej po drugiej stronie działki. Konsekwencją powyższego działania było spowodowanie sporej różnicy w wysokości poziomów sąsiadujących działek. Ponadto, mimo niejednokrotnego zwrócenia uwagi na tę okoliczność przez skarżącego, do dnia dzisiejszego nie została ustalona ilość masy ziemi, która obsunęła się na powierzchnię działki sąsiadującej. Bierność organów w powyższej kwestii spowodowała również naruszenie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżący stwierdził, że w zaistniałej sytuacji niezrozumiałe jest pominięcie dowodów przedstawionych na okoliczność podejmowania niezbędnych czynności w celu zabezpieczenia przedmiotowej skarpy. Faktura nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., jak również kwit wagowy nr [...] z dnia [...] września 2018 r. świadczy o podejmowaniu wszelkich możliwych sposobów rozwiązania problemu przez skarżącego, a także wywiązania się z nałożonych obowiązków. Tym samym nałożenie grzywny początkowo w wysokości 5.000 zł, a następnie w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez skarżącego od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jest w jego ocenie całkowicie nieuzasadnione i krzywdzące.

Zdaniem skarżącego na szczególne uwzględnienie zasługuje okoliczność, iż wystąpił on do [...] z zamiarem sporządzenia opinii, w jaki sposób powinna zostać zabezpieczona i ustabilizowana skarpa, aby uniknąć dalszego osuwania się mas ziemi, tak aby dokonanie powyższych czynności było zgodnie ze sztuką w oparciu o uwagi i zalecenia ww. instytucji. Ze wstępnych oględzin wynika, iż proces niezbędny do stabilizacji przedmiotowej skarpy jest skomplikowany, kosztowny oraz czasochłonny.

Skarżący podniósł, że powyższe ustalenia w żaden sposób nie przyczyniły się do podjęcia odpowiednich działań przez uprawnione organy, które prowadząc postępowania całkowicie zignorowały wszelkie sugestie, jak również wnioski dowodowe. Jak zaś wynika z treści art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie skarżącego dotychczasowe postępowanie organów było tylko i wyłącznie dążeniem do nałożenia grzywny pieniężnej pomimo podejmowania wielu czynności faktycznych zmierzających do ustabilizowania przedmiotowej skarpy.

Skarżący zarzucił również, że całkowicie pominięto starania i związane z tym koszty zmierzające do wykonania niepieniężnego zobowiązania nałożonego przez organ I instancji. Tymczasem zachowanie skarżącego oraz podejmowane przez niego działania należy zakwalifikować jako dążące do wykonania nałożonego zobowiązania. Całkowicie pominięto również okoliczności i fakty, które są znane organowi, a mianowicie niejednokrotne wynajmowanie koparki oraz innych narzędzi i maszyn budowlanych usuwających nadmiar ziemi ze skarpy po uprzednim porozumieniu z właścicielem sąsiadującej działki.

Skarżący podkreślił, że podejmował wszelakie środki mieszczące się w jego możliwościach do wypełnienia ciążącego na nim zobowiązania, pomimo że nie posiada wymaganej w niniejszym przypadku wiedzy specjalistycznej z zakresu geotechniki. Tym samym podejmowanie przez niego dalszych działań jedynie w celu wykonania nałożonego na niego zobowiązania, a w konsekwencji zastosowania nieadekwatnego sposobu zabezpieczenia terenu pozostawałoby w sprzeczności z wymaganiami technicznymi przy tego typu pracach. Spełnienie oczekiwanego przez organy obowiązku w przyszłości mogłoby spowodować szkodę znacznie większych rozmiarów i bardziej donioślejszą w skutkach niż dotychczas. W niniejszej sprawie wymagane jest zatem sporządzenie opinii specjalisty z zakresu geotechniki.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie całkowicie zostały pominięte jego wnioski i twierdzenia. Niejednokrotnie zwracał on bowiem uwagę organów prowadzących przedmiotowe postępowanie na okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Do dnia dzisiejszego nie została dokładnie ustalona ilość mas ziemi obsuniętej na powierzchnię sąsiadującej działki. Po drugie, organy prowadzące postępowanie nie uwzględniły w zgromadzonym materiale dowodowym okoliczności przyjęcia przez sąsiada skarżącego znacznej ilości mas ziemi, która stworzyła sporą różnicę w wysokości działek sąsiadujących. W swoich rozważaniach pominięto także zgłoszoną przez skarżącego, po uprzednich oględzinach przedmiotowej skarpy, potrzebę zaciągnięcia opinii biegłego sądowego.

Wobec powyższych okoliczności skarżący stwierdził, iż wydane postanowienie jest dla niego krzywdzące i pociąga za sobą bardzo dotkliwe skutki finansowe. Tymczasem skarżący nie uchyla się od obowiązku ustabilizowania przedmiotowej skarpy, jednakże powyższe wymaga czasu i środków finansowych.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Organ zażaleniowy wskazał, że w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji określającej przedmiot nałożonego na stronę obowiązku, w tym także jej celowości i zasadności. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna będąca tytułem wykonawczym w danym postępowaniu egzekucyjnym, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji, czy tytułu wykonawczego może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej - nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego.

Organ zażaleniowy nadmienił, iż obowiązek nałożony na skarżącego miał miejsce jeszcze w 2017 r., a opieszałość w jego wykonaniu trwa już dwa lata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie niezależnie od oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów, z których większość nie miała istotnego znaczenia w sprawie. Właściwe podstawy orzekania Sąd wziął jednak pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz sformułowanymi wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona z urzędu i w pełnym zakresie kontrola legalnościowa zaskarżonego postanowienia organu zażaleniowego oraz organu egzekucyjnego pierwszej instancji wykazała, że kontrolowane orzeczenia nie mogą zostać utrzymane w mocy ze względu na istotne naruszenia prawa procesowego, które co najmniej mogły mieć istotny wpływ na treść postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Po pierwsze, stwierdzono istotne naruszenie prawa polegające na wystawieniu przez organ egzekucyjny bez podstawy prawnej, w związku z postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. o nałożeniu drugiej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 złotych, drugiego tytułu wykonawczego z dnia [...] listopada 2019 r. (k. 32 akt egzekucyjnych), o treści tożsamej z pierwszym tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2019 r. (k. 25 akt egzekucyjnych), pomimo iż podstawą nakładania drugiej i ewentualnych kolejnych grzywien w przyjętym przez organ egzekucyjny stanie faktycznym mógł być jedynie tytuł wykonawczy wystawiony pierwotnie, a więc w dniu [...] lutego 2019 r. Zasadą w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest bowiem jednorazowość wystawienia tytułu wykonawczego dotyczącego tożsamego obowiązku o charakterze niepieniężnym, chyba że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub ustawy szczególnej przewidują możliwość lub konieczność wystawiania wielu tytułów wykonawczych dotyczących tożsamego obowiązku. Ustawodawca przewiduje szczególne podstawy do wystawiania wielu tytułów wykonawczych lub modyfikacji tytułu wykonawczego przede wszystkim w związku z przekształceniami podmiotowymi w postępowaniu egzekucyjnym lub w związku ze zmianą zakresu obowiązku pieniężnego (zob. art. 28a, art. 28b, art. 28c, art. 28d ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/u.p.e.a.). Przykładowo zgodnie z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Natomiast zgodnie z art. 28b § 1 u.p.e.a., jeżeli w trakcie postępowania egzekucyjnego zostanie wydana decyzja, postanowienie lub inne orzeczenie określające lub ustalające inną wysokość należności pieniężnej niż objęta tytułem wykonawczym albo zostanie złożona korekta dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1 u.p.e.a., powodująca zwiększenie wysokości należności pieniężnej, wierzyciel niezwłocznie sporządza zmieniony tytuł wykonawczy. Organy egzekucyjne zostały także upoważnione do wydawania dalszych tytułów wykonawczych (art. 26c u.p.e.a.) oraz do ponownego wydania tytułu wykonawczego po uprzednim wydaniu postanowienia o utracie pierwotnego tytułu wykonawczego (art. 26d u.p.e.a.).

Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny nie wykazał zaistnienia podstaw, o których mowa w art. 28a-28d u.p.e.a., które stanowiłyby upoważnienie do wystawienia nowego lub zmienionego tytułu wykonawczego, jak również podstaw do wystawienia dalszego lub ponownego tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 26c i art. 26d u.p.e.a., dlatego należy uznać, że wystawienie w dniu [...] listopada 2019 r. kolejnego tytułu wykonawczego – z pouczeniem skarżącego jako zobowiązanego o możliwości wnoszenia zarzutów przeciwko prowadzeniu egzekucji w sytuacji, gdy prawo do wniesienia zarzutów mogło być realizowane w związku z wystawieniem pierwotnego (pierwszego) tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2019 r. – było niedopuszczalne, poważnie naruszając zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego i wprowadzając do obrotu prawnego bez podstawy prawnej nowy tytuł wykonawczy. Tenże wadliwy (drugi) tytuł wykonawczy z dnia [...] listopada 2019 r. stał się dla organu egzekucyjnego podstawą do nałożenia kwestionowanego postanowienia o nałożeniu drugiej grzywny w celu przymuszenia. Tym samym wadliwość formalna podstawy wydania postanowienia o ponownym zastosowaniu środka egzekucyjnego (a więc drugiego tytułu wykonawczego) przeniosła się na samo postanowienie. O ile obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r. – co nie ulega wątpliwości – nadal w sensie materialnym wiąże, a organ egzekucyjny nie jest zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. uprawniony do badania jego zasadności i wymagalności, o tyle przyjęta przez tenże organ wadliwa podstawa formalna ponownego zastosowania środka egzekucyjnego musi zostać zastąpiona przez prawidłową podstawę formalną w postaci pierwotnego tytułu wykonawczego. Oczywiście organ egzekucyjny może zastosować kolejny środek egzekucyjny (np. grzywnę w celu przymuszenia), jeżeli zostanie stwierdzone, że aktualnie obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r., pozostaje nadal niewykonany w całości lub w części, a określony w powyższych decyzjach zakres podmiotowy obowiązku usunięcia odpadów nie uległ w toku postępowania egzekucyjnego zmianie (zob. dalsze uwagi poniżej). Konieczne jest również poczynienie przez organ egzekucyjny odpowiednich czynności procesowych w celu następczego stwierdzenia, że dokument wystawiony w dniu [...] listopada 2019 r. nie jest nowym tytułem wykonawczym, lecz co najwyżej odpisem tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2019 r. (por. np. art. 26b u.p.e.a.). Dokumenty zawarte w aktach egzekucyjnych nie mogą wprowadzać w błąd uczestników postępowania egzekucyjnego oraz wszystkich innych podmiotów, które mogą być narażone na konsekwencje funkcjonowania w obrocie prawnym wadliwych administracyjnych tytułów wykonawczych lub innych aktów egzekucyjnych.

Po drugie, stwierdzono, że zarówno bezpodstawnie wystawiony tytuł wykonawczy z dnia [...] listopada 2019 r., jak i pierwotny tytuł wykonawczy z dnia [...] lutego 2019 r. zawierają określone błędy formalne, co może – na określonym etapie postępowania – mieć wpływ na ocenę dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Tytuły te zostały sporządzone z naruszeniem art. 27 § 1 pkt 1) i pkt 10) u.p.e.a., albowiem organ egzekucyjny wadliwe określił wierzyciela egzekwowanego obowiązku (jest nim Prezydent Miasta [...], zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a nie Gmina Miasto [...]), jak również nie zamieścił klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Z przepisu tego wynika, że organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem nie formułuje wniosku o wszczęcie egzekucji, lecz przestępuje do niej z urzędu, zamieszczając na tytule wykonawczym klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej.

Po trzecie, z akt sprawy egzekucyjnej (k. 31) wynika, że na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki nr 2008/1 i 2016/ 1 – objęte będącą źródłem egzekwowanego obowiązku decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. (zmienioną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r.) – uległy podziałowi na działki nr 2008/2 i 2008/3 oraz nr 2016/2 i 2016/3, natomiast działki nr 2008/2 i 2016/2 przeszły z mocy ustawy na własność Gminy Miasto [...]. W związku z powyższym, obowiązkiem organu egzekucyjnego jest dokładne i precyzyjne wyjaśnienie (w razie potrzeby w drodze odpowiednich czynności kontrolnych i wizji terenowej), czy egzekwowany obowiązek usunięcia odpadów w aktualnym stanie jest związany z obszarem wydzielonych działek nr 2008/2 i 2016/2, które stały się własnością Gminy Miasto [...]. Niepoczynienie w tym zakresie ustaleń i ocen przez organ egzekucyjny (pomimo, iż organ ten dysponował wiedzą w zakresie wydania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. co najmniej w dniu 12 listopada 2019 r.), doprowadziło m.in. do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Jeżeli okaże się, że podlegające usunięciu odpady znajdują się na działkach nr 2008/2 i 2016/2, to obowiązkiem organu egzekucyjnego będzie zastosowanie art. 28a u.p.e.a. i wystawienie nowego (dodatkowego, niezależnego od pierwotnego) tytułu wykonawczego przeciwko Gminie Miasto [...], która stała się w tym zakresie następcą prawnym skarżącego jako zobowiązanego. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego (w przedmiotowej sprawie jest to decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).

Po czwarte, w związku z informacją zwartą w aktach egzekucyjnych (k. 33) w toku dalszego postępowania egzekucyjnego niezbędne jest wyjaśnienie, czy i ewentualnie kiedy skarżący jako zobowiązany w następstwie pouczenia zawartego w wadliwym tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2019 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Treść informacji z dnia [...] grudnia 2019 r. wskazuje, że skarżący wniósł tego rodzaju zarzuty, jednak akta nie zawierają w tym zakresie żadnych dalszych danych. Jeżeli okazałoby się, że zarzuty zostały jednak wniesione, to konieczne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1–7, 9 i 10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy zarzutów tok postępowania egzekucyjnego zostaje zasadniczo wstrzymany, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych.

Po piąte, na tle obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz w świetle podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest zobowiązany do dokładnego i wyczerpującego ustalenia, czy obowiązek określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r., nie wygasł z innego powodu niż jego umorzenie (np. w wyniku dobrowolnego wykonania przez zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego). Jeśli po zwrocie akt organowi egzekucyjnemu okaże się, że egzekwowalny obowiązek został ostatecznie i całkowicie wykonany, to oczywiście odpadną podstawy do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zajdzie konieczność jego umorzenia na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił w punkcie pierwszym wydanego wyroku zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając w punkcie drugim wyroku od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.