Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 988/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r. oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. udzielono inwestorowi "D." Spółce Akcyjnej z siedzibą w P. pozwolenia na budowę budynku produkcyjno – magazynowego o profilu kosmetyczno – drogeryjnym z częścią socjalną i obiektami towarzyszącymi na działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w R. przy ul. O.. W toku realizacji inwestycji decyzję tą zmieniono trzykrotnie w trybie art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) decyzjami z [...] października 2008 r., [...] stycznia 2009 r. i [...] marca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. na podstawie art. 55 pkt 1 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2010 r. Stowarzyszenie Zwykłe M., powołując art. 31 § 1 i § 3 kpa, wystąpiło z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. W piśmie tym wskazano na rażące naruszenie art. 57 f ust. 6 Prawa budowlanego polegające na jego niezastosowaniu. Podniesiono, że zrealizowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r., w szczególności z projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno – budowlanym, gdyż nie zrealizowano zbiornika przeciwpożarowego i budynku trafostacji, a ponadto nie wykonano wzdłuż nieruchomości od strony ulicy O. pasów zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o szerokości min. 10 m, nie wykonano miejsc gromadzenia odpadów stałych spełniających warunki techniczne, wykonano odwierty studni głębinowej bez wyjaśnienia czy pozwolenie na budowę obejmowało tego typu roboty, nie ustalono w jaki sposób inwestycja jest zaopatrywana w wodę w sytuacji gdy budowa sieci wodociągowej została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej.

Uznając, że Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Obie te decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 1944/10. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd polecił organom rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia we właściwym trybie określonym w art. 31 kpa, nie przesądzając jednak podstaw jego zasadności z punktu widzenia przesłanek wskazanych w tym przepisie tj. zgodności żądania z celami statutowymi organizacji i interesem społecznym.

W następstwie tego wyroku Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 30 czerwca 2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie inwestora i Stowarzyszenie, a postanowieniem z dnia 12 lipca 2011 r. podjętym na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił do udziału w nim skarżące Stowarzyszenie, wskazując, że zgodnie z pkt 8 c regulaminu "celem Stowarzyszenia jest występowanie na prawach stron we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących całego procesu inwestycyjnego na obszarze sołectwa R. – gmina S. – (od studium do wydania pozwolenia na użytkowanie)".

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a organ odwoławczy – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania skarżącej organizacji, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując na wynikające

z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązki inwestora związane z zawiadomieniem właściwych organów o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, stwierdził, że Państwowa Inspekcja Pracy pismem z dnia 6 marca 2009 r. poinformowała, że nie wnosi sprzeciwu, przedstawiciel Państwowej Straży Pożarnej w protokole z przeprowadzonych w dniu [...] marca 2009 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego obiektu stwierdził, że w zakresie bezpieczeństwa pożarowego obiekt został wykonany zgodnie z dokumentacją projektową, zaś Państwowa Inspekcja Sanitarna nie zajęła stanowiska w wyznaczonym terminie, co traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w wyniku przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli budowy stwierdzono spełnienie przez inwestora przesłanek z art. 59a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym; wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego; geometrii dachu; wykonanie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem; zapewnienie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Ponadto stwierdzono, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, umożliwiające oddanie obiektu do użytkowania. Teren budowy został uporządkowany i zagospodarowany. Nie stwierdzono istotnych ani nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego jest zgodność budowy obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

We wniesionej skardze Stowarzyszenie Zwykłe M., podnosząc naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 f ust. 6 Prawa budowlanego powtórzyło twierdzenia wniosku co do niezgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym tą decyzją projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno - budowlanym, a także z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2007 r. Zarzuciło, że organy obu instancji w żaden sposób nie ustosunkowały się do nieprawidłowości wskazanych we wniosku polegających na braku zbiornika przeciwpożarowego, braku budynku trafostacji, niewykonania pasów zieleni, miejsc gromadzenia odpadów, wykonania odwiertów czy niewiadomego sposobu zaopatrywania zakładu w wodę, niewyjaśnienia wątpliwości związanych z wybudowaniem instalacji ograniczającej emisję pyłu do produkcji kostki WC i niespełnienia wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2007 r. w jej pkt 2 e, f, g, i, j oraz 3 b, c. Podkreśliło, że protokół kontroli na który powołały się organy nie odzwierciedla stanu faktycznego i nie jest wystarczającym dowodem, aby odmówić stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Nie zgodziło się ze stanowiskiem organu, że przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie jest zgodność budowy obiektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro na mocy art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ administracji architektoniczno – budowlany, to tym samym na mocy art. 59 a ust. 1 Prawa budowlanego wiąże także organ nadzoru budowlanego. Podniesiono, że organy nie wyjaśniły kto (jeżeli nie organ nadzoru budowlanego) i w jakim trybie powinien zadbać o to, czy obiekt spełnia wymagania ochrony środowiska w sytuacji gdy inwestor nie powiadomił Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o planowanym terminie oddania do użytkowania nowo zbudowanego obiektu budowlanego. Zwrócono uwagę, że daty wydania pozwoleń emisyjnych dla zrealizowanej inwestycji są późniejsze niż data wydania pozwolenia na użytkowanie, co wskazuje, iż w chwili jego udzielenia obiekt nie spełniał warunków umożliwiających jego użytkowanie.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie Zwykłe M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. o sygn. akt II OSK 2561/12 uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznym powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej było uznanie zasadności naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 760), określanej dalej jako P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi świadczy o wadliwości uzasadnienia i czyni niemożliwą do przeprowadzenia kontrolę instancyjną.

Oddalając, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, skargę Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że decyzje organów odpowiadają prawu. W rozważaniach prawnych Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym. Przedstawił charakter tego postępowania, omówił wadliwości wymienione w art. 156 § 1 kpa ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa z punktu 2. Podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa, lecz kontroluje decyzję wyłącznie z punktu widzenia wad określonych w art. 156 § 1 kpa według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili jej wydania. Następnie szczegółowo przedstawił unormowania prawne odnoszące się do pozwolenia na użytkowanie. Przywołał treść art. 55, art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 59 a ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że przepisy te precyzyjnie określają obowiązki inwestora, których spełnienie warunkuje udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz że żaden z nich nie uprawnia organu do nakładania na inwestora dodatkowych obowiązków. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor dostarczył wymagane przepisami dokumenty oraz że w dniu 30 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. przeprowadził obowiązkową kontrolę z udziałem przedstawiciela inwestora, kierownika budowy oraz projektanta. W wyniku tej kontroli stwierdzono spełnienie przesłanek wskazanych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do art. 59a ust. 1 tej ustawy, właściwy organ sprawdza zgodność obiektu budowlanego z decyzją o pozwoleniu na budowę, a nie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodność budowy z wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji ocenia się natomiast w oparciu o art. 76 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Spełnienie tych wymagań jest warunkiem oddania obiektu do użytkowania, jednakże ocena ich spełnienia nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz do kompetencji organów ochrony środowiska. Zauważył, że z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, wynika, iż przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor jest uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie wstrzymania oddania do użytku obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska. Z powyższego Sąd I instancji wywiódł, że organ nadzoru budowlanego, wydając pozwolenie na użytkowanie, działał w granicach i na podstawie przepisów prawa, nie wykraczając poza swoje kompetencje.

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji przedstawił wymagania, jakie zawarte zostały w treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. zmienionej kilkukrotnie i stwierdził, że zostały one spełnione, a w związku z tym zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności w sprawie.

W punkcie IV uzasadnienia, Sąd I instancji, wskazując na niezasadność zarzutów skargi, ponownie zwrócił uwagę na charakter postępowania nadzorczego, akcentując, że jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, lecz kontrola prawidłowości decyzji z punktu widzenia kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do stanowiska skarżącego Stowarzyszenia, że skoro na mocy art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej (pozwolenie na budowę), to tym samym na mocy art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (pozwolenie na budowę), wiąże także organ nadzoru budowlanego Sąd wyjaśnił, że powołany art. 46 ust. 4 pkt 2 został uchylony z dniem 15 listopada 2008 r. ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r., a zatem przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi stwierdził, że stanowią one powtórzenie treści wniosku, który zainicjował postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. W wydanej decyzji organ natomiast prawidłowo przyjął, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie, przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego jest zgodność budowy obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem, jak podsumował Sąd, pozostałe zarzuty pozostawały bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia i stanowisko organu jest w tym zakresie prawidłowe. Zwrócił uwagę, że zarzuty wnioskodawcy zawarte w piśmie z dnia 12 września 2011 r. oparte są na warunkach określonych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdy tymczasem w prowadzonym postępowaniu przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego nie była zgodność budowy obiektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz przede wszystkim z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę stosownie do przepisu art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego. Na zakończenie Sąd zwrócił uwagę, że znajdujący się w aktach sprawy "Protokół z kontroli obowiązkowej zakończenia budowy obiektu budowlanego przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane" z dnia 30 marca 2009 r., stanowiący podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jest dokumentem urzędowym, podpisanym przez dwie osoby kontrolujące oraz osoby uczestniczące w kontroli. Podsumował, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

We wniesionej skardze kasacyjnej Stowarzyszenie Zwykłe M., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 170 i art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ich w istocie niezastosowanie, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ niewątpliwie miało,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające w istocie na nieustaleniu stanu faktycznego,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. polegające na:

- nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało, gdyż WSA w Warszawie błędnie uznał, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w szczególności zaś z projektem zagospodarowania działki (terenu) bez istotnych odstępstw,

- nie rozważeniu i nie wyjaśnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze tj. sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezawierającego odniesienia się przez WSA w Warszawie do wszystkich zarzutów strony skarżącej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty, w szczególności do zarzutu kwestionującego ustalenia z obowiązkowej kontroli – inwestor nie wykonał pasów zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o szerokości min. 10 m. W związku z tym, że protokół z kontroli obowiązkowej nie odzwierciedla stanu faktycznego, to sprawa użytkowania powinna być zbadana raz jeszcze.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń, pomimo że nie odpowiadają one prawu.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw argumentowano, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę na skutek wcześniejszego wyroku NSA nie tylko nie wykonał jego zaleceń i wskazówek, ale nawet nie wskazał na nie w uzasadnieniu swojego wyroku. Argumentowano, że w świetle treści orzeczenia NSA obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie pogłębionej analizy zgodności wzniesionego obiektu z warunkami zabudowy, projektem zagospodarowania terenu, projektem architektoniczno – budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, a także szczegółowe odniesienie się do zarzutów skargi. Ponownie zwrócono uwagę, że zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji oparły się na sporządzonym w toku postępowania zwykłego protokole z obowiązkowej kontroli, który został sporządzony nierzetelnie i nie odzwierciedla stanu faktycznego, a co więcej z całą pewnością można stwierdzić, że poświadczono w nim nieprawdę. W protokole stwierdzono m. in. zgodność inwestycji z projektem zagospodarowania terenu, gdy tymczasem nie wykonano pasów zieleni ujętych w projekcie zagospodarowania. Stwierdzono zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym w zakresie urządzeń budowlanych do których zgodnie z art. 3 pkt 9 zalicza się przyłącza i urządzenia gdy tymczasem mapę inwentaryzacyjną instalacji doprowadzającej wodę wykonano dopiero 12 lipca 2009 r., a więc po ponad trzech miesiącach od udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wskazano, że wprawdzie rzeczywiście obowiązkiem organu nadzoru budowlanego nie jest ocena zgodności budowy obiektu z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, ale ewidentnie obowiązkiem jego było sprawdzenie zgodności wykonanego obiektu z projektem w zakresie urządzeń służących ochronie środowiska, a zatem jakie urządzenia w tym zakresie przewidywał projekt i czy na dzień obowiązkowej kontroli były one zrealizowane. Ponownie zwrócono uwagę, że niemożliwe było stwierdzenie wykonania wszystkich robót budowlanych umożliwiających korzystanie z obiektu skoro nie zostały wykonane budynek trafostacji i zbiornik przeciwpożarowy ujęte w projekcie. Zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, że organ nadzoru nie ocenia spełnienia wymogów z zakresu ochrony środowiska, co jednak nie zwalniało Sądu z obowiązku odniesienia się do ewidentnego nie dostosowania się inwestora do przepisu art. 76 ust. 4 Prawa ochrony środowiska. Stąd nie można twierdzić, że Sąd prawidłowo zrealizował funkcję kontrolną. Wskazano, że istota problemu tkwi w tym, że zarówno protokół z przeprowadzonych w dniu [...] marca 2009 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz protokół z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez PINB dla powiatu P. w dniu 30 marca 2009 r. zostały sporządzone nierzetelnie (nie odzwierciedlają stanu faktycznego). W uzasadnieniu wyroku stwierdza się, że "Przedstawiciel Państwowej Straży Pożarnej w protokole z przeprowadzonych w dniu [...] marca 2009 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego obiektu stwierdził, że w zakresie bezpieczeństwa pożarowego obiekt został wykonany zgodnie z dokumentacja projektową". Wskazano, że pozwolenie na budowę przewidywało budowę zbiornika ppoż., który nie został wybudowany. Nie wyjaśniono w żaden sposób przyczyn braku tego zbiornika. Nie wyjaśniono kwestii zaopatrzenia zakładu w wodę, w sytuacji, gdy budowa sieci wodociągowej okazała się samowolą budowlaną. W wyniku kontroli PINB stwierdzono także spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego. W szczególności nie stwierdzono istotnych ani nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Już sam fakt nie stwierdzenia nieistotnych odstępstw na tak dużej budowie może budzić wątpliwości, albowiem doświadczenie życiowe wskazuje, że nie ma budowy idealnej, która byłaby zrealizowana w stu procentowej zgodności z projektem. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego). A zatem, skoro w decyzji o warunkach zabudowy NR [...] w punkcie 4 ustalono, że "wzdłuż granic nieruchomości oraz od strony ulicy O. należy zrealizować pasy zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o szerokości min. 10 m", to i projekt zagospodarowania działki takie rozwiązanie (wymagania) winien zawierać (art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego). Tymczasem ani od strony ulicy O., ani też wzdłuż granic nieruchomości żadnego pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o szerokości min. 10m nie zrealizowano. Zarzucono, że wbrew obowiązkowi nie poinformowano WIOŚ o planowanym oddaniu do użytkowania nowowybudowanego obiektu budowlanego (art. 76 ust.4 ustawy Prawo ochrony środowiska). Oznacza to zdaniem skarżącego kasacyjnie, że nie zostały zbadane wymagania dotyczące ochrony środowiska inwestycji, tak znacząco oddziaływującej na środowisko. Wskazano, że WSA w Warszawie powinien uznać, iż istnieją powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonych orzeczeń GINB i WWINB. Innymi słowy istnieją powody i przesłanki do ponownego zbadania kwestii użytkowania, a skarżące Stowarzyszenie niewątpliwie powinno być stroną tego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania "D." Spółka Akcyjna z siedzibą w R. wniosła o jej odrzucenie, podnosząc że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym (wskazano m. in. na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturach II OSK 2525/12 i II OSK 2687/12) skoro stowarzyszenie zwykłe nie posiada osobowości prawnej to w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie stowarzyszenia jako podmioty praw i obowiązków, a ponadto że właściwym dokumentem z którego wynika umocowanie do reprezentacji stowarzyszenia jest pełnomocnictwo podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu zostało podpisane przez przewodniczącego Stowarzyszenia, a zatem skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a w zw. z art. 178 P.p.s.a. jako wniesiona przez podmiot pozbawiony legitymacji, powinna zostać odrzucona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że stanowisko uczestnika postępowania zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie jest jasne i precyzyjne. Powołany bowiem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie dotyczy skargi kasacyjnej, lecz skargi wniesionej do sądu administracyjnego na jeden z przejawów działalności administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Powołane orzeczenia także nie wskazują na konieczność odrzucenia skargi kasacyjnej w przypadku wadliwej reprezentacji stowarzyszenia, której to wadliwości nie dostrzegł sąd administracyjny przy rozpoznawaniu skargi. Tezowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl) wyrok o sygnaturze II OSK 2525/12 dotyczy wprawdzie nienależytego reprezentowania stowarzyszenia zwykłego, ale w kontekście przesłanki nieważnościowej postępowania sądowoadministracyjnego określonej w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nie o taki zapewne wynik postępowania kasacyjnego zabiega występujący w charakterze uczestnika inwestor. Z kolei orzeczenie II OSK 2687/12 dotyczy legitymacji procesowej stowarzyszenia w sprawie ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którym uchylono zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji i odrzucono skargę. W świetle powołanych orzeczeń zachodzi zatem wątpliwość czy wniosek uczestnika dotyczy odrzucenia skargi kasacyjnej, czy uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, czy też uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nawiązując natomiast do tezy pierwszego z przywołanych orzeczeń, w którym wskazano na przesłankę nieważnościową postępowania sądowoadministracyjnego spowodowaną nienależytym umocowaniem pełnomocnika strony wnoszącej skargę, to należy mieć na uwadze, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 20 marca 2014 r. nie stwierdził przyczyn nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a branych, co istotne, pod uwagę z urzędu. Kwestia ta zatem nie mogła podlegać ponownemu badaniu.

Rozpoznając natomiast sprawę - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. - w granicach skargi kasacyjnej należało uznać, że jest ona niezasadna. Wskazane przez skarżące Stowarzyszenie podstawy skargi kasacyjnej w istocie uniemożliwiały zweryfikowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do meritum. Wprawdzie uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (dostępna również w CBOiSA pod adresem wyżej wskazanym) nakładająca obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej obliguje do szerokiego ujmowania podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak nie zwalnia z obowiązku orzekania w ich granicach i nie uprawnia do takiego traktowania skargi kasacyjnej jak zwykłego pisma procesowego w wyniku którego na skutek polemicznych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprawa sądowoadministracyjna zostaje ponownie rozpoznana w sposób przewidziany w art. 134 § 1 P.p.s.a. Sprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ogranicza się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, a te w rozpoznawanej sprawie nie są usprawiedliwione.

Naruszenie art. 170 i art. 190 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a nie mogło mieć miejsca, pomimo pozornej wydawałoby się jego oczywistości. Przypomnieć trzeba, że poprzedni wyrok Sądu pierwszej instancji został uchylony wyłącznie z powodu wadliwości uzasadnienia, jego lakoniczności i co istotne braku ustosunkowania się do zarzutów skargi. To, że zarzuty te zostały wówczas przywołane i nakazano odniesienie się do nich w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie ma jednak z punktu widzenia art. 170 i art. 190 P.p.s.a. znaczenia, gdyż wyrok ten wskazywał jedynie na wadliwość uzasadnienia, nie przesądzał w jaki sposób Sąd ma się do tych zarzutów odnieść, czy je podzielić czy nie, a w szczególności nie zawierał wykładni prawa, o której mowa w art. 190 P.p.s.a. Ponownie wydany wyrok zapadł w innym składzie, a jego uzasadnienie, co także istotne, nie powiela treści uzasadnienia poprzedniego orzeczenia będącego przedmiotem oceny w wyroku NSA z dnia z 20 marca 2014 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że z uwagi na treść przepisów regulujących tryb wydawania pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego nie miał w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym obowiązku badania zgodności inwestycji z wymaganiami określonymi w decyzji środowiskowej, a skoro zatem wszystkie zarzuty skargi oparte są na tej niezgodności to są one bezzasadne i decyzja wydana w trybie zwykłym nie jest dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. To, czy jest to stanowisko prawidłowe, czy też nie, nie mogło jednak podlegać ocenie w ramach któregoś z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Związanie Sądu, o którym mowa w powołanym w zarzucie 1 przepisie art. 170 P.p.s.a. należało postrzegać jedynie w kontekście jego obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi co z uwagi na wywód zawarty w części IV uzasadnienia miało miejsce. Kontynuując kwestie odnoszące się do art. 141 § 4 P.p.s.a. to należy podkreślić, że przepis ten jedynie wyjątkowo może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, a mianowicie gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09), bądź gdy treść uzasadnienia nie pozwala prześledzić toku rozumowania sądu i poznania racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. II OSK 1751/11). Żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Racje Sądu I instancji zostały wyłożone klarownie w uzasadnieniu odpowiadającym wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. i o ile są one w świetle przepisów prawa błędne, to powinny zostać zakwestionowane, ale w ramach zarzutów naruszenia innych niż przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. przepisów postępowania lub przepisów materialnych. Rzeczą skarżącego kasacyjnie było wykazanie, że w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska organ nadzoru budowlanego obligowany był do zbadania kwestii środowiskowych, a co więcej, że ich pominięcie w postępowaniu zwykłym uzasadniało stwierdzenie którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a tym samym stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. Takiej argumentacji nie zawiera skarga kasacyjna, a twierdzenia co do nierzetelności protokołu kontroli (patrz: "Analiza protokołu kontroli obowiązkowej" na str. 3 skargi kasacyjnej) nie mogły podlegać ocenie i uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., czy też naruszenia tego przepisu w związku z przepisami art. 170 i 190 P.p.s.a. Powołana argumentacja nie mogła również wskazywać na naruszenia ujęte w drugiej podstawie skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W ich uzasadnieniu zarzuca się bowiem, że ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy i sprawa pozwolenia na użytkowanie powinna być zbadana raz jeszcze. Tymczasem Sąd wielokrotnie wskazywał i podkreślał, że przedmiotem sprawy nie było ponowne prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, lecz kontrola wydanej decyzji z punktu widzenia wad nieważnościowych. Należało zatem wywieść, że popełnione w postępowaniu zwykłym uchybienia polegające na naruszeniu powołanych przepisów wskazywały na wadę nieważnościową, bądź że dopiero zmierzały lub miały na celu jej wykrycie. Z uzasadnienia tego zarzutu nie wynika bowiem czemu w zasadzie miałyby służyć ustalenia odnoszące się do "poświadczenia nieprawdy" w protokole kontroli z dnia 30 marca 2009 r. Wszak postępowanie nadzwyczajne prowadzone w trybie art. 156 i nast. kpa nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, ale wyłącznie stwierdzenie określonej wady, na co kilkukrotnie wskazywał Sąd. Akcentowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że protokół kontroli "nie odzwierciedla stanu faktycznego a zatem sprawa użytkowania powinna być zbadana raz jeszcze" oznacza, że nie dostrzeżono trafnie charakteru prowadzonego postępowania. O ile protokół nie odzwierciedlał stanu faktycznego to należało wskazać jaki charakter z punktu widzenia art. 156 kpa miało to naruszenie. Dopiero wówczas można by wywieść, że naruszenie powołanych przepisów (art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W konsekwencji nie jest usprawiedliwiony także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. Przepisy te samodzielnie naruszone mogą być tylko wówczas gdy nie dochowana jest przewidziana w ich treści forma orzeczenia o oddaleniu skargi lub uchyleniu decyzji. W przeciwnym wypadku zasadność ich naruszenia jest warunkowana zasadnością którejkolwiek z innych podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Na zakończenie należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe także z innych względów. Rozpoznając bowiem skargę organizacji społecznej na decyzję wydaną w postępowaniu administracyjnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie uprawnienia organizacji społecznej do jej wniesienia. Uchylenie poprzedniego wyroku w sprawie z dnia 25 maja 2012 r. VII SA/Wa 71/12 przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na wadliwość uzasadnienia i naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a nie zwalniało Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozP. sprawy z badania legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia. Wprawdzie zostało ono dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 31 kpa to okoliczność ta pozwalała przyjąć, że spełniona została jedynie jedna z dwóch przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi przez organizację społeczną, a mianowicie formalna przesłanka "brania udziału w postępowaniu administracyjnym". Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. wymaga ponadto spełnienia przesłanki materialnej tj. aby sprawa sądowoadministracyjna mieściła się w zakresie statutowej działalności organizacji. Sąd administracyjny, badając spełnienie powyższego warunku, nie jest związany stanowiskiem organu administracji publicznej w tej kwestii. Jest więc władny uznać, że warunek ten nie jest spełniony, również w sytuacji, gdy dana organizacja brała udział w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony. Przesłanka materialnoprawna określona w art. 50 § 1 P.p.s.a. wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Ogólne cele Stowarzyszenia Zwykłego M. określone w regulaminie, znajdującym się w aktach sprawy tj. "działanie na rzecz wsi R.", "tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi" (pkt 7 lit. a b regulaminu), czy też "wspieranie działań proekologicznych zmierzających do poprawy komfortu życia mieszkańców wsi" (pkt 8 lit. e regulaminu), nie dawały podstaw do przyjęcia, że sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie udzielonego "D." Spółce Akcyjnej pozostaje w bezpośrednim związku z tak określonymi celami. Cele te niewątpliwie nie uprawniają Stowarzyszenia do przypisania sobie funkcji kontrolnej nad działalnością organów administracji i nie gwarantują mu prawa do "występowania na prawach strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących całego procesu inwestycyjnego na obszarze sołectwa R. – gmina S. – (od studium do wydania pozwolenia na użytkowanie" jak wskazano w regulaminie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uprawniony był do oddalenia skargi skarżącego Stowarzyszenia także z tej przyczyny tj. braku jego legitymacji skargowej.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.