Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 3 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1293/11 w sprawie ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Gminy Poczesna z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestów wyborczych na wybór sołtysa i rady sołeckiej oddala skargę kasacyjną.

II OSK 417/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. oddalił skargę Z. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie rozpatrzenia protestów wyborczych na wybór sołtysa i rady sołeckiej.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

W dniu [...] lutego 2011 r. w sołectwie B. K. zostały przeprowadzone wybory sołtysa i rady sołeckiej. Protest wyborczy, kierowany do Rady Gmina P., złożył skarżący, kandydujący na stanowisko sołtysa, załączając listę osób wspierających protest. Wnosił o unieważnienie wyborów, przywołując szereg zarzutów.

Rada Gminy P. uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. uznała protest za niezasadny. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy ustalono, że jedna z kandydatek do komisji wyborczej wycofała swoją kandydaturę, żaden z kandydatów nie naruszał normy określonej w § 7 ust. 1 Statutu Sołectwa określających zakazane relacje członków komisji do osób kandydujących. Nie potwierdzono także, aby komisja nie dopuściła do głosowania stałego mieszkańca przed rozdaniem kart wyborczych lub aby komuś odebrano kartę go głosowania. Składający protest nie zgłaszał w trakcie głosowania zastrzeżeń dotyczących sali oraz tajności głosowania. Ponadto, urna w trakcie głosowania była zamknięta, przy czym § 8 ust. 8 Statutu nie określa sposobu zabezpieczenia urny. Sołtysem został wybrany kandydat, który uzyskała największą liczbę głosów.

W dniu [...] czerwca 2012 r. skarżący wezwał Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą uznającą protest wyborczy za bezzasadny. Jak wywodzi w uzasadnieniu wniosku, nie zgadza się ze stanowiskiem Rady, bowiem ta nie odniosła się do wszystkich zarzutów, natomiast w kwestii pozostałych zarzutów stanowisko jej nie odpowiada prawdzie. Wskazuje m.in. na to, że H. T. nie wycofała swojej kandydatury, a w trakcie wyborów nie dopuszczono do udziału w głosowaniu osób zamieszkałych na terenie sołectwa. Na dowód tego do protestu załączono oświadczenie osoby, która pomimo stałego zamieszkania w sołectwie w ten sposób została potraktowana. Inna osoba, której dane można ustalić, zwróciła kartę do głosowania. Z protokołu przesłuchania Komisji Rewizyjnej nie wynika, aby przesłuchała te osoby.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Przewodnicząca Rady Gminy poinformowała skarżącego o wrześniowym terminie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ze względu na planowaną przerwę w działalności tego organu.

Wobec powyższego pismem datowanym na dzień [...] sierpnia 2011 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przywołaną wyżej skargę. W skardze tej podnosi analogiczne zarzuty jak w proteście z dnia [...] lutego 2011 r., w tym naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż wybory sołtysa oraz rady sołeckiej w sołectwie B. K., odbywające się w dniu [...] lutego 2011 r., zostały przeprowadzone w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W trakcie wyborów, zdaniem skarżącego, naruszono zasadę bezstronności poprzez niewłaściwe powołanie komisji wyborczej polegające na pominięciu kandydatki do komisji oraz wybór w skład komisji osób spokrewnionych z kandydatem na sołtysa. Zarzucił również naruszenie § 6 Statutu Sołectwa B. K. ze względu na: niedopuszczenie do wzięcia udziału w głosowaniu osób uprawnionych; brak sprawdzenia czy w zebraniu biorą udział mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania niesporządzeniu listy osób uprawnionych; niesporządzenie listy mieszkańców uprawnionych do głosowania; błędne informowanie o tym, kto dysponuje prawem do głosowania. Zarzucił ponadto naruszenie zasady tajności wyborów poprzez brak zapewnienia odpowiednich warunków umożliwiających zachowanie tajności oraz naruszenie § 8 ust. 8 Statutu Sołectwa polegające na zebraniu głosów do niewłaściwie zabezpieczonej urny, a także naruszenie § 8 ust. 13 Statutu Sołectwa ze względu na zaniechanie wyborów ponownych w sytuacji, gdy żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej większości. W uzasadnieniu podniósł, że wybory odbywały się w złych warunkach lokalowych ze względu na zbyt małe pomieszczenie. Część osób w związku z tym opuściła zebranie, natomiast pozostali nie mieli możliwości zachowania tajności. Nie sprawdzano także czy dana osoba jest stałym mieszkańcem sołectwa. Dokonywano samodzielnych wpisów na listę obecności, która to nie została przygotowana przez Gminę. Nie sprawdzano przy tym dowodów tożsamości, natomiast w trakcie zebrania prowadząca poinformowała, iż sprawdzenie takie nastąpi ze względu na możliwość korzystania z uprawnień do głosowania osób zameldowanych na stałe w sołectwie. Informacja ta była błędna, bowiem uprawnienie to należy wiązać z miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c.

W dalszych częściach uzasadnienia skarżący wskazuje na nieuzyskanie wymaganej większości przez osobę, która została sołtysem. Jego zdaniem, jeśli przepisy jednoznacznie tego nie określają, to należy przyjąć, iż chodzi o bezwzględną większość. Kwestionuje stanowisko przyjęte przez Radę w uchwale uznającej protest za bezzasadny z dnia [...] czerwca 2011. Wyjaśnia także z jakich względów wniósł skargę mimo braku odpowiedzi Rady na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa oraz informacji o rozpatrzeniu wniosku na wrześniowej sesji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odniesiono się do zarzutów podnoszonych w skardze. Uznano za nieuzasadniony zarzut dotyczący naruszenia zasady bezpośredniości, bowiem skład komisji wyborczej był zgodny z §7 Statutu Sołectwa. Zgłoszona do komisji wyborczej kandydatura H. T. została wycofana. W składzie komisji nie było osób naruszających § 7 ust. 1 Statutu, zaś twierdzenie skarżącego o udziale w niej osób spokrewnionych z kandydatem na sołtysa są gołosłowne. Nie potwierdzono także, aby komisja nie dopuściła do głosowania osoby uprawnionej. R. K., którego zarzut ten dotyczy, przybył na zebranie wyborcze już po rozdaniu kart do głosowania i tego względu karty takiej nie otrzymał. Lista osób uprawnionych do głosowania została sporządzona zgodnie z przyjętym zwyczajem, w wedle którego sami mieszkańcy dokonują wpisów. Niezależnie od tego Przewodniczący Zebrania dysponował listą osób uprawnionych sporządzoną przez pracowników Urzędu Gminy. Skarżący nie wskazał żadnej osoby nieuprawnionej, która na liście się znalazła, jak również takich osób, które odstąpiły od udziału w głosowaniu. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku zapewnienia tajności głosowania wyjaśniono, że w trakcie wyborów zastrzeżenia w tej materii nie były zgłaszane, zaś co do wyposażenia lokalu brak regulacji statutowych w tym względzie. W kwestii urny § 8 ust. 8 Statut stanowi jedynie tyle, że powinna być ona odpowiednio zamknięta. Brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, iż wybory odbywają się z przyjęciem innej zasady liczenia głosów niż zwykła większość.

Pismem procesowym z dnia [...] października 2012 r. skarżący, po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę, podniósł zarzuty dotyczące wadliwego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisje Rewizyjną. W szczególności podnosi, iż przesłuchano jedynie osobę pełniącą funkcję Przewodniczącego Zebrania, członków komisji wyborczej oraz skarżącego (którego wyjaśnienia pominięto) natomiast nie przesłuchano żadnej z osób, które podpisały protest oraz osoby niedopuszczonej do udziału w głosowaniu. Prawidłowe postępowanie wykazałoby, w ocenie skarżącego, iż kandydatura H. T. nie została wycofana a ponadto, że od głosowania odstąpiły osoby uprawnione, a być może wzięły w nim osoby nieuprawnione. Wybory odbywały się w złych warunkach lokalowych, nie było także listy osób uprawnionych sporządzonych przez Gminę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, wskazując na art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). Sąd wskazał ponadto, że zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej są określone po części w u.s.g. (art. 36 ust. 2 zd. 1 u.s.g.), po części zaś w statucie sołectwa (art. 36 ust. 2 zd. 2 u.s.g.). W myśl 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się: w głosowaniu tajnym, bezpośrednim (tzn. nie poprzez elektorów lub innych przedstawicieli wyborców) oraz spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Wyboru dokonują stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. W przedmiotowej sprawie problem naruszenia prawa uchwałą rady gminy uznającą za nieuzasadniony protest wyborczy w związku z wyborami do organów jednostki pomocniczej należy oceniać w kontekście przepisów regulujących przeprowadzenie wyborów, a w szczególności regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym oraz Statucie Sołectwa stanowiącego załącznik do uchwał Rady Gminy. Statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego, należąc tym samym do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zarzut istotnego naruszenia prawa można postawić radzie gminy w sytuacji, kiedy nie podejmuje stosownych środków dla załatwienia protestu wyborczego w sytuacji, kiedy kwestionowane wybory do organów jednostki pomocniczej zostały przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa. Odnośnie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasady bezstronności sąd stwierdził, że w przytoczonych przepisach u.s.g., ani też w postanowieniach Statutu Sołectwa nie ma mowy o takiej zasadzie. Sąd stwierdził, że skarżącemu prawdopodobnie chodzi o zakaz sformułowany w § 7 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym członkiem komisji wyborczej nie mogą być osoby kandydujące na sołtysa lub członka rady sołeckiej oraz osoby będące w stosunku do osób, które wyraziły zgodę na kandydowanie zstępnymi, wstępnymi, małżonkami, rodzeństwem, małżonkami zstępnych lub przysposobionych. Brak jest natomiast dowodów potwierdzających to naruszenie. Żona jednego z członków Komisji Wyborczej była spokrewniona z żoną kandydata na sołtysa, przy czym nie było to pokrewieństwo objęte zakazem z § 7 ust. 1 Statutu. Co do zarzutu pominięcia jednej z kandydatek do komisji wyborczej, to kwestia ta nie została wyjaśniona. Z przywołanego wyżej protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej wynika, iż jej kandydatura została zgłoszona jako piąta i ze względu na skompletowany wcześniej skład komisji (zgodnie ze Statutem powinna liczyć co najmniej 3 osoby) została ona wycofana. Zdaniem skarżącego do takiego wycofania nie doszło. W protokole z zebrania faktu zgłoszenia tej kandydatury nie odnotowano. W ocenie sądu, nawet jeśli przyznać rację skarżącemu, to nie można upatrywać w tym istotnego naruszenia prawa, bowiem nie miało to żadnego wpływu na wynik przeprowadzonych wyborów. Komisja wyborcza wykonuje jedynie czynności organizacyjne, związane z przyjmowaniem zgłoszonych kandydatur, przygotowywaniem i rozdawaniem kart wyborczych oraz zbieraniem i liczeniem oddanych głosów. Nie potwierdził się zarzut niedopuszczenia do wzięcia udziału w głosowaniu osób uprawnionych. Statut Sołectwa nie reguluje sytuacji niewydania osobom karty do głosowania ze względu na ich zbyt późne przybycie, stąd trudno ocenić ją jako naruszającą prawo, a zwłaszcza w sposób istotny. Nie jest zgodny z prawdą zarzut niesporządzenia listy mieszkańców uprawnionych do głosowania, bowiem lista taka była przygotowana, zaś po odczytaniu nazwiska osoby uprawnionej otrzymywała ona kartę go głosowania. W żaden sposób nie został potwierdzony zarzut, iż z uwagi na informację osoby prowadzącej zebranie o sprawdzeniu dowodów osobistych, ze względu na dysponowanie prawem do głosowania jedynie przez osoby zameldowane na terenie sołectwa, część uczestników zebrania nie przystąpiła do głosowania. Skarżący, poza sformułowaniem tego zarzutu, nie udowodnił, w szczególności zaś nie wskazał osób, których to dotyczyło. Podobnie rzecz się ma z zarzutem czwartym odnoszącym się do niewłaściwie zabezpieczonej urny. § 8 ust. 8 Statutu Sołectwa przewiduje, iż "Karty do głosowania wrzucane są przez mieszkańców do odpowiednio zamkniętej urny wyborczej", nie wyjaśniając przy tym co oznacza "odpowiednie zamknięcie". Jak podniesiono w skardze, urna nie była prawidłowo zamknięta, bowiem można ją było otworzyć "w sposób całkowicie uniemożliwiający to stwierdzenie". Jak wynika z akt sprawy, sposób zamknięcia urny nie był w trakcie wyborów kwestionowany. Nie znajduje zdaniem sądu żadnego uzasadnienia zarzut piąty tyczący naruszenia § 8 ust. 13 Statutu Sołectwa ze względu na zaniechanie wyborów ponownych w sytuacji, gdy żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej większości. Zgodnie z jego treścią za wybranych uważa się kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów. W przypadku gdy żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej większości, przeprowadza się wybory ponowne, aż do skutku spośród dwóch kandydatów, którzy uzyskali największą ilość głosów. Brak jest podstaw, aby przyjąć iż chodzi tu o uzyskanie bezwzględnej większości głosów, która znajduje zastosowanie wyjątkowo i to na mocy wyraźnego przepisu. Ponadto przeczyłoby to literalnej wykładni przepisu. Za zasadne sąd uznał stanowisko Rady Gminy P., iż przepis ten przewiduje wymóg uzyskania zwykłej większości głosów. W ocenie sądu można podzielić zarzut naruszenia tajności wyborów. Jak wynika z protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej w trakcie prowadzonych wyborów do organów sołectwa były problemy z zapewnieniem tajności ze względu na uczestnictwo w tych wyborach dużej liczby osób oraz zbyt małej sali, której miały one miejsce. Natomiast Statut Sołectwa nie precyzje w jaki sposób tajność wyborów powinna być zagwarantowana, trudno także uznać, iż uchybienia w tym zakresie mogły mieć wpływ na wyniki wyborów. Podkreślić należy, że Rada Gminy P. po złożeniu protestu wyborczego przez skarżącego podjęła czynności wyjaśniające (dochodzenie Komisji Rewizyjnej) i dopiero w ich wyniku podjęła kwestionowaną uchwałę.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 36 ust. 2 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że wybory sołtysa oraz rady sołeckiej odbyły się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

2) § 6 statutu Sołectwa stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegający między innymi na:

- niedopuszczeniu do wzięcia udziału w głosowaniu przybyłych na zebranie wiejskie stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania

- niesprawdzaniu, czy w głosowaniu biorą udział stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania

- niesporządzeniu listy mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania

- błędnym informowaniu o tym, kto posiada uprawnienie do głosowania

3) § 7 statutu poprzez pominięcie jednej z kandydatek do komisji wyborczej oraz powołania do komisji wyborczej osób spokrewnionych z kandydatami na sołtysa

4) naruszeniu zasady tajności poprzez między innymi:

- niezapewnieniu odpowiednich warunków umożliwiających zachowanie tajności przy oddawaniu głosów, które miało wpływ na wynik przeprowadzonych wyborów

5) naruszeniu § 8 ust. 8 statutu Sołectwa polegający na zebraniu

głosów w niewłaściwie zamkniętej urnie

6) w konsekwencji powyższych nieprawidłowości naruszeniu § 8 ust. 13 statutu Sołectwa polegający na zaniechaniu wyborów ponownych w sytuacji, gdy żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej większości

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania:

1) pominięto dowody, które miały kluczowe znaczenie dla sprawy, w tym przesłuchania płyty stanowiącej nagranie z zebrania wiejskiego oraz przesłuchanie osób podpisujących protest wyborczy;

2) zaniechano porównania protokołu komisji wyborczej z nagraniem przebiegu wyborów oraz przesłuchaniem osób biorących udział.

Wniósł ponadto o uchylenie tego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł również o zwolnienie go od kosztów w całości oraz przeprowadzenie dowodu z nagrania z przebiegu wyborów.

W uzasadnieniu wskazał, że warunki przeprowadzenia wyborów naruszały przepisy prawa, wskazując jako dowód załączone do pisma nagranie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Natomiast związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko, że sprawy dotyczące wyboru i odwołania sołtysów są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego należą do kognicji sądu administracyjnego ( np. wyrok NSA z 4 stycznia 2007r. II OSK 1590/06 )

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte o art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy należy stwierdzić, że zarzuty te są bezprzedmiotowe. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w ramach tych zarzutów wskazano na naruszenie art.145 § 1 pkt p.p.s.a., podczas gdy przepis ten nie był i nie mógł być stosowany w sprawie. Generalnie art.145 p.p.s.a. określa sytuację w której sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła uchwały rady gminy, stąd też przepis art.145 p.p.s.a. nie miał zastosowania. Dalej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ale nie wskazując żadnych przepisów, podniesiono pominiecie dowodów w tym z przesłuchania nagrania z przebiegu wyborów oraz przesłuchania świadków. Ten zarzut również nie mógł być uwzględniony nie tylko dlatego, że nie wskazano żadnego przepisu, który został naruszony, ale przede wszystkim dlatego, że sądy administracyjne zarówno wojewódzkie sądy jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzą postępowania dowodowego. Tym samym co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, lub inny akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stąd też wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze i skardze kasacyjnej w tym m.in. przesłuchanie nagrania z przebiegu wyborów, czy też przesłuchanie osób biorących w nich udział nie mogły być uwzględnione, a tym samym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc zaś do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności przypomnieć obowiązujący stan prawny dotyczący wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Mianowicie tryb wyborów sołtysa i sady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zgodzić przy tym należy się z twierdzeniem, iż przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. O ile jednak powołany przepis określa, iż czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle dostrzec trzeba, iż przepis ten pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Ustawodawca nie określił np.: w jakim trybie i w jakiej formie winny być zgłaszane kandydatury, jaki winien być sposób głosowania na kandydatów tj. czy na zebraniu wiejskim, czy też w lokalu wyborczym oraz jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy dostrzec zatem trzeba, iż wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej winny być unormowane w statucie sołectwa. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę. Zarzut podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej jest niezasadny, sąd pierwszej instancji, weryfikując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, zasadnie ocenił, że zgromadzony materiał aktowy, zawierający także protokoły z posiedzenia komisji rewizyjnej, wskazuje, że Rada Gminy P. zbadała legalność procedury wyboru sołtysa w sołectwie B. K. i prawidłowo stwierdziła, że nie doszło do istotnych uchybień skutkujących sankcją nieważności.

Kolejny zarzut ujęty pkt 3, dotyczy naruszenia § 7 statutu, a związany jest z nie powołaniem do komisji wyborczej H. T. oraz powołaniem osób spokrewnionych z kandydatami na sołtysa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż jak wynika z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy, żona jednego z członków komisji P. B. była spokrewniona z żoną kandydata na sołtysa, przy czym nie było pokrewieństwo objęte zakresem w § 7 ust.1 Statutu, tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu. Odnośnie zaś nie powołania do komisji wyborczej H. T. należy stwierdzić, że nawet gdyby przyznać rację skarżącemu, to nie można w tym upatrywać istotnego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik przeprowadzonych wyborów. Stąd też ten zarzut nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z kolei w pkt 4 podniesiono zarzut naruszenia zasady tajności. Odnosząc się do tego zarzutu należy zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji. W ocenie Sądu można podzielić zarzut naruszenia tajności wyborów. Jak wynika z protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej w trakcie prowadzonych wyborów do organów sołectwa nie były zgłaszane problemy z zapewnieniem tajności ze względu na uczestnictwo w tych wyborach dużej liczby osób oraz zbyt małej sali, w której miały one miejsce. Natomiast Statut Sołectwa nie precyzje w jaki sposób tajność wyborów powinna być zagwarantowana, trudno także uznać, iż uchybienia w tym zakresie mogły mieć wpływ na wyniki wyborów.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 5 tj. naruszeniu § 8 ust. 8 statutu Sołectwa, który ma następującą treść "Karty do głosowania wrzucane są przez mieszkańców do odpowiednio zamkniętej urny wyborczej", należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy, albowiem statut nie precyzuje co oznacza "odpowiednie zamknięcie". Jak podniesiono w skardze, urna nie była prawidłowo zamknięta, bowiem można ją było otworzyć "w sposób całkowicie uniemożliwiający to stwierdzenie". Ale jak wynika z akt sprawy, sposób zamknięcia urny nie był w trakcie wyborów kwestionowany, jak również urna w trakcie przeprowadzania wyborów nie była otwierana, stąd też zarzut ten jest bezprzedmiotowy.

Natomiast zarzut zawarty w pkt 6 dotyczący naruszenia § 8 ust.13 statutu związany jest z wykładnią tego przepisu, który ma następującą treść " Za wybranych uważa się kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów. W przypadku gdy żaden kandydat nie uzyskał wymaganej większości, przeprowadza się wybory ponowne, aż do skutku spośród dwóch kandydatów, którzy uzyskali największą ilość głosów". Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak jest podstaw, aby przyjąć iż chodzi tu o uzyskanie bezwzględnej większości głosów, która znajduje zastosowanie wyjątkowo i to na mocy wyraźnego przepisu. Ponadto przeczyłoby to literalnej wykładni przepisu. Za zasadne Sąd I instancji uznał stanowisko Rady Gminy P., iż przepis ten przewiduje wymóg uzyskania zwykłej większości głosów, nie można bowiem domniemywać wbrew treści przepisu wymogu uzyskania bezwzględnej wielkości. Analizując treść § 8 ust.13 statutu należy zwrócić uwagę, że w zdaniu pierwszym tego przepisu jest mowa tylko o największej liczbie głosów, co należy interpretować jako zwykłej większości. Natomiast zawarte w zdaniu drugim tego przepisu sformułowanie , w przypadku gdy żaden kandydat nie uzyskał " wymaganej większości " należy odnieść do zdania pierwszego, czyli największej liczby głosów, taka sytuacja może mieć miejsce np. wówczas gdy dwóch kandydatów uzyska równą liczbę głosów, wówczas żaden nie uzyskał największej liczby głosów. Nadto dokonując wykładni § 8 ust.13 statutu należy zwrócić uwagę, że przepis ten podobnie jak cały § 8, a także § 7 i § 6 dotyczy wyboru zarówno sołtysa jak i rady sołeckiej, tym samym sytuacja, w której dwóch kandydatów, czy to na sołtysa, czy to do rady sołeckiej otrzyma równą liczbę głosów, jest jeszcze bardziej prawdopodobna, to w takich przypadkach konieczne jest przeprowadzenie ponownych wyborów.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.