II SA/Kr 1268/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-28	
Data wpływu	2024-09-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; artb  28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; rt 147;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę nr CXXX/3608/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] obręb [...] w K.; II. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz skarżącej J. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CXXX/3609/24 z dnia 20 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ż. " w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] położoną w K., ul. Ż. , identyfikator działki: [...], obręb ewid. [...] pow. 0,2966 ha, dla której Sąd Rejonowy dla K.-P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]

Kwestionowanej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia i wyważenia w uchwalonym planie miejscowym dla obszaru "Ż. " wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, co doprowadziło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, przeznaczonych w skarżonym planie pod teren sportu i rekreacji;

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości;

- art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie funkcji terenu, na której położona jest nieruchomość w sposób niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art, 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania z należącej do nich nieruchomości oraz nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności.

W związku z powyższym skarżąc wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie działki nr [...] oraz załącznika graficznego do uchwały w tej części (część tekstowa i graficzna) oraz o zasądzenie od Rady Miasta Krakowa kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], z czego wywodzi interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały. Następnie podniosła, że zgodnie z tomem III uchwalonego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmienionego uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. oraz uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. (dalej: Studium) - Wytyczne do planów miejscowych - ulica Ż. wchodzi w skład jednostki 24, Prądnik Biały. Zgodnie z założeniami Studium, funkcją terenu dla tego obszaru są tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM), tereny usług (U), tereny zieleni urządzonej (ZU), tereny kolejowe (KK), tereny komunikacji (KD). Zgodnie z załącznikiem nr 4 do uchwały z dnia 9 lipca 2014 roku (Ujednolicony Rysunek Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa) działka nr [...] została oznaczona jako teren "MW" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Następnie skarżąca wskazała, że Studium wprowadza kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych (pkt III.l .4.). W ramach terenów MW wyznaczono funkcję podstawową i funkcję dopuszczalną. W pkt III. 1.2. Wytycznych do planów miejscowych, wskazano na ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych dla całego terenu objętego ustaleniami Studium. Jednym ze wskazań jest udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej. Zgodnie z tymi zasadami (ust. 6), udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. Na mocy ust. 7 postanowiono zaś, że w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu.

Odnosząc się do zaskarżonej uchwały skarżąca podniosła, że stwierdzono w uchwale, iż uchwalony plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, z czym jednak nie można się zgodzić. Zgodnie z częścią graficzną Planu, działka nr [...] została w całości przeznaczona na tereny oznaczone jako "US.3 - Tereny sportu i rekreacji". W tym miejscu skarżąca przedstawiła stan prawny związany z uchwaleniem ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) i wskazała na znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dalej skarżąca wywiodła, że określony w ww. art. 9 ust. 4, art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust 1 u.p.z.p. warunek zachowania braku sprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointeipretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17 oraz wyrok z 1 października 2021 r. II OSK 3083/19).

Biorąc pod uwagę ogólne rozważania na temat powyższej zasady, skarżąca dostrzegła, że przeznaczenie w Planie terenu, na którym jest położona działka nr [...] pod zabudowę obiektami sportu i rekreacji, podczas gdy zgodnie z ustaleniami Studium funkcją podstawową dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa, znacząco wykracza poza granice władztwa planistycznego Gminy. Ponadto, przeznaczenie nieruchomości w całości pod tereny sportu i rekreacji jest nie do pogodzenia z dyrektywami wynikającymi z zasady proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. Organ planistyczny dokonał ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności bez wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia oraz przy braku należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, czym naruszył w sposób istotny zasady sporządzania planu. Przyjęte przez radnych rozwiązanie prowadzi także do niczym nieuzasadnionego naruszenia zasady równości poprzez wyraźne i znaczące uprzywilejowanie właścicieli sąsiednich nieruchomości, doprowadzając do sytuacji, w której wartość nieruchomości sąsiednich będzie rażąco wyższa niż wartość nieruchomości wyłączonej spod zabudowy. Zgodnie z ustaleniami Studium, funkcją podstawową dla terenu "MW" jest bowiem zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności. Jako jedną z funkcji dopuszczalnych w Studium określono natomiast m.in. usługi inwestycji celu publicznego, usługi sportu i rekreacji, usługi kultury, nauki, oświaty, zieleń urządzoną i nieurządzoną. Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną (US.3) w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową (MW) powinno następować jedynie w wyjątkowych i szczegółowo umotywowanych ważnym interesem publicznym przypadkach, czego z pewnością nie spełnia projektowany pian dla obszaru Ż. . W wyniku ustalenia obszaru US.3 w miejscu otoczonym w całości przez zabudowę wielorodzinną utworzony zostanie obszar całkowicie oderwany od kontekstu urbanistycznego całej okolicy. Przeznaczenie obszaru wyłącznie na obiekty sportu powinno nastąpić na terenach np. UM lub U, a nie na obszarze ustalonym w Studium jako MW. Wskazano też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który, zdaniem skarżącej, zapadł na kanwie podobnych okoliczności. Skarżąca wskazała, że w toku procedowania planu zgłaszano uwagi do projektu, m.in. w części dotyczącej działek nr [...] (a także sąsiedniej [...]), zgłaszając brak zgodności ze Studium. Przed uchwaleniem Planu, wniesiona została także poprawka z 14.03.2024 r., wskazująca na własność prywatną tych działek. Radni Rady Miasta Krakowa zignorowali zarówno zgłaszane uwagi jak i poprawkę, przyjmując przeznaczenie działek nr [...] i [...] jako tereny sportu i rekreacji. W podsumowaniu skarżąca stwierdziła, że przeznaczenie współnależącej do niej nieruchomości - działki nr [...] - na obiekty sportu i rekreacji prowadzi do sytuacji pozbawienia jej, jak i pozostałych współwłaścicieli, prawa zagospodarowania ich własności. Przyjęte przez radnych Rady Miasta Krakowa rozwiązania znacząco narusza art. 31 ust. 3 w zw. z art 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nadmierną i niczym nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjne prawo własności

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia planu poprzedzone zostały przeprowadzeniem pełnej procedury planistycznej, której przebieg przedstawiono.

Odpowiadając na zarzuty skarżącej organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg braku sprzeczności pianu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rozumie się w ten sposób, że nie oznacza on i nie może oznaczać, prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. np. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19, CBOSA).

W kontekście zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego organ stwierdził, że prace związane ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec" zostały zainicjowane na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XIV/266/19 z dnia 24 kwietnia 2019 r. We wstępnym okresie sporządzania projektu planu zespół projektowy przeprowadził inwentaryzację całego obszaru, która wykazała niedostatek występujących w obszarze planu terenów zielonych i rekreacyjnych, znajdujących się w bliskiej odległości od intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej powstałej na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych, szczególnie ważnych dla zdrowia oraz bezpieczeństwa osób młodszych i starszych. Dodatkowo przeanalizowano wnioski złożone do projektu planu w okresie wyznaczonym w ogłoszeniu prasowym przez Prezydenta Miasta Krakowa, a także stosunki własnościowe nieruchomości (na ówczesnym etapie procedury planistycznej omawiany obszar stanowił współwłasność Miasta Krakowa). W rezultacie, przy uwzględnieniu interesu publicznego, ładu przestrzennego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni zdecydowano o wyznaczeniu na działce stanowiącej aktualnie własność skarżącej terenu sportu i rekreacji o symbolu US.3. Następnie projekt planu był dwukrotnie dodatkowo konsultowany z Komisją Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa. Tematem poruszanym podczas posiedzeń był między innymi status własnościowy nieruchomości. Na kolejnym etapie Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem Nr 2822/ 2021 z dnia 7 października 2021 r. rozpatrzył wnioski złożone do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabinlec" pozostawiając teren sportu i rekreacji US.3 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne obiekty sportowe, kultury, zdrowia publicznego lub park. Tym samym w dalszej procedurze planu nie nastąpiły żadne okoliczności (np. opinie/uzgodnienia instytucji uprawnionych do tego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), które determinowałyby zmiany w projekcie planu w tym zakresie. Odnosząc się do przekroczenia władztwa planistyanego Gminy Kraków podkreślić należy, że wszelkie uwarunkowania wymienione powyżej oraz kierunki zmian zagospodarowania terenów gminy wyznaczonych w Studium (a więc możliwość wyznaczenia terenu sportu i rekreacji w podstawowym terenie o symbolu MW - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) wykazywały potrzebę zabezpieczenia ostatnich niezabudowanych terenów w omawianym obszarze i ustalenia kategorii przeznaczenia terenu dla ww. nieruchomości pod tereny publicznie dostępne zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczono, że z uwagi na wyznaczenie nieruchomości skarżącej na cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 6 i pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145) została ona wskazana w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego do wykupu przez gminę. W odniesieniu do nieruchomości skarżącej organ planistyczny zajął w toku procedury sporządzania planu miejscowego konsekwentne stanowisko przeznaczając nieruchomość pod tereny sportu i rekreacji o symbolu US.3. O potrzebie wyznaczenia tych terenów zadecydowały wnioski ze sporządzonej na wstępnym etapie prac planistycznych syntezy uwarunkowań. Na dalszym etapie prac wszystkie wątpliwości w tym zakresie były bardzo często wyjaśniane na etapie wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu i motywowane ważnym interesem publicznym, a także stanowiskiem Rady Miasta Krakowa wyrażonym na wstępnym etapie tworzenia projektu przez jej przedstawicieli będących członkami Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK, jak i w czasie uchwalania przez Radę Miasta Krakowa podczas prezentacji projektu planu w sprawie wyznaczenia terenu US.3 Organ przedstawił swoje stanowisko w zarządzeniach Prezydenta Miasta Krakowa o rozpatrzeniu uwag do projektu MPZP wyłożonego do publicznego wglądu, a także w uzasadnieniu rozwiązań planistycznych, stanowiącym załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa nr 520/ 2024 z dnia 19 lutego 2024 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec". Zdaniem organ, ustalenia planu dla działek skarżącej poprzedzone zostały przeprowadzeniem pełnej procedury planistycznej i są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, uwzględniają także założenia studium gminnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Sąd uznał, że skarżąca J. M. wykazała legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest ona bowiem współwłaścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] K. w K., położonej na obszarze objętym ustaleniami uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXXX/3609/24 z dnia 20 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec", opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 29 marca 2024 r., poz. 2350. W planie tym działka skarżącej znajduje się w terenie US.3 – Tereny sportu i rekreacji. Ustalenia miejscowego planu dotyczą zatem nieruchomości skarżącej i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącej, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.

Rozpoznając sprawę Sąd miał na względzie, że uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXXX/3609/24 z dnia 20 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec" była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 3 października 2024 r., II SA/Kr 813/24. Uzasadnienie tego wyroku wskazuje, że Sąd przeanalizował prawidłowość czynności proceduralnych poprzedzających uchwalenie uchwały oraz nie stwierdził w związku z podjętą uchwałą naruszenia przepisów o właściwości. Sąd w składzie niniejszym podziela wyniki tej kontroli i nie dostrzega uchybień w zakresie trybu sporządzania m.p.z.p. w odniesieniu do interesu prawnego skarżącej. Sąd obecnie orzekający miał również na względzie wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2024 r., II SA/Kr 1217/24, w przedmiocie kontrolowanej obecnie uchwały. Wobec tego w niniejszej sprawie Sąd ograniczył swoją kontrolę do zakresu dotyczącego interesu prawnego skarżącej.

Jedną z podstawowych materialnoprawnych zasad tworzenia miejscowych planów (na zasadach sprzed nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. 2023 r. poz. 1688) jest konieczność uwzględniania treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "(...) W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)."

Drugim podstawowym kryterium oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organ planistyczny z przyznanego mu władztwa. Przypomnieć należy w tym kontekście, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza (podobnie uchwałodawcza – przyp. Sąd) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

W nawiązaniu do powyższego Sąd ustalił, że przedmiotowa działka znajduje się w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmienioną uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. oraz uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., w terenach "MW" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ramach tego przeznaczenia w Studium (Tom III, wytyczne do planów miejscowych, pkt III.1.4. s. 9) wprowadzono kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych.

W ramach funkcji podstawowej przewidziano następujące rodzaje zagospodarowania: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).

W ramach funkcji dopuszczalnej przewidziano następujące rodzaje zagospodarowania: Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W Studium (Tom III, wytyczne do planów miejscowych, pkt III.1.2., pkt 6 i 7, s. 6) przewidziano również, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (pkt 6). W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu (pkt 7).

Przeznaczenie działki nr [...] reguluje w szczególności § 32 ust. 1 planu, zgodnie z którym wyznacza się Tereny sportu i rekreacji, oznaczone symbolami US.1-US.3, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne obiekty sportowe, kultury, zdrowia publicznego lub park. Zgodnie zaś z § 32 ust. 2 planu, w zakresie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, ustala się:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego:

a) dla terenu US.1: 50%,

b) dla pozostałych terenów: 70%;

2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01-0,3;

3) maksymalną wysokość zabudowy:

a) dla terenu US.3: 5 m,

b) dla pozostałych terenów: 10 m.

Zestawienie przywołanych postanowień planu z treścią Studium w odnośnym zakresie prowadzi do wniosku, że przeznaczenie terenu US.3 mieści się w funkcji dopuszczalnej terenu MW wyznaczonego w Studium, która obejmuje usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, usługi sportu i rekreacji, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Sąd dostrzega przy tym, że Studium określa szeroko zarówno ramy przeznaczenia podstawowego, a także przeznaczenia dopuszczalnego; dostrzega również, że przeznaczenie dopuszczalne jest możliwe przy uwzględnieniu dodatkowych wymogów, na zasadzie wyjątku.

Przy takim sposobie sformułowania studium szczególnego wyjaśnienia i uzasadnienia wymaga przeznaczenie działki w planie miejscowym zgodnie z funkcją dopuszczalną, z uwzględnieniem kryteriów korzystania z władztwa planistycznego wobec prawa własności. Jak słusznie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2023 r., II OSK 1827/20, dotyczącym podobnej sprawy, jak obecnie rozstrzygana: "przy ocenie sytuacji powstałej na tle ustaleń dokonanych w zaskarżonym planie należy przyjąć, że odstępowanie od przeznaczenia terenów na cele zbieżne z funkcją podstawową i przeznaczanie ich na cele realizacji funkcji dopuszczalnych w granicach wskazanych w cytowanych powyżej "Wytycznych do planów miejscowych", ujętych w obowiązującym studium, nie zwalniają organów planistycznych od ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. walory architektoniczne i krajobrazowe kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony własności. Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym odmiennie od funkcji podstawowej przewidzianej w studium do 50% powierzchni wydzielonego terenu uzasadniane jedynie "Wytycznymi do planów miejscowych", zezwalającymi na dokonanie takiego zabiegu, czyniłoby decyzje planistyczne organów gminy arbitralnymi i wykraczającymi poza granice przyznanego im władztwa planistycznego. Trzeba mieć bowiem na względzie to, że mimo iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio prawnej sytuacji podmiotów zewnętrznych, w tym właścicieli nieruchomości, to jednak jego ustalenia z uwagi na ich ścisły związek z planami miejscowymi (zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych), w znacznym stopniu przesądzają o docelowym przeznaczeniu terenu."

W realiach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że akta planistyczne, jak i odpowiedź na skargę nie dostarczają przekonującej argumentacji wskazującej na uzasadnione i wystarczające motywy ustanowienia na działce nr [...] przeznaczenia takiego jak opisane powyżej, oznaczonego jako "US.3 - Tereny sportu i rekreacji". Tereny te zostały wyznaczone zgodnie z funkcją dopuszczalną w Studium, podczas, gdy funkcją podstawową w Studium dla tych terenów jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. Dostrzec wypada wprawdzie, że wśród celów planu znajduje się poprawa warunków życia poprzez kształtowanie atrakcyjnych przestrzeni publicznych (§ 3 pkt 2 planu), a w toku procedury planistycznej, na wstępnym jej etapie, przeprowadzono inwentaryzację obszaru sporządzonego planu, która wykazała niedostatek terenów zielonych i rekreacyjnych, znajdujących się w bliskiej odległości od intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej powstałej na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych (os. Ż. , zabudowa wielorodzinna w kwartale wzdłuż ul. Z. . M. B., ul. P. , ul. P. - szczególnie ważnych dla zdrowia oraz bezpieczeństwa osób młodszych i starszych. Sąd dostrzega również, że wnioski złożone do projektu planu również potwierdzają społeczne oczekiwanie utrzymywania i zwiększania powierzchni terenów zielonych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, co też wskazuje niewątpliwe znaczenie interesu publicznego dla ustalenia obecnego przeznaczenia obszaru US.3. Rzecz jednak w tym, że w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] taka argumentacja nie jest wystarczająca. Słusznie zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2024 r., II SA/Kr 1217/24, że cele publiczne powinny być realizowane przede wszystkim w ramach gminnych zasobów nieruchomości, a dopiero w ich braku, ze szczególnym uzasadnieniem, w inny sposób, w tym przy wykorzystaniu zasobów osób prywatnych. Wyrok ten, obecnie nieprawomocny, dotyczy sąsiedniej działki (nr [...]), która – podobnie jak działka skarżącej – była w zasobach gminy, a następnie, już w toku procedury planistycznej, została zwrócona osobom fizycznym decyzją administracyjną.

W ocenie Sądu przedstawione okoliczności sprawy wskazują na to, że w niniejszej sprawie Rada Miasta Krakowa przekroczyła granice władztwa planistycznego, dopuszczając się nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności działki nr [...]. Zaskarżona regulacja nie jest do pogodzenia z dyrektywami wynikającymi z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy.

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 300 zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego.