Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 776/22 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w B. na decyzję Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr PD-11/22/TD/ZG w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu bez wymaganego świadectwa kierowcy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 776/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę F. Sp. z o.o. w B. na decyzję Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu bez wymaganego świadectwa kierowcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła F. Sp. z o.o. w B., zaskarżając orzeczenie w całości. W razie uznania zasadności zarzutu przedstawionego w pkt 1, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W sytuacji uznania zasadności zarzutu przedstawionego w pkt 2, spółka wniosła o rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji administracyjnej, a także o przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz związanie go wykładnią prawa w zakresie uznania, że kierowca nie pozostawał w dyspozycji skarżącej w okolicznościach danej sprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Spółka wniosła również o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi kasacyjnej dokumentów w postaci: 1) umowy o świadczenie usług nr [...] z dnia [...] r. zawartej pomiędzy skarżącą, jako zleceniodawcą, a U., jako wykonawcą; 2) umowy o organizacji przewozów ładunków z dnia [...] r. zawartej pomiędzy skarżącą, jako przewoźnikiem, a U., jako zleceniodawcą; 3) oświadczenia F. Sp. z o.o. oraz U. z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie zasad wykonywania przewozów w 2022 r., w tym funkcji przewoźnika – w celu wykazania faktu prowadzenia przez skarżącą i U. współpracy zakresie realizacji przewozów i współrealizacji przewozów przez te podmioty, w tym przewozu, w ramach którego doszło do kontroli w dniu 11 maja 2022 r. oraz wykonywania kontrolowanego przewozu z 2022 r. przez U. w roli przewoźnika sukcesywnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi i brak jej uwzględnienia mimo rażącego naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, tj. art. 32a w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 92a ust. 1, 6 i 7 (l.p. 3.3 załącznika nr 3) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) poprzez nieuwzględnienie okoliczności wspólnego realizowania kontrolowanego przewozu przez skarżącą wraz z U. i, w efekcie, pominięcie posiadania świadectwa kierowcy przez kierowcę realizującego przewóz oraz nałożenie kary przewidzianej w tych przepisach;

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i brak jej uwzględnienia oraz uchylenia decyzji Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr PD-11/22/TD/ZG i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu, mimo iż w zaskarżonej decyzji (wydanej na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o niepełny materiał dowodowy), przyjęto, że porozumienie pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z dnia 3 lutego 2022 r. zawarte przez skarżącą z U. nie pozwala na uznanie, że kierowca A.K. w dacie kontroli posiadał ważne świadectwo kierowcy, podczas gdy prawidłowa ocena tych dowodów prowadzi do wniosku, że kontrolowany kierowca posiadał ważne świadectwo kierowcy i nie istniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej;

3) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i brak jej uwzględnienia oraz uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego, na skutek:

a) pominięcia dowodu z porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z dnia 3 lutego 2022 r. na fakt pozostawania przez kierowcę wyłącznie w dyspozycji spółki U., z pomocą której skarżąca realizowała międzynarodowy transport drogowy;

b) braku zweryfikowania:

i. jakie prawo (polskie czy litewskie) jest prawem właściwym dla stosunku zatrudnienia kierowcy w świetle postanowień rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 593/2008 z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań umownych (Rzym I) (Dz. Urz. UE L 177/6 z 4.07.2008 r.);

ii. czy litewskie przepisy dotyczące zatrudnienia pozwalają na zawieranie porozumień (umów) w rodzaju porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z dnia 3 lutego 2022 r.;

iii. jakie są skutki zawarcia porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z dnia 3 lutego 2022 r. w świetle prawa litewskiego;

iv. znaczenia porozumień w rodzaju ww. porozumienia przy współpracy transportowej i przewozów realizowanych wspólnie przez skarżącą i U. dla świadectwa kierowcy wydanego U. w odniesieniu do kierowcy;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 5 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE. L 300/72 z 14.11.2009 r.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie 1072/2009) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że osoba prowadząca pojazd pozostawała w dyspozycji skarżącej w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy osoba prowadząca pojazd pozostawała wyłącznie w dyspozycji U.;

2) art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1072/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że osoba prowadząca pojazd nie mogła posługiwać się w trakcie przewozu świadectwem kierowcy wydanym dla U. i powinna posługiwać się świadectwem kierowcy wydanym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy osoba ta nie była zatrudniona przez skarżącą oraz nie pozostawała w jej dyspozycji, a przewóz był realizowany przez skarżącą wspólnie z U.;

3) art. 5 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009 w zw. z treścią porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z dnia 3 lutego 2022 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że kierowca podlegał dyspozycji skarżącej, podczas gdy w świetle porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z dnia 3 lutego 2022 r. kierowca pozostawał w wyłącznej dyspozycji U., a w konsekwencji kierowca nie musiał posiadać świadectwa kierowcy wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego;

4) art. 3 rozporządzenia 1072/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kierowca, będący obywatelem państwa trzeciego, nie posiadał świadectwa kierowcy, podczas gdy będąc zatrudnionym przez U. oraz pozostając w wyłącznej dyspozycji tego podmiotu, posiadał on świadectwo kierowcy wymagane przepisami rozporządzenia 1072/2009.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ma zatem swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w Białymstoku w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy (lp. 3.3. załącznika nr 3 do u.t.d.), stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, że według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się działaniem skarżącej znamion przypisanego jej deliktu, a w konsekwencji nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości 5000 zł.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W sprawie niniejszej NSA nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, dlatego rozpoznał skargę kasacyjną w granicach w niej wskazanych.

W pierwszym rzędzie NSA rozpoznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po uznaniu, że postępowanie administracyjne w sprawie było prawidłowo prowadzone, możliwa jest merytoryczna ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej w istocie nie wskazuje, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby przeprowadzenie postępowania bez wskazywanych przezeń uchybień. Przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Powyższe wymaga wykazania wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego mógłby być inny. W świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie chodzi zatem o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

W ocenie NSA, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu, co prowadzi do wniosku o braku skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła bowiem na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania i rekonstruowanych z nich wzorów działania adresowanych do organu, a stanowiących wzorce kontroli legalności skarżonej decyzji (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wzorów działania adresowanych bezpośrednio do tego Sądu (tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a.), które Sąd ten miałby naruszyć, kontrolując zgodność z prawem skarżonej decyzji, a ponadto na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy.

Ustaleniom stanowiącym faktyczną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ani też ocenie tychże ustaleń, skarżąca nie przeciwstawia zatem żadnych konkretnych argumentów, w świetle których ustalenia te należałoby uznać za wadliwe, zaś ocenę tychże ustaleń za dowolną. Skoro zaś zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieuzasadnione, należało przyjąć za właściwie ustalony stan faktyczny sprawy.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 2 u.t.d. na zasadach wzajemności, o ile umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską nie stanowią inaczej, przedsiębiorca zagraniczny uprawniony do wykonywania transportu drogowego na podstawie prawa właściwego dla kraju jego siedziby może go wykonywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w ustawie. Podstawą nałożenia kary w niniejszej sprawie było jednak naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa unijnego, dotyczących jednolitego na terenie UE rynku usług międzynarodowego transportu drogowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.t.d., międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Przejazd pojazdu odbywał się z przekroczeniem granic Rzeczpospolitej Polskiej, co wypełnia definicję międzynarodowego transportu drogowego w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Zasady wykonywania międzynarodowego transportu drogowego przez kierowcę – obywatela państwa spoza Unii Europejskiej – zostały określone zaś w art. 32a u.t.d. tylko w stosunku do polskich przedsiębiorców oraz w art. 3 Rozporządzenia nr 1072/2009 w stosunku do przedsiębiorców innych krajów Unii Europejskiej. Zatem do skarżącej miały zastosowanie przede wszystkim wspomniane przepisy rozporządzenia nr 1072/2009.

Przykładem dostosowania przepisów prawa krajowego do prawa unijnego jest właśnie wprowadzenie do u.t.d. przepisów dotyczących świadectwa kierowcy. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego, kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi świadectwo kierowcy, jeżeli jest wymagane. Z art. 32a u.t.d. wynika, że do kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zatrudnionego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy, stosuje się przepisy Unii Europejskiej dotyczące świadectwa kierowcy.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1781/21, stosownie do art. 3 Rozporządzenia nr 1072/2009 wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. W myśl zaś art. 5 ust. 1 Rozporządzenia 1072/2009 świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który: a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; oraz b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim: - na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych; oraz, w odpowiednich przypadkach, - na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim. Świadectwo jest okazywane na wniosek każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych (art. 5 ust. 6 Rozporządzenia 1072/2009).

Treść powyższych przepisów koresponduje z pkt 12 preambuły Rozporządzenia 1072/2009, zgodnie z którym świadectwo kierowcy ustanawia się w celu umożliwienia państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1.

Wobec treści przepisów art. 87 ust. 1 pkt 4, art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w związku z lp. 3.3. załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 32a tej ustawy w związku z art. 3, art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 Rozporządzenia nr 1072/2009, które stanowią podstawę rekonstruowania znamion przypisanego skarżącej naruszenia, polegającego na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy, nie ma podstaw, aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne (przyjęte następnie za podstawę wyrokowania) nie były wystarczające dla kwalifikowania zachowania skarżącej kasacyjnie jako wyczerpującego znamiona wymienionego deliktu, a w konsekwencji dla przypisania jej tego naruszenia oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wymienione przepisy prawa materialnego determinowały bowiem przedmiot postępowania w sprawie, wyznaczając zakres postępowania wyjaśniającego i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń.

Przede wszystkim trzeba stwierdzić, wbrew stanowisku skarżącej, że o braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentacji zmierzającej do wykazania, że ustalenia te miałyby być niepełne – a przez to wadliwe – a to wobec pominięcia znaczenia konsekwencji wynikających z Porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z 3 lutego 2022 r. Powyższe porozumienie skarżąca zawarła z litewskim przedsiębiorcą (U.) i jej zdaniem miałoby z niego wynikać, że kierujący kontrolowanym pojazdem posiadał ważne świadectwo kierowcy, tj. świadectwo kierowcy należące do przewoźnika litewskiego, który przekazał je kierowcy, i w którego dyspozycji – nie zaś w dyspozycji skarżącej – tenże kierowca pozostawał.

W odpowiedzi na stanowisko skarżącej trzeba stwierdzić, że nie podważa ono zgodności z prawem skarżonego wyroku zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 11 maja 2022 r., które zostały odzwierciedlone w protokole z tejże kontroli. Zdaniem NSA, podkreślenia wymaga bowiem, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, przejawia się zaś w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli, co w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia odzwierciedlenie w jego treści – i to na bieżąco – nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych, to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć prawnie istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób. Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (zob. np. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17).

Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, danych pasażerów oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, że kontrolowanym zespołem pojazdów był wykonywany przez stronę międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy (a mianowicie, przewóz z Włoch do Mongolii ładunku w postaci kosmetyków na podstawie listu przewozowego typu CMR w łącznej ilości 19868 kg). Z protokołu kontroli wynika, że kierujący pojazdem nie był obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej i nie okazał świadectwa kierowcy do celu przewozu drogowego rzeczy na podstawie licencji wspólnotowej, a co więcej, że oświadczył – legitymując się świadectwem kierowcy od przewoźnika litewskiego (U.) – że nie otrzymał przedmiotowego dokumentu od pracodawcy przed wyjazdem z firmy.

W świetle powyższego nie sposób jest więc twierdzić, że odzwierciedlone w protokole kontroli ustalenia nie był wystarczające – zwłaszcza, gdy odwołać się do przywołanych powyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz Rozporządzenia nr 1072/2009 – dla przypisania skarżącej naruszenia polegającego na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy. Wniosku przeciwnego – wbrew stanowisku i oczekiwaniom skarżącej – nie uzasadnia jej argumentacja podkreślająca znaczenie Porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z dnia 3 lutego 2022 r., czy też argumentacja, która – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 9) – eksponuje z kolei to, że "[...] Sąd I instancji [...] przecenił, w ślad za organami administracji, moc dowodową listu przewozowego CMR [...]".

W sprawie tej nie stanowiło kwestii spornej zagadnienie odnoszące się do ważności oraz skuteczności umowy przewozu – zwłaszcza, że niniejsza sprawa nie jest sprawą cywilną. Co więcej, nie był także kwestionowany fakt istnienia międzynarodowego listu przewozowego CMR – zwłaszcza, że został on okazany podczas kontroli drogowej – ani też nie była kwestionowana treść tego listu przewozowego, z którego wynika, że strona skarżąca była przewoźnikiem (poz. 23 CMR) realizującym operację międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. Dlatego też argumentację prezentowaną w skardze kasacyjnej, zmierzającą do podważenia tej oceny i zarazem do podważenia okoliczności wynikających z omawianego dokumentu trzeba uznać za oczywiście niezasadną, zaś przywoływany w niej judykat Sądu Apelacyjnego w Białymstoku za nieprzydatny dla wykazania wniosków przeciwnych, niż wynikające ze wskazanych dokumentów.

W odniesieniu natomiast do kwestii Porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z dnia 3 lutego 2022 r., które skarżąca zawarła z przewoźnikiem litewskim wymaga podkreślenia, że z § 1 tego porozumienia wynika, iż jego przedmiotem jest świadczenie przez pracodawcę, tj. przez U., na rzecz strony skarżącej, jako pracodawcy wypożyczającego, usług outsourcingu pracowniczego w zakresie – co należy zaakcentować – wykonywania pracy przez pracownika zatrudnionego przez pracodawcę na rzecz pracodawcy wypożyczającego.

Powyższe – a mianowicie "wykonywanie pracy na rzecz", prowadzące do wniosku, że na podstawie wymienionego porozumienia strona korzystała z usług postawionego do jej dyspozycji oraz pozostającego w jej dyspozycji kierowcy z państwa trzeciego, który w jej imieniu i na jej rzecz wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy – nie jest pozbawione prawnie istotnego znaczenia, jeżeli podkreślić, że kontrolowany przewóz był przewozem międzynarodowym w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa (zob. art. 2 pkt 2 lit. b) Rozporządzenia nr 1072/2009 oraz art. 4 pkt 2 u.t.d.). Wobec tego, że kierujący kontrolowanym pojazdem nie był obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na podstawie art. 32a u.t.d. do kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, zatrudnionego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy, stosuje się przepisy Rozporządzenia 1072/2009 dotyczące świadectwa kierowcy.

Uwzględniając w związku z tym, że podczas wykonywania przewozu drogowego w międzynarodowym transporcie drogowym kierowca pojazdu samochodowego jest zobowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, także świadectwo kierowcy, jeżeli jest ono wymagane (art. 87 ust. 1 pkt 4 przywołanej ustawy), trzeba podkreślić, że wymóg taki – stanowiący konsekwencję odesłania zawartego w art. 32a wskazanej ustawy krajowej – wprost ustanawia Rozporządzenie nr 1072/2009.

Obowiązek uzyskania świadectwa kierowcy przez każdego przewoźnika, który wykonuje międzynarodowy transport drogowy i zatrudnia lub korzysta z usług kierowcy z państwa trzeciego wynika z przepisów bezwzględnie obowiązujących, których strony nie mogą zmieniać postanowieniami umownymi. Świadectwo kierowcy służy wykazaniu, że przewoźnik legalnie zatrudnia lub korzysta z usług kierowcy z państwa trzeciego. Dlatego każdy przewoźnik obowiązany jest do wystąpienia o świadectwo dla kierowcy, którego zatrudnia na podstawie umowy o pracę lub korzysta z jego usług na podstawie innej umowy.

Wymóg ten ma przy tym bezwzględnie obowiązujący charakter, co wynika z art. 3 Rozporządzenia nr 1072/2009, który stanowi, że wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. Świadectwo kierowcy należy zaś do przewoźnika, który przekazuje je do dyspozycji kierowcy wskazanemu w świadectwie, podczas gdy kierowca prowadzi pojazd, korzystając z licencji wspólnotowej wydanej temu przewoźnikowi. Uwierzytelniony wypis ze świadectwa kierowcy wydany przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika jest przechowywany w lokalach przewoźnika. Świadectwo jest okazywane na wniosek każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych (art. 5 ust. 6 Rozporządzenia nr 1072/2009).

Wobec treści przywołanej regulacji prawnej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy – którego prawidłowości nie podważają zarzuty z pkt I ppkt 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej – zaktualizowały się przesłanki przypisania skarżącej kasacyjnie naruszenia polegającego na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy.

Jeżeli bowiem kierowca kontrolowanego pojazdu, niebędący obywatelem państwa członkowskiego UE, pozostawał do dyspozycji strony – jak wymaga tego ust. 2 art. 5 Rozporządzenia nr 1072/2009 – na podstawie przywołanego powyżej Porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z dnia 3 lutego 2022 r. i wykonywał na jego podstawie pracę na rzecz strony (§ 1 tego porozumienia), co wynika z listu przewozowego CMR, w którym wpisano, że skarżąca była przewoźnikiem wykonującym przewóz międzynarodowy w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa (art. 2 pkt 2 lit. b) Rozporządzenia nr 1072/2009 oraz art. 4 pkt 2 u.t.d.) – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przewoźnik oraz posiadacz licencji wspólnotowej – której wypis został okazany podczas kontroli – skarżąca była zobowiązana do zachowania zgodnego z adresowanym do niej wzorem zachowania określonym w art. 3 w związku z art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 wymienionego Rozporządzenia, który swoim zachowaniem naruszyła (v. również np. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 555/23 i sygn. akt II GSK 559/23; 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1397/23; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3087/17).

Jako przewoźnik wykonujący przewóz międzynarodowy, skarżąca nie zapewniła bowiem – zobowiązując się nota bene, jak wynika z dołączonej do akt sądowych umowy o organizacji przewozów ładunków z dnia 1 listopada 2020 r. zawartej z przywołanym powyżej przewoźnikiem litewskim, że jako strona tej umowy na własny koszt zapewni, że przewóz towarów na podstawie tejże umowy, będzie zgodny z prawem krajowym i międzynarodowymi instrumentami prawnymi (art. 2 pkt 2.3. tej umowy) – aby wykonując ten przewóz na podstawie udzielonej jej licencji wspólnotowej, pozostający w jej dyspozycji kierowca – niebędący obywatelem państwa członkowskiego UE – posiadał przy sobie i okazał, na żądanie uprawnionego organu kontroli, świadectwo kierowcy, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie są również zasadne zarzuty z pkt II ppkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji – jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji – przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 Rozporządzenia nr 1072/2009.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.