Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. K. i R. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie nawożenia ziemi pomiędzy działkami I. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności organu; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

H. i R. K. w dniu 1 października 2012 r. złożyli skargę na bezczynność i opieszałe prowadzenie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, ze w dniu 21 lipca 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęła skarga na prowadzenie robót budowlanych na działce nr 8 w D.. W odpowiedzi na to pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku pismem z dnia 23 września tego samego roku, skierowanym do składających skargę, poinformował stronę, że "po dokonaniu oględzin budowy stwierdzono, iż wykonane prace ziemne zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przez Starostwo Powiatowe w K.. Inspektorat w dniu 18.08. 2009 r. poinformował kierownika budowy (...) o prowadzeniu robót ziemnych, zgodnie z wydaną decyzją i zatwierdzonym planem zagospodarowania działki w taki sposób, który gwarantowałby zabezpieczenie granicy skarżącego przed obsuwaniem się gruntu i wodami opadowymi (k. 4 akt administracyjnych)."

Następna skarga w tej samej kwestii wpłynęła do organu 7 kwietnia 2011 r.(.k 6 akt adm.). Skarżący informowali w niej, że inwestorzy do dnia wniesienia tej skargi nie podjęli żadnych działań zmierzających do zabezpieczenia skarpy. W związku z tym organ udał się na wizję lokalną w dniu 26 maja 2011 r. (k 9), a dzień później organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie wykonania nasypu-skarpy ziemnej pomiędzy działkami nr 9 i 8 obręb D..

W konsekwencji pierwszą decyzję umarzającą postępowanie w sprawie organ wydał [...]2011 r. (decyzja nr [...], k. 12 akt adm.). Decyzja ta została uchylona w postępowaniu instancyjnym przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. - nr [...] r. i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji po raz kolejny wyznaczył oględziny na dzień 23 listopada 2011 r. i ponownie wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne decyzją z dnia [...]2012 r. (nr [...]). I ta decyzja została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. (nr [...] k. 25 akt administracyjnych).

Przed wniesieniem skargi do sądu skarżący wnieśli zażalenie do organu odwoławczego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wyznaczył organowi pierwszej instancji termin do zgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Dnia [...]2013 r. (już po wniesieniu skargi do sądu) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...], którą przywołując w podstawie prawnej art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. z późn. zm.) nakazał inwestorom umocnienie wykonanego nasypu faszyną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U z 2012 r., Nr 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucili przewlekle i bezczynne prowadzenie postępowania w sprawie.

W pierwszym rzędzie rzeczą sądu było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłe i bezczynne prowadzenie postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżący wystąpił z zażaleniem na bezczynność i D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) wyznaczył organowi 30 dniowy termin do załatwienia sprawy (k. 10 akt sądowych).

W świetle dotychczasowych rozważań należy podnieść, że na dzień wyrokowania przez sąd nie było już bezczynności organu, co skutkowało umorzeniem postępowania sądowego w tym zakresie, bowiem postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa).

Dla zbadania zasadności wniesionej skargi (w zakresie opieszałego prowadzenia postępowania) konieczne jest przybliżenie pojęcia przewlekłości postępowania. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (tak NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).

Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art.35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obo- wiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Odnosząc dotychczasowe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że postępowanie toczące się przed organem I instancji nosi cechy przewlekłości.

Ocena prowadzonego przez organ postępowania wymaga uwzględnienia, że postępowanie kontrolowane dotyczy sprawy prowadzonej w zakresie kompetencji nadzoru budowlanego i toczyło się na podstawie Prawa budowlanego. Analiza czynności procesowych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wskazuje, że do przewlekłości postępowania doszło w toku prowadzonego postępowania. W pierwszej części postępowania organ mimo wpływu (drugiego) pisma skarżących 26 maja 2011 r. wydał pierwszą decyzję w sprawie dopiero [...]2011 r. Trudno w tym względzie uznać, że w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Inaczej mówiąc, akta nie wskazują, aby podejmowane były czynności procesowe bez nieuzasadnionej zwłoki. W dniu [...]2011 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego i ponownie organ umorzył postępowanie, co znów poskutkowało decyzją kasacyjną organu wyższego stopnia. Przedstawione wyżej okoliczności faktyczne wskazują, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania.

Mając na uwadze, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął dalsze czynności w sprawie czy też nie, stwierdzić trzeba, że wcześniej zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość, która niewątpliwie spowodowała, że postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne. Fakt podjęcia przez organ późniejszych czynności procesowych, nie może w przypadku przewlekłości postępowania prowadzić do umorzenia postępowania, tym bardziej, że do chwili zamknięcia rozprawy nie został przez organ wydany akt kończący postępowanie.

W myśl art. 149 u.p.p.s.a. w sytuacji zaistnienia przewlekłości sąd zobligowany jest do ustalenia, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tej okoliczności sąd stwierdził, że ustalona przewlekłość nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzonego postępowania przy braku jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r. II SAB/Gd 30/11). W niniejszej sprawie, ostatecznie organ prowadził postępowanie i podejmował czynności niezbędne dla załatwienia.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych na podstawie art. 149 u.p.p.s.a sąd orzekł jak w sentencji wyroku.