Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. w D., [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 3603/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. w D., [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr LOB.501.500.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 3603/24, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), odmówił A. w D., [...] (dalej jako: skarżąca) wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 23 sierpnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zawarte bowiem w uzasadnieniu wniosku twierdzenia skarżącej nie zostały w żaden sposób udokumentowane, przez co Sąd nie miał możliwości zbadania, jaka jest sytuacja majątkowa skarżącej i jakie rzeczywiście mogłyby być dla niej konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu.

Wobec tego Sąd nie mógł zweryfikować, czy wysokość nałożonej w zaskarżonej decyzji kary pieniężnej, czy też sumy wszystkich kar pieniężnych, którą wskazała skarżąca jest kwotą istotną w stosunku do sytuacji majątkowej skarżącej, której uiszczenie mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki.

Sąd wskazał również, odnosząc się do argumentacji wniosku, że wszelkie dodatkowe koszty związane ze zwrotem uiszczonej kary pieniężnej, takie jak kwestia dwukrotnego przewalutowania i wynikająca zeń strata materialna w przypadku uwzględnienia wywiedzionej przez skarżącą skargi, mogą stanowić przedmiot roszczenia skarżącej względem organu dochodzonego na drodze cywilnoprawnej, zgodnie z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.). Koszty regresowe, które w takiej sytuacji będzie musiał ponieść organ administracji, także nie stanowiły o interesie skarżącej przemawiającym za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji.

II

Skarżąca wniosła zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie, żądając jego uchylenia w całości i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakładają na skarżącą bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa w ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony skarżącej;

2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia skarżącej trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji - w kontekście całokształtu sytuacji skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań - winno zostać ocenione jako powodujące dla skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez skarżącą działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji skarżącej w zakresie toczących się postępowań;

4. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywną wykładnię oraz stosowanie przepisów regulujących tę instytucję procesową. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienia NSA z: 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 232/23; 27 czerwca 2023r., sygn. akt II GZ 194/23; 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 979/23; 5 marca 2024 r., sygn. akt II GZ 41/24; 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GZ 170/24).

W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca powołała się przede wszystkim na okoliczności związane z zakłóceniem możliwości bieżącego regulowania należności finansowych, narażenie na dodatkowe koszty egzekucji oraz fakt obciążenia tożsamymi rodzajowo karami pieniężnymi.

Powyższe twierdzenia, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, są jednak niepoparte szerszą analizą całościowej sytuacji majątkowej i finansowej strony skarżącej jako spółki prawa irlandzkiego oraz nie znajdują potwierdzenia w szczegółowym materiale źródłowym. W związku z powyższym nie jest możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa możliwości realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji jednej lub obu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu. Nie można więc skutecznie zarzucić kontrolowanemu Sądowi pierwszej instancji, że bezzasadnie lub dowolnie ocenił wniosek strony skarżącej, a tym samym wadliwie go oddalił.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej co do zakresu aktywności procesowej Sądu pierwszej instancji, należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu w aktach sprawy informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa bowiem na wnioskodawcy (zob. np. postanowienie NSA z: 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GZ 429/23; 12 września 2023 r., sygn. akt II GZ 329/23; 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GZ 170/24).

Bezzasadne jest również twierdzenie, że braki treściowe wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mogą być traktowane jako braki formalne podlegające uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a.

Nie jest również samoistną podstawą uzasadniającą uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej fakt, że strona skarżąca jest już lub może być w przyszłości obciążona powinnością uiszczenia znacznej sumy pieniężnej (szacowanej w milionach złotych) z tytułu tożsamych rodzajowo kar pieniężnych. Niezależnie bowiem od niewykazania tego rodzaju okoliczności, sama skala ciążących na danym podmiocie obowiązków publicznoprawnych nie może uzasadniać wniosku, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. np. postanowienie NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt II GZ 41/24).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.