III OSK 758/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-17	
Data wpływu	2025-04-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I SAB/Op 95/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 § 1 i 1a, art. 151, art. 190; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 3, 4 i 5, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 4 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2007 nr 50 poz 331; art. 4 pkt 10; Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 95/24 w sprawie ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Systemów Zmianowych Ziemi O. z siedzibą w G. S.A. na bezczynność G. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w punkcie 1 wyroku z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 95/24 zobowiązał G. S.A. z siedzibą w K. (dalej także jako: Spółka) do rozpoznania wniosku skarżącego Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Systemów Zmianowych Ziemi O. z siedzibą w G. S.A. (dalej także jako: Związek Zawodowy) z dnia 18 maja 2023 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, w punkcie 2 stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 4 zasądził od Spółki na rzecz Związku Zawodowego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 18 maja 2023 r. Związek Zawodowy, na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania jakie były całkowite koszty utrzymania Zarządu Spółki za 2022 rok oraz za I kwartał 2023 roku oraz jaką kwotę przeznaczył Zarząd Spółki w formie darowizn w całym 2022 roku oraz w I kwartale 2023 roku.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka pismem z dnia 22 maja 2023 r. odmówiła udzielenia odpowiedzi na pytania w powyższym zakresie z uwagi na to, że jej zdaniem materia tych pytań nie stanowi informacji publicznej, a w szczególności nie dotyczy obszaru gospodarowania majątkiem publicznym. Spółka wskazała, że nie przesądzając czy w ogóle jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne, przede wszystkim żądane przez Związek Zawodowy informacje nie dotyczą realizowania przez Spółkę zadania publicznego. W ocenie Spółki fakt, iż działalność charytatywna może przyczynić się do rozwijania inicjatyw istotnych dla społeczeństwa nie powoduje, że tego typu działalność można uznać za podejmowaną w celu realizacji zadań publicznych. Ponadto, Spółka zwróciła uwagę na to, że pytania odnoszące się do ww. kwestii oraz powiązanych z tym działań odnoszą się do zarządzania przez Spółkę jej majątkiem, zaś Spółka jest spółką kapitałową, a więc samodzielnym podmiotem prawa. Spółka zaznaczyła, że informacje o dysponowaniu majątkiem spółki kapitałowej nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Spółka stanowczo zaprzeczyła również jakoby dysponowała majątkiem publicznym, bowiem fakt, że Skarb Państwa posiada określony udział kapitałowy w spółce matce – G. S.A. z siedzibą w T., nie przesądza o dysponowaniu przez tę spółkę majątkiem publicznym. Jak podkreśliła Spółka, spółka akcyjna nie dysponuje wszak swoimi akcjami, gdyż są one własnością akcjonariuszy.

Spółka podkreśliła również, że jej pismo nie stanowi decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16-17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie przedstawia uzasadnienie dla braku potraktowania wniosku Związku Zawodowego jako wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Na marginesie Spółka wskazała, że nawet w razie uznania pytań z wniosku za dotyczące informacji publicznej, musiałyby one spotkać się z odmową udzielenia na nie odpowiedzi na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem żądane wiadomości objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa.

W piśmie z dnia 7 czerwca 2023 r. Związek Zawodowy wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów postępowania, zarzucił Spółce naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d pkt 3 oraz pkt 5 lit. d w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujące mieniem publicznym, tj. informacje o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Spółkę, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, a w konsekwencji nieuzasadniony brak udostępnienia informacji publicznej na wniosek.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości ponownie wskazując, że nie dysponuje majątkiem publicznym, a zatem sformułowane przez Związek Zawodowy pytania nie dotyczyły informacji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w punkcie 1 wyroku z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 39/23 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku Związku Zawodowego z dnia 18 maja 2023 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, w punkcie 2 stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 4 zasądził od Spółki na rzecz Związku Zawodowego 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej Spółki od ww. wyroku Sądu I instancji, wyrokiem z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 135/24 uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu uznając, że Spółka skutecznie zakwestionowała w wywiedzionej skardze kasacyjnej istotny element podstawy faktycznej wyroku Sądu I instancji dotyczący posiadania przez Skarb Państwa 100% akcji Spółki. Naczelny sąd Administracyjny wyjaśnił, że z uzasadnienia Sądu I instancji wynika wprost, iż obowiązek udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w warstwie podmiotowej, wywiedziono z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są – między innymi - osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Podstawą zaś sformułowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oceny o konieczności zastosowania w sprawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej było ustalenie, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki, a zatem w myśl powołanych przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów posiada w tej spółce pozycję dominującą. Przedmiotowe ustalenia Sąd I instancji poczynił w oparciu o zupełny odpis KRS nr [...] – str. 5 uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że wprawdzie w rubryce 7 – Dane jedynego akcjonariusza, L.p. 1 znajduje się wpis: "Skarb Państwa", jednakże przy tym wpisie znajdują się również adnotacje o wprowadzeniu wpisu – wpis nr 1 – oraz o wykreśleniu tego wpisu – wpis nr 24. Oznacza to, że Skarb Państwa był jedynym akcjonariuszem Spółki na podstawie wpisu nr 1 z dnia 16 maja 2001 roku, a przestał nim być z chwilą dokonania wpisu nr 24 z dnia 24 października 2005 roku.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że na dzień złożenia wniosku o udostępnienie wnioskowanych informacji Skarb Państwa nie był zatem jedynym akcjonariuszem Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że poczynione w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji są wadliwe, co w sposób oczywisty przełożyło się na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przedwcześnie stwierdził, że Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w Spółce, co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem, iż przedmiotowa spółka jest zobowiązana do udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając sprawę ponownie ma prawidłowo ustalić strukturę akcjonariatu Spółki i na tej podstawie ocenić, czy zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest ona zobowiązana do udostępniania informacji publicznych. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że Sąd I instancji ma mieć na uwadze, że podstawą kwalifikacji Spółki, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie musi być wyłącznie fakt posiadania w niej pozycji dominującej przez Skarb Państwa, ale również wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym, co ma podlegać wyjaśnieniu w razie stwierdzenia, że Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym w Spółce.

Wskutek ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w punkcie 1 wyroku z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 95/24 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego Związku Zawodowego z dnia 18 maja 2023 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, w punkcie 2 stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 4 zasądził od Spółki na rzecz Związku Zawodowego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że działa w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 135/24.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że nie można zaaprobować poglądu Spółki, że wszystkie objęte wnioskiem Związku Zawodowego zawarte w punktach 1 i 2 informacje nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji żądane informacje o wydatkach czy kosztach jakie ponosi, i w związku z jakimi działaniami, podmiot realizujący zadania tak publiczne bądź też stanowiące sprawy publiczne, mają charakter informacji publicznej.

Przechodząc zaś do oceny spełnienia zakresu podmiotowego z ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie zaś z przytaczanym powyżej art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zauważył, że w przepisie tym mowa o domniemaniu pozycji dominującej przy udziale przekraczającym 40 %. Nie oznacza to jednak, że udział w mniejszym procencie niż 40% nie uzasadnia pozycji dominującej szczególnie biorąc pod uwagę, że Spółka została uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa a także wchodzi w skład grupy mającej pozycję dominującą.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił, że pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań. Zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że Spółka była zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił, że nie bez znaczenia dla oceny pozycji Spółki jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej pozostaje poddanie jej działań kontroli państwowej realizowanej przez NIK, ale także pozycja, jaką posiada w niej Skarb Państwa. Otóż, jak wyjaśnił Sąd I instancji, Skarb Państwa w celu zabezpieczenia swojej pozycji w G. S.A. zastosował mechanizmy dopuszczalne na mocy przepisów Kodeksu spółek handlowych i statutu spółki G. S.A., zgodnie z którym tak długo jak Skarb Państwa lub podmioty zależne od Skarbu Państwa są właścicielami akcji spółki uprawniających do co najmniej 1/5 ogólnej liczby głosów istniejących w spółce, prawo głosu akcjonariuszy spółki zostaje ograniczone w ten sposób, że żaden z nich nie może wykonywać na walnym zgromadzeniu więcej niż 1/5 liczby głosów istniejących w spółce w dniu odbywania walnego zgromadzenia. Powyższe ograniczenie prawa głosu nie dotyczy Skarbu Państwa ani podmiotów zależnych od Skarbu Państwa. Sąd I instancji zauważył, że Statut Spółki G. S.A. niezmiennie stanowi, tj. w czasie składania wniosku przez wnioskodawcę oraz orzekania w tej sprawie, w § 46 m.in., że: "(...)Tak długo, jak Skarb Państwa lub podmioty zależne od Skarbu Państwa są właścicielami akcji Spółki, uprawniających do co najmniej jednej piątej ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce, prawo głosu akcjonariuszy Spółki zostaje ograniczone w ten sposób, że żaden z nich nie może wykonywać na Walnym Zgromadzeniu więcej niż jednej piątej ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce w dniu odbywania Walnego Zgromadzenia. Ograniczenie prawa głosu, o którym mowa w zdaniu poprzedzającym, nie dotyczy Skarbu Państwa ani podmiotów zależnych od Skarbu Państwa. Dla potrzeb niniejszego ustępu wykonywanie prawa głosu przez podmiot zależny uważa się za jego wykonywanie przez podmiot dominujący w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych ("ustawa o ofercie"), przy czym przez podmiot dominujący oraz podmiot zależny rozumie się także, odpowiednio, każdy podmiot, którego głosy wynikające z posiadanych bezpośrednio lub pośrednio akcji Spółki podlegają kumulacji z głosami innego podmiotu lub podmiotów na zasadach określonych w ustawie o ofercie w związku z posiadaniem, zbywaniem lub nabywaniem znacznych pakietów akcji Spółki. Akcjonariusz, którego prawo głosu zostało ograniczone, zachowuje w każdym przypadku prawo wykonywania co najmniej jednego głosu. Z uwzględnieniem ust. 3 przez podmiot dominujący oraz podmiot zależny na potrzeby niniejszego paragrafu rozumie się także odpowiednio osobę: 1) mającą status przedsiębiorcy dominującego, przedsiębiorcy zależnego albo jednocześnie status przedsiębiorcy dominującego i zależnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, lub 2) mającą status jednostki dominującej, jednostki dominującej wyższego szczebla, jednostki zależnej, jednostki zależnej niższego szczebla, jednostki współzależnej albo mającą jednocześnie status jednostki dominującej (w tym dominującej wyższego szczebla) i zależnej (w tym zależnej niższego szczebla i współzależnej) w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, lub 3) która wywiera (podmiot dominujący) lub na którą jest wywierany (podmiot zależny) decydujący wpływ w rozumieniu ustawy z dnia 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (...)".

Ponadto, Sąd I instancji dodał, że w 2017 roku nastąpiła zmiana modelu sprawowania nadzoru nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa, która miała w założeniu doprowadzić do poprawy efektywności ich działania i ujednolicenia zasad nadzoru. I tak wyjaśnił, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2017 roku ustawa z dnia o zasadach zarządzania mieniem państwowym wprowadza model nadzoru właścicielskiego, ukierunkowany na efektywne gospodarowanie posiadanymi przez państwo aktywami oraz podnoszenie jakości zarządzania spółkami z udziałem Skarbu Państwa. Ustawa ta nie pozostaje w sprzeczności z innymi aktami regulującymi kwestie związane z nadzorem właścicielskim. Nadto na jej podstawie wydane zostało – istotne zdaniem Sądu I instancji dla odkodowania pozycji Spółki w tej sprawie Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dodał, że w art. 31 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym ustanowiono, że za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa uznaje się: Spółkę z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, prowadzącą działalność gospodarczą, której przedmiotem jest: 1) wytwarzanie lub przesyłanie energii elektrycznej lub 2) produkcja benzyn silnikowych lub oleju napędowego, lub 3) transport rurociągowy ropy naftowej, benzyn silnikowych lub oleju napędowego, lub 4) magazynowanie i przechowywanie benzyn silnikowych, oleju napędowego, gazu ziemnego, lub 5) podziemne magazynowanie ropy naftowej lub gazu ziemnego, lub 6) produkcja chemikaliów, nawozów oraz wyrobów chemicznych, lub 7) wytwarzanie lub obrót materiałami wybuchowymi, bronią lub amunicją oraz wyrobami lub technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, lub 8) regazyfikacja lub skraplanie gazu ziemnego, lub 9) przeładunek towarów w portach morskich, w szczególności w zakresie ropy naftowej i jej produktów oraz skroplonego gazu ziemnego, lub 10) dystrybucja gazu ziemnego lub energii elektrycznej, lub 11) działalność telekomunikacyjna, lub 12) przesyłanie paliw gazowych, lub 13) wydobywanie lub przerób rud metali wykorzystywanych do wytwarzania materiałów wybuchowych, broni lub amunicji oraz wyrobów lub technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, lub 14) wydobywanie węgla kamiennego, gazu ziemnego lub ropy naftowej, lub 15) wydobywanie i przerób rudy miedzi, lub 16) działalność finansowa lub ubezpieczeniowa, lub 17) działalność związana z obsługą rynku nieruchomości, lub 18) zarządzanie specjalną strefą ekonomiczną, o której mowa w ustawie z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, lub 19) produkcja artykułów spożywczych, lub 20) działalność holdingów finansowych, lub 21) działalność w zakresie transportu lądowego, wodnego, w tym morskiego, lub lotniczego, lub 22) działalność pocztowa objęta obowiązkiem świadczenia usług powszechnych, lub 23) działalność w zakresie informacji i komunikacji - może być uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że Spółka należy do podmiotów wymienionych w punkcie 6 albowiem przedmiot jej działalności stanowi produkcja chemikaliów, nawozów oraz wyrobów chemicznych. G. S.A. jest jednostką dominującą w Grupie Kapitałowej G. Domeną Spółki jest działalność produkcyjna, usługowa i handlowa w zakresie tworzyw inżynieryjnych, półproduktów do ich wytwarzania oraz nawozów azotowych.

Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że pod poz. 5 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa zgaduje się G. Spółka Akcyjna z siedzibą w T. KRS [...], a spółka G. S.A. jest jednostką dominującą w Grupie Kapitałowej G. SA i co ważne w zakresie tworzyw inżynieryjnych, półproduktów do ich wytwarzania oraz nawozów azotowych. Od dnia 30 czerwca 2008 r. Spółka jest notowana na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. W skład Grupy A. wchodzą i wchodziły w czasie kierowania przedmiotowego wniosku i wyrokowania m.in.: spółki bezpośrednio zależne: G. P. SA ([...]), GK SA ([...]), GCP SA ([...]).

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że realizując wytyczne dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/95/UE i 2013/34/UE, ustawy o Rachunkowości w zakresie ujawniania informacji niefinansowych oraz wymagań wynikających z Taksonomii UE i rekomendacji Grupy Zadaniowej ds. Ujawniania Informacji Finansowych Związanych z Klimatem (Task Force on Climate-Related Financial Disclosures, TCFD) w ogólnodostępnym sprawozdaniu Spółka podała, że jest: po pierwsze – największym polskim producentem nawozów i produktów chemicznych i jednym z kluczowych koncernów branży chemicznej w Europie. G. zajmuje pierwsze miejsce w kraju pod względem produkcji nawozów mineralnych, poliamidów, alkoholi OXO, plastyfikatorów oraz bieli tytanowej i melaminy. W Unii Europejskiej G. jest podmiotem z drugim największym potencjałem produkcyjnym nawozów mineralnych oraz trzecim pod względem poliamidu 6 (PA6). Większość produktów G. powstaje w Polsce, a zagraniczne zakłady są zlokalizowane w Niemczech i Hiszpanii; po drugie – trzy spółki z grupy kapitałowej – G. S.A. (jednostka dominująca, siedziba w T.), GP (siedziba w P.) i GCP (siedziba w PC.) – są notowane na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. Głównym akcjonariuszem G. S.A., z udziałem 33%, jest Skarb Państwa. W około 50 spółkach tworzących G. pracuje ponad piętnaście tysięcy osób. Grupa oferuje swoje produkty na sześciu kontynentach: w obu Amerykach, Azji, Afryce, Australii i Europie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił, że kompetencje właścicielskie w odniesieniu do spółek z udziałem Skarbu Państwa wykonuje minister właściwy do spraw aktywów państwowych. Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw aktywów państwowych, może przekazać uprawnienia do wykonywania praw z akcji Prezesowi Rady Ministrów, innemu członkowi Rady Ministrów, pełnomocnikowi Rządu lub państwowej osobie prawnej, w tym jednoosobowej spółce Skarbu Państwa. Prezes Rady Ministrów koordynuje wykonywanie uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w spółkach i dąży do zapewnienia jednolitego sposobu wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa. W celu koordynacji wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w spółkach, Prezes Rady Ministrów może określać zasady nadzoru właścicielskiego oraz dobre praktyki, w szczególności w zakresie kształtowania wynagrodzeń członków organów, skierowane do podmiotów uprawnionych do wykonywania praw z akcji/udziałów należących do Skarbu Państwa. Prezes Rady Ministrów może również określać dobre praktyki w szczególności w zakresie ładu korporacyjnego, społecznej odpowiedzialności biznesu oraz sponsoringu, skierowane do spółek z udziałem Skarbu Państwa.

Sąd I instancji dodał, że G. to zdecydowany lider w Polsce i jedna z kluczowych grup kapitałowych branży nawozowo-chemicznej w Europie. Grupa zajmuje drugą pozycję w Unii Europejskiej w produkcji nawozów azotowych i wieloskładnikowych, a takie produkty jak melamina, kaprolaktam, poliamid, alkohole OXO, plastyfikatory czy biel tytanowa mają równie silną pozycję w sektorze chemicznym, znajdując swoje zastosowanie w wielu gałęziach przemysłu. W maju 2017 roku Grupa zaprezentowała zaktualizowaną strategię do roku 2020. Wśród kluczowych kierunków rozwoju znajdują się: ukończenie procesu konsolidacji Grupy Kapitałowej, wzmocnienie pozycji wśród liderów rozwiązań dla rolnictwa w Europie, umocnienie drugiego filaru operacyjnego poprzez rozwój działalności pozanawozowej oraz generowanie i wdrażanie innowacji będących dźwignią rozwoju sektora chemicznego. Kluczowe spółki G. w Polsce są zlokalizowane w T., P., PC. i K. Grupa prowadzi również działalność na skalę międzynarodową. Do jej zagranicznych aktywów należy działająca w sektorze tworzyw sztucznych, spółka A. z siedzibą w niemieckim G. oraz Grupa C. z zakładami w niemieckim K. i hiszpańskim V., jeden czołowych podmiotów światowego rynku nawozów specjalistycznych dla odbiorców profesjonalnych, którą G. przejęła w 2018 r. GK. S.A. to producent nawozów azotowych odznaczających się wyjątkowymi parametrami wysiewnymi oraz alkoholi OXO i plastyfikatorów, w tym pierwszego polskiego plastyfikatora nieftalanowego. K. produkty, takie jak [...], [..., [...], [...] i [...], znajdują zastosowanie w wielu sektorach gospodarki: rolnictwie, budownictwie, przetwórstwie chemicznym, przemyśle tworzywowym i motoryzacyjnym.

Jak wskazał Sąd I instancji Spółka posiada własną elektrociepłownię, port załadunkowy, świadczy specjalistyczne usługi laboratoryjne. Jest właścicielem i głównym sponsorem klubu siatkarskiego Z., co także w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu klasyfikuje Spółkę do podmiotów realizujących zadania publiczne w dziedzinie sportu. Zgodnie zaś z ustawą o sporcie tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego (art. 27), który jest podmiotem uprawnionym do otrzymywania dotacji i publicznego wsparcia finansowego (por. art. 28, art. 29 i n.).

Skoro zatem Spółka jest uznana za podmiot o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa a Skarb Państwa posiada w jej kapitale zakładowym udział wynoszący 33%, przy zagwarantowanych statutem (a przytoczonych powyżej) uprawnieniniach, jest przy tym podmiotem podlegającym kontroli państwowej, a także podmiotem, którego działalność mieści się w m.in. w sektorze bezpieczeństwa energetycznego, to zdaniem Sądu I instancji należy uznać, że jest podmiotem poddanym także kontroli społecznej, a taką kontrolą jest m.in. prawo dostępu do informacji publicznej, w zakresie wynikającym tak z Konstytucji jak i ustawy. Tym samym mając na względzie, że podstawą kwalifikacji G. S.A., jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi być wyłącznie fakt posiadania w niej pozycji dominującej przez Skarb Państwa, ale również wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym, to w ocenie składu orzekającego należy stwierdzić, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi skierowanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu tak przedmiot działalności Spółki zwłaszcza w jej sferze bezpieczeństwa energetycznego, klimatycznego, ochrony środowiska a także sportowej wskazuje, że mieści się on w ujęciu zdań publicznych a tym samym spraw publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przypomniał, że przedmiotem skargi Związek Zawodowy uczynił bezczynność Spółki w sprawie realizacji jej wniosku z dnia 18 maja 2023 r. w zakresie kosztów utrzymania Zarządu G. S.A., a także wysokości kwot darowizn za cały rok 2022 oraz I kwartał 2023 r., a zatem to jak Spółka wydatkuje środki pieniężne. W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że mając na uwadze strukturę organizacyjną Spółki, przedmiot jej działalności, jej zadania ale i jej pozycję, jej wydatki są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy ani też wniosek nie został załatwiony w inny przewidziany prawem sposób. To zaś uzasadnia skonstatowanie bezczynności i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności.

Jednocześnie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż Spółka w stosunkowo krótkim okresie zareagowała na wniosek Związku Zawodowego, zaś brak odpowiedzi na zadane pytania był wyłącznie wynikiem sporu o charakterze prawnym i był ponadto skutkiem błędnej interpretacji treści wniosku. Okoliczność ta nie pozwala zaś zdaniem Sądu I instancji na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wydruku strony internetowej Spółki na fakt kształtowania się struktury akcjonariatu Spółki oraz z wydruku strony internetowej G. S.A. na fakt kształtowania się struktury akcjonariatu tej spółki (podmiotu dominującego względem Spółki), a także oświadczając, że zrzeka się rozprawy, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:

1. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez błędne uznanie, że:

- osoba prawna, której dotyczy omawiany art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinna posiadać "pozycję dominującą" w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, podczas gdy zgodnie z wykładnią celowościową i logiczną art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać, że celem ustawodawcy było odwołanie się do definicji "przedsiębiorcy dominującego" (art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), który posiada "kontrolę": w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nad innym przedsiębiorcą;

- "pozycja dominująca" odnosi się do "rynku właściwego" (określonego w art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), podczas gdy chodzić może wyłącznie o pozycję dominującą (tu: Skarb Państwa) w osobie prawnej (tu: w Spółce);

2. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że o fakcie podpadania pod dyspozycję tego przepisu mogą świadczyć:

- fakt, że Spółka podlega kontrolom Najwyższej Izby Kontroli, podczas gdy zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli Najwyższa Izba Kontroli posiada bardzo szeroki zakres kontroli w stosunku do jednostek organizacyjnych oraz podmiotów gospodarczych, w tym posiada prawo kontroli takich podmiotów bez względu na wielkości udziału Państwa w takim podmiocie, tak więc prawo kontroli Najwyższej Izby Kontroli względem danego przedsiębiorcy w żadnym wypadku samo przez się nic może przesądzać o obowiązkach tego przedsiębiorcy wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- fakt, że Spółka prowadzi działalność w zakresie wskazanym w art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, podczas gdy sam fakt prowadzenia takiej działalności po pierwsze nie przesądza o uznaniu przez Skarb Państwa Spółki za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, a po drugie nie przesądza to o samo przez się o posiadaniu przez Spółkę obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- fakt, że przedsiębiorca dominujący względem Spółki (tj. G. S.A. z siedzibą w T.) został wpisany na listę spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 roku w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa), podczas gdy fakt ten nic przesądza wcale o posiadaniu przez Skarb Państwa względem G. S.A. (a tym samym pośrednio względem Spółki) kontroli w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów;

II. naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe jego zastosowanie, a to:

1. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 ust. 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez uznanie, iż Skarb Państwa posiada "pozycję dominującą" względem Spółki, podczas gdy udział kapitałowy (pośredni) Skarbu Państwa w Spółce nie przekracza 40%;

2. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez brak jego zastosowania i zaniechanie zbadania czy przeprowadzone badanie w tym zakresie musi prowadzić do wniosku, że Skarb Państwa nie posiada kontroli względem Spółki, gdyż w szczególności:

- nie dysponuje bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na Walnym Zgromadzeniu Spółki (także jako zastawnik lub użytkownik), bądź w Zarządzie Spółki, także na podstawie porozumień z innymi osobami;

- nic posiada uprawnienia do powoływania lub odwoływania większości członków Zarządu lub Rady Nadzorczej Spółki, także na podstawie porozumień z innymi osobami;

- nie posiada prawa do całego albo do części mienia Spółki;

- nie istnieje umowa przewidująca zarządzanie przez Skarb Państwa (reprezentowany przez Ministra Aktywów Państwowych Spółka lub przekazywanie zysku przez Spółę zysku);

- fakt wprowadzenia do statutu przedsiębiorcy dominującego względem Spółki (tj. statutu G. S.A.) zapisów ograniczających akcjonariuszom innym niż Skarb Państwa i podmioty od niego zależne, możliwość wykonywania prawa głosu powyżej 1/5 liczby głosów istniejącym w spółce w dniu odbywania walnego zgromadzenia, nie przesądza o posiadaniu kontroli, gdyż w dalszym ciągu Skarb Państwa, posiadając 33% głosów na walnym zgromadzeniu spółki G. S.A., może zostać przegłosowany przez innych akcjonariuszy w każdej sprawie;

3. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez brak jego zastosowania w części w której przepis ten zobowiązuje podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym do udostępniania informacji publicznej, podczas gdy wobec faktu, iż Skarb Państwa (ani żadna jednostka samorządu terytorialnego) nie jest podmiotem dominującym, ani nie posiada pozycji dominującej względem Spółki, Sąd I instancji winien był zbadać, czy Spółka wykonywała zadanie publiczne lub dysponowała majątkiem publicznym w powiązaniu z materią wniosku złożonego przez Związek Zawodowy;

III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 135/24, zgodnie z którą art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy odnosić do definicji "przedsiębiorcy dominującego" oraz "przejęcia kontroli", zawartych w art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a nie do definicji "pozycji dominującej" zawartej w art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów;

2. art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 106 § 3, § 4 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez uwzględnienie skargi w całości, pomimo że wobec prawidłowości postępowania administracyjnego, wyrażającego się w przyjęciu przez Spółkę, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz z faktów powszechnie znanych wynika, że Skarb Państwa nie jest przedsiębiorcą dominującym względem Spółki, jak również nie posiada względem Spółki pozycji dominującej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nic powinien był zastosować art. 149 § 1 i 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie było ku temu podstaw, lecz w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien był oddalić skargę na bezczynność w całości;

3. art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 106 § 3, § 4 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez uwzględnienie skargi w całości, pomimo że wobec prawidłowości postępowania administracyjnego, wyrażającego się w przyjęciu przez Spółkę, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz z faktów powszechnie znanych wynika, że Skarb Państwa nie jest przedsiębiorcą dominującym względem Spółki, jak również nie posiada względem Spółki pozycji dominującej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nic powinien był zastosować art. 149 § 1 i 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie było ku temu podstaw, lecz w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien był oddalić skargę na bezczynność w całości;

4. art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 § 1 pkt 4 lit. a-f Kodeksu spółek handlowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi w konsekwencji uznania, że materia pytań objętych wnioskiem skarżącego stanowi informacje publiczne w tym znaczeniu, że są to informacje dotyczące majątku publicznego, a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że Spółka dopuściła się bezczynności, podczas gdy:

- materia pytań skarżącego stanowi informacje odnoszące się do zarządzania przez Spółkę swoim majątkiem, a determinuje to fakt, że jest to spółka kapitałowa, a tym samym samodzielny podmiot prawa dysponujący jedynie własnym majątkiem;

- informacje dotyczące całkowitego kosztu utrzymania Zarządu Spółki oraz kwot przeznaczonych przez Zarząd Spółki nie stanowią informacji o dochodach lub stratach Spółki, albowiem odnoszą się one jedynie do ponoszonych kosztów przez Spółkę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie rozwinęła treść powyższych zarzutów podnosząc przede wszystkim, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że przy badaniu zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy opierać się na definicji "pozycji dominującej" zawartej w art. 4 ust. 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a nie odnosić się do definicji "przedsiębiorcy dominującego" (art. 4 pkt 3 ww. ustawy), posiadającego względem podmiotu zależnego "kontrolę" (art. 4 pkt 4 ww. ustawy), jak i z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zgodnie z którym "pozycję dominującą" należy odnosić do "rynku właściwego" (art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), którym jest rynek towarów, mimo iż art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie stanowi, że "pozycja dominująca" powinna odnosić się do podmiotu, którego ewentualny obowiązek udostępniania informacji publicznej jest badany. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie zgodnie z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konkurentów. Zauważyła, że ustawodawca rzeczywiście niefortunnie posłużył się sformułowaniem: "pozycja dominująca", której definicja zawarta została w art. 4 pkt 10 ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, niemniej w jej ocenie nic ulega wątpliwości, że zgodnie z wykładnią celowościową i logiczną art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, celem ustawodawcy było odwołanie się do definicji "przedsiębiorcy dominującego" (art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), który posiada "kontrolę" w rozumieniu art. 4 pkt 4 ww. ustawy nad innym przedsiębiorcą. Jednak nawet, gdyby uznać, że chodzi rzeczywiście o "pozycję dominującą" w rozumieniu art. 4 pkt 10 ww. ustawy, wówczas przepis ten należy stosować odpowiednio. Tak więc zdaniem strony skarżącej kasacyjnie "rynkiem właściwym" (do którego odwołuje się pojęcie "pozycji dominującej") nie będzie rynek towarów (na którym działa badany podmiot), ale udział (tu: kapitałowy) w badanej osobie prawnej.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie niezależnie od tego czy ustawa o dostępie do informacji publicznej odwołuje się do pojęcia "pozycji dominującej", czy też do pojęcia "przedsiębiorcy dominującego", o fakcie czy Skarb Państwa jest podmiotem dominującym w Spółce nie mogą świadczyć wskazane przez Sąd I instancji okoliczności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Zawodowy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że w jego ocenie Sąd I instancji wyczerpująco uzasadnił status Spółki, który implikuje obowiązek udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Na podstawie pierwszego zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 190 p.p.s.a., którego to naruszenia upatruje w oparciu zaskarżonego wyroku na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2024 r., poz. 1616) – dalej: u.o.k.k. podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 135/24, zgodnie z którą art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należy odnosić do definicji "przedsiębiorcy dominującego" oraz "przejęcia kontroli" zawartych w art. 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k., a nie do definicji "pozycji dominującej" zawartej w art. 4 pkt 10 u.o.k.k. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Oceniając powyższy zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. w kontekście uprzednio wydanego prawomocnego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie uchybił temu przepisowi. Zgodnie z jego treścią sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można przy tym oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie naruszył zapatrywań prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 135/24. Przede wszystkim analiza ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że podstawą uchylenia wyroku Sądu I instancji było stwierdzenie, że w sprawie wadliwie ustalono, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem G. S.A. i tym samym posiada pozycję dominującą w G. S.A., co z kolei uniemożliwiło dokonanie prawidłowej oceny czy Spółka rzeczywiście zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny opisując wskazania dla Sądu I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyjaśnił, że podstawą kwalifikacji Spółki jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie musi być wyłącznie fakt posiadania w niej pozycji dominującej przez Skarb Państwa, ale również wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu miał zbadać przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i co też w zaskarżonym wyroku, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, uczynił. Sąd I instancji uwzględniając ocenę prawną, zgodnie z którą podstawą kwalifikacji Spółki, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie musi być wyłącznie fakt posiadania w niej pozycji dominującej przez Skarb Państwa, ale również wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym, dokonał szerokiej analizy sprawy w tym zakresie, w konsekwencji stwierdzając, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi skierowanej w trybie u.d.i.p. Dlatego też zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. okazał się bezzasadny.

Dwa kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania mają identyczną treść, dlatego podlegają wspólnemu rozpoznaniu. Na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. w związku z art. 106 § 3 i § 4 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1568) – dalej także jako k.p.c., poprzez uwzględnienie skargi w całości, pomimo że wobec prawidłowości postępowania administracyjnego, wyrażającego się w przyjęciu przez Spółkę, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz z faktów powszechnie znanych wynika, że Skarb Państwa nie jest przedsiębiorcą dominującym względem Spółki, jak również nie posiada względem spółki pozycji dominującej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie powinien był zastosować art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., gdyż nie było ku temu podstaw, lecz w oparciu o art. 151 p.p.s.a. powinien był oddalić skargę na bezczynność w całości.

W związku z konstrukcją omawianych zarzutów podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., że Sąd I instancji uwzględniając w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Spółki nie stosował art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przede wszystkim więc z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a., który nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Ponadto, należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nieprecyzyjnie sformułował powyższe zarzuty, bowiem nie przytoczył jednostek redakcyjnych art. 149 § 1 p.p.s.a., których dotyczą omawiane zarzuty. Art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów o różnej treści normatywnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Niezależnie od powyższego odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w powiązaniu z niestosowanym w sprawie art. 151 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. wskazać należy, że podstawa tego zarzutu jest sprzeczna z wykładnią prawa ustaloną już w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 135/24. W przywołanym orzeczeniu NSA wyraźnie wskazał, stwierdzając wadliwość wcześniejszego ustalenia Sądu I instancji w zakresie struktury akcjonariatu Spółki, że rozpoznając sprawę ponownie, należy mieć na uwadze, że podstawą kwalifikacji Spółki jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie musi być wyłącznie fakt posiadania w niej pozycji dominującej przez Skarb Państwa, ale również wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym, co miało podlegać wyjaśnieniu przez Sąd I instancji i co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem z omawianego zarzutu wynika, że ustalenie, że "Skarb Państwa nie jest przedsiębiorcą dominującym względem Spółki, jak również nie posiada względem Spółki pozycji dominującej", winno automatycznie skutkować uznaniem, że podmiot taki nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i w konsekwencji powodować oddalenie skargi na bezczynność takiego podmiotu w udostępnieniu informacji publicznej. Argumentacja zgodnie z którą skoro Skarb Państwa nie posiada w tej spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów winna skutkować uznaniem, że spółka ta nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, jako sprzeczna z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w sprawie, a którymi zgodnie z art. 170 p.p.s.a. sądy orzekające w sprawie są związane, czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi.

W ramach ostatniego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. ponownie w powiązaniu z niestosowanym w sprawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 4 § 1 pkt 4 lit. a-f ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z z 2024 r., poz. 18) – dalej jako: k.s.h. Treść omawianego zarzutu, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędne uznanie przez Sąd I instancji, że "materia pytań objętych wnioskiem skarżącego stanowi informacje publiczne" świadczy o tym, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że objęta treścią wniosku z dnia 18 maja 2023 r. informacja żądana przez Związek Zawodowy - jako dotycząca majątku publicznego Spółki - stanowi informację publiczną, zaś Spółka pozostaje w stanie bezczynności w związku z brakiem prawidłowej odpowiedzi na wniosek. W tym celu w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. powiązano z niestosowanym w sprawie art. 151 p.p.s.a., ale także z przepisami art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e, art. 13 ust. 1 u.d.i.p orazart. 4 § 1 pkt 4 lit. a-f k.s.h., jednakże dla skuteczności tego powiązania niezbędne było wskazanie na art. 7 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, należało wskazać na podstawę orzekania przez Sąd I instancji w powiązaniu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Niepowołanie przez stronę skarżącą kasacyjnie ww. przepisów skutkowało uznaniem za nieskuteczną próbę podważenia zajętego przez Sąd I instancji stanowiska o podstawach przedmiotowych do zastosowania u.d.i.p. w niniejszej sprawie. W realiach niniejszej sprawy, w której nie podważono skutecznie kwalifikacji wniosku Związku Zawodowego jako wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, za pomocą omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie zwalczać stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził jej bezczynność w rozpoznaniu tego wniosku.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.di.p. w związku z art. 4 pkt 10 u.o.k.k., poprzez błędne uznanie, że osoba prawna, której dotyczy omawiany art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. powinna posiadać "pozycję dominującą" w rozumieniu art. 4 pkt 10 u.o.k.k., podczas gdy zgodnie z wykładnią celowościową i logiczną art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należy uznać, że celem ustawodawcy było odwołanie się do definicji "przedsiębiorcy dominującego" (art. 4 pkt 3 u.o.k.k.), który posiada "kontrolę" w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.o.k.k. nad innym przedsiębiorcą, a ponadto, że "pozycja dominująca" odnosi się do rynku właściwego (określonego w art. 4 pkt 9 u.o.k.k., podczas gdy chodzić może wyłącznie o pozycję dominującą [tu: Skarbu Państwa] w osobie prawnej [tu w: Spółce]). Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uznać zaś należy, wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie, za prawidłową i zgodną z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są – między innymi - osoby prawne, w których Skarb Państwa mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a w myśl art. 4 pkt 3 ustawy u.o.k.k. przedsiębiorcą dominującym jest przedsiębiorca, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 pkt 4 tej ustawy. Z kolei w myśl art. 4 pkt 4 lit. a tej ustawy przez przejęcie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami. Sąd I instancji w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uwzględnił wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i przedstawił ustalenia faktyczne dotyczące funkcjonowania Spółki przy uwzględnieniu ww. kryteriów, co z kolei doprowadziło go do wniosku, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do informacji publicznej. Dlatego omawiany zarzut jest nieskuteczny.

Natomiast o nieskuteczności drugiego z zarzutów dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez Sąd I instancji świadczy jego konstrukcja. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez dokonanie błędnej wykładni ww. przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, poprzez "błędne uznanie, że o fakcie podpadania pod dyspozycję tego przepisu mogą świadczyć:

- fakt, że Spółka podlega kontrolom Najwyższej Izby Kontroli, podczas gdy zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli Najwyższa Izba Kontroli posiada bardzo szeroki zakres kontroli w stosunku do jednostek organizacyjnych oraz podmiotów gospodarczych, w tym posiada prawo kontroli takich podmiotów bez względu na wielkości udziału Państwa w takim podmiocie, tak więc prawo kontroli Najwyższej Izby Kontroli względem danego przedsiębiorcy w żadnym wypadku samo przez się nic może przesądzać o obowiązkach tego przedsiębiorcy wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- fakt, że Spółka prowadzi działalność w zakresie wskazanym w art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, podczas gdy sam fakt prowadzenia takiej działalności po pierwsze nie przesądza o uznaniu przez Skarb Państwa Spółki za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, a po drugie nie przesądza to o samo przez się o posiadaniu przez Spółkę obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- fakt, że przedsiębiorca dominujący względem Spółki (tj. G. S.A. z siedzibą w T.) został wpisany na listę spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 roku w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa), podczas gdy fakt ten nic przesądza wcale o posiadaniu przez Skarb Państwa względem G. S.A. (a tym samym pośrednio względem Spółki) kontroli w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów".

Na jego podstawie strona skarżąca kasacyjnie wytykając dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez Sąd I instancji w rzeczywistości wskazuje na błędnie ustalone w sprawie "fakty", a więc usiłuje podważyć ustalenia faktyczne sprawy.

Przypomnieć zatem należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym jej zdaniem polega błędne rozumienie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Opolu, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji, ograniczając się do wymieniania kolejnych błędnie ustalonych w sprawie faktów.

W związku z powyższym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, czy też ocen w zakresie prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej w sprawie decyzji. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy strona skarżąca kasacyjnie usiłuje podważyć także w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca kasacyjnie sformułowała trzy zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji, tj.: art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 4 pkt 10 u.o.k.k. (pierwszy zarzut), art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k. (drugi zarzut), a także art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k. (trzeci zarzut) ponownie wskazując na błędnie ustalone w sprawie fakty.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że skoro – jak wyżej wskazano – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego w zakresie objętym omawianym zarzutem i stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach rozpatrywanej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, a zatem zarzuty te nie mogły odnieść skutku.

Jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przywołanych wyżej przepisów świadczy przede wszystkim ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na ich podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, a jak już wskazywano przy omówieniu zarzutów dokonania błędnej wykładni przepisów przez Sąd I instancji, zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, jest niedopuszczalne i prowadzi do uznania omawianych zarzutów za nieskuteczne.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego sformułowanego w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej.