Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SAB/Wa 339/26 o stwierdzeniu swojej niewłaściwości i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu zgodnie z właściwością miejscową w sprawie ze skargi B.P. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 stycznia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia oddalić zażalenie.

Pismem z 10 marca 2026 r. B.P. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim w przedmiocie rozpoznania wniosku z 17 stycznia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Postanowieniem z 2 kwietnia 2026 r., II SAB/Wa 339/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1. stwierdził swoją niewłaściwość, w punkcie 2. przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu zgodnie z właściwością miejscową. W uzasadnieniu wskazał, iż fakt, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracyjnym, nie wpływa na zakres obowiązków Oddziału ZUS (w tym przypadku w Ostrowie Wielkopolskim) mającego swe źródło w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem WSA należy mieć na uwadze, że organem w znaczeniu funkcjonalnym jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne i musi przestrzegać przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej, niezależnie od swojej formalnej przynależności do administracji publicznej.

Dalej WSA wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy do tej grupy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) dalej "u.d.i.p.". Podkreślił, że pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu powołanego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna, nawet gdy stanowi część Zakładu powołana w celu świadczenia zadań na określonym terenie. Dalej WSA wskazał, że Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jednak przepisy prawa pozwalają nałożyć na nią obowiązek lub przyznać uprawnienie wynikające z przepisów prawa. Takimi przepisami są regulacje zawarte np. w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor oddziału terenowego ZUS jest zatem zobowiązany, o ile informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca znajduje się w posiadaniu kierowanej przez niego jednostki, do jej udostępnienia.

Na powyższe postanowienie zażalenie wywiódł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie:

1) art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. art. 73 ust. 1 i art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2026 r. poz. 199) dalej: "ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych", poprzez uznanie, że WSA w Warszawie nie jest właściwy miejscowo do rozpoznania sprawy (skargi na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim), pomimo, że na jego obszarze właściwości miejscowej ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona (zarówno Zakład Ubezpieczeń Społecznych będący państwową osobą prawną, jak i Prezes Zakładu reprezentujący go na zewnątrz i zobligowany do udostępniania informacji publicznej);

2) art. 59 § 1 p.p.s.a., przez uznanie, iż właściwym do rozpoznania ww. sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, z uwagi na siedzibę organu - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim;

3) art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p,. poprzez jego faktyczne niezastosowanie i uznanie, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy - wniosku z 17 stycznia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej, lecz jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim.

W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Wskazano m.in., że Regulamin organizacyjny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przewiduje, aby do zakresu działania (zadań) ZUS Oddział w Ostrowie Wielkopolskim należało udzielenie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczące części/całego obszaru działania Zakładu. To Centrala Zakładu mieszcząca się w Warszawie właściwa jest rzeczowo i miejscowo do udzielenia odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej oraz na wnioski o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego dotyczące całego obszaru działania Zakładu. Zdaniem wnoszącego zażalenie, powyższe implikowałoby z kolei stwierdzenie, że jako iż siedziba Centrali jest w Warszawie, to właściwym miejscowo do rozpoznania skargi w takim wypadku byłby jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie a nie WSA w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu. Art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi definicji organu, zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie wskazał na specyfikę ustawy o dostępie do informacji publicznej i wynikającą z powyższego właściwość organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera szeroki podmiotowo katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Wskazuje bowiem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wśród podmiotów zobowiązanych są zatem "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy do tej grupy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w Kodeksie postępowania administracyjnego czy w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu powołanego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna, nawet gdy stanowi część Zakładu powołana w celu świadczenia zadań na określonym terenie. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jednak przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Takimi przepisami są regulacje zawarte np. w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że to Dyrektor Oddziału Terenowego ZUS jest zatem zobowiązany, o ile informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca znajduje się w posiadaniu kierowanej przez niego jednostki, do jej udostępnienia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., I OSK 904/18).

Powyższych ustaleń nie zmienia argumentacja Prezesa ZUS wskazującego, że Regulamin organizacyjny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przewiduje, aby do zakresu działania (zadań) ZUS w Ostrowie Wielkopolskim należało udzielenie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczące obszaru działania Zakładu.

Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w skład Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wchodzą: 1) centrala; 2) terenowe jednostki organizacyjne. Natomiast jak stanowi art. 66 ust. 5 tej ustawy, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu.

Trzeba przy tym dodać, że z § 10 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 431), wynika, że Oddziałem Zakładu kieruje dyrektor. Stosownie zaś do § 44 ust. 1 pkt 3 Regulaminu organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, do kompetencji dyrektora oddziału należy w szczególności: (...) podejmowanie decyzji w zakresie działania oddziału wynikających z prawa powszechnie obowiązującego, wewnętrznych aktów prawnych oraz z otrzymanych umocowań. Aktem prawa powszechnie obowiązującego jest ustawa o dostępie do informacji publicznej nakładająca na Dyrektora Oddziału ZUS określone obowiązki prawne w przypadku, gdy jest do niego kierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej i informacja ta jest w jego posiadaniu.

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie stronami postępowania jest skarżący oraz Dyrektor ZUS Oddział w Ostrowie Wielkopolskim, do którego skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do WSA w Poznaniu, gdyż w myśl § 1 pkt 10 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. 2024 r., poz. 785) dla obszaru województwa wielkopolskiego, gdzie ma siedzibę organ, którego bezczynność została zaskarżona, właściwy do rozpoznania sprawy jest WSA w Poznaniu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.