II SA/Łd 981/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-16	
Data wpływu	2019-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Jolanta Rosińska
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1769; art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 98 oraz art. 104 ust. 1, ust. 3 i ust. 4; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 11; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Dnia 16 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uznającej świadczenie w postaci opłaty kosztów pobytu w domu pomocy społecznej za nienależnie pobrane 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego W. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów zastępstwa sądowego; 3) zwraca skarżącemu W. K. z funduszu Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 200 (dwieście) złotych zaksięgowaną pod pozycją [...] w dniu 26 listopada 2019 roku tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Ak.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...]:

1. uznał świadczenie w postaci opłaty kosztów pobytu M. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od dnia 1 maja 2015 roku do dnia 15 kwietnia 2017 roku w wysokości 55 580,70 zł za nienależnie pobrane, oraz

2. zobowiązał W. K. – opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionego M. K. do uregulowania ww. należności w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 98 oraz art. 104 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1769 ze zm., dalej jako: "u.p.s.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł W. K., który wskazał na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na obciążeniu jego, jako opiekuna prawnego nieżyjącego M. K., obowiązkiem pokrycia należności z tytułu pobytu tegoż w DPS, podczas gdy W. K. był bratem M. K.. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. nie wskazuje, aby rodzeństwo lub opiekunowie prawni zobowiązani byli do ponoszenia ww. opłat. Ponadto, nałożenie na odwołującego obowiązku miało miejsce w 10 miesięcy po śmierci M. K., a tym samym organ administracji dopuścił sie rażącego naruszenia prawa ponieważ, zgodnie z art. 103 i art. 104 u.p.s. obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania obowiązku, począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na mocy art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s. Decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną, tj. W. K., podczas gdy nie mógł być on stroną tego postępowania ponieważ nie znajduje się w katalogu osób określonych przez art. 61 ust. 1 u.p.s. Z tych powodów autor odwołania wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a sięgając do treści art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") wskazał, iż zebrany na tym etapie materiał dowodowy wskazywał, iż zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia wad, uzasadniających stwierdzenie nieważność decyzji Wójta Gminy, w tym stanie rzeczy zasadnym było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – jak wskazało – rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy.

Następnie Kolegium sięgając do treści art. 156 § 1 K.p.a. wskazało, iż "decyzja ostateczna nie zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2" K.p.a. Konsekwencją tego jest odmowa stwierdzenia, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W dalszej części rozważań Kolegium dokonało obszernej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w tym wynikającej z jego treści przesłanki rażącego naruszenia prawa, a następnie cytując treść art. art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-3, art. 103 ust. 2 u.p.s., jak i art. 128 oraz art. 129 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego przypomniało, iż Wójt Gminy decyzją z dnia [...] skierował M. K. do DPS w P., a decyzją z dnia [...] umieścił go w tym DPS. W. K. został opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego M. K. od dnia 26 lutego 2008 roku. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 1 lutego 2009 roku W. K., jako opiekun prawny M. K. otrzymał zezwolenie na dokonywanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej tj. dzierżawa nieruchomości rolnej. W świetle art. 109 u.p.s., osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej zobowiązane są niezwłocznie poinformować organ udzielający pomocy o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Z uwagi na fakt całkowitego ubezwłasnowolnienia M. K. wszystkie decyzje, pisma itp. kierowane do niego, były doręczane jego opiekunowi prawnemu – W. K., który m.in. został pouczony o tym, by informować organ o każdej zmianie sytuacji dochodowej, majątkowej podopiecznego. M. K. zmarł w dniu 15 kwietnia 2017 roku. W. K. sprzedał nieruchomość za kwotę 80 000 zł, którą przeznaczył na różne cele, nie informując o tym jednakże organu, w wyniku czego – mimo posiadania znaczących środków finansowych – gmina musiała współfinansować pobyt M. K. w Domu Pomocy Społecznej. W konsekwencji, Wójt Gminy decyzją z dnia [...] uznał świadczenie w postaci opłaty kosztów pobytu M. K. w DPS w P. w okresie od 1 maja 2015 roku do dnia 15 kwietnia 2017 roku, w wysokości 55 580,70 zł za nienależnie pobrane i zobowiązał W. K. do uregulowania ww. należności.

Następnie Kolegium cytując treść art. 96, art. 98, art. 6 pkt 16, jak i art. 104 ust. 1, 3, 4 i 8 u.p.s. napisało, iż jest zobowiązane do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji.

W skierowanej do sądu administracyjnego skardze W. K. wskazał na naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.s., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na skierowaniu jej do osoby nie będącej jedyną stroną w sprawie w związku z okolicznością, iż zwrot wydatków poniesionych na pobyt M. K. w DPS powinien obciążać wszystkich spadkobierców osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej, tj. w sprawie zarówno W. K., jak i J. W. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia 17 maja 2018 roku, sygn. l Ns 370/17;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez:

a) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony,

b) nie dokonanie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy i oparcie się na ustaleniach, iż jedyną osobą zobowiązaną do zwrotu należności za pobyt M. K. w DPS winien być jego opiekun prawny, a nie wszyscy spadkobiercy ustaleni w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w P. o stwierdzeniu nabycia spadku po ubezwłasnowolnionym całkowicie M. K. wydanego w dniu 17 maja 2018 roku, sygn. I Ns 370/17 na okoliczność kręgu spadkobierców, do których powinna być skierowana decyzja organu pierwszej instancji.

W motywach skargi jej autor napisał, iż M. K. zmarł w dniu 15 kwietnia 2017 roku, a Wójt Gminy decyzją z dnia [...] uznał świadczenie w postaci kosztów jego pobytu w DPS w P. w okresie od dnia 1 maja 2015 roku do dnia 15 kwietnia 2017 roku, w wysokości 55 580,70 zł za nienależnie pobrane oraz zobowiązał W. K. do uregulowania ww. należności. Zdaniem organu, obowiązek pokrycia należności związanej z pobytem M. K. w DPS spoczywa na W. K., ponieważ był jego opiekunem prawnym, a w czasie pobytu M. K. w DPS na jego konto wpłynęła kwota 80 000 zł z tytułu sprzedaży nieruchomości w dniu 30 kwietnia 2015 roku, wobec czego organ naliczył opłaty za pobyt od dnia 1 maja 2015 roku, do dnia śmierci podopiecznego. Decyzja została wydana w 10 miesięcy po śmierci M. K., zatem nie było możliwości skierowania tej decyzji jedynie do W. K.. W takiej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zwrot wydatków poniesionych na koszty pobytu M. K. w DPS powinien obciążać jego spadkobierców, którymi jest skarżący i J. W..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie składu orzekającego w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 11 K.p.a. K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Wyjaśnienie rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie wymaga poprzedzenia wywodami prawnymi natury ogólnej.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej niezbędne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zgodzie z regułami ustanowionymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nadto w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej i jest emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 K.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Z treści decyzji musi wynikać, dlaczego została wydana. Umożliwia to zarówno kontrolę jej legalności w instancyjnym toku odwoławczym, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ale, co nie mniej istotne, pozwala na ochronę interesu prawnego strony, poprzez stawianie zarzutów pod adresem decyzji i podjęcie próby wykazania jej nielegalności. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej.

W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, zaskarżona decyzja nie spełnia opisanych wyżej wymogów, jej uzasadnienie jest skonstruowane w sposób nie poddający się kontroli sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności lektura kontestowanej decyzji pozwala stwierdzić, że skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawił w jej uzasadnieniu sprzeczne twierdzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sentencji decyzji odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy. Taki sam pogląd organ zaprezentował w konkluzji uzasadnienia. Jednak na stronie 2 uzasadnienia decyzji Kolegium napisało, iż: "rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji organu I instancji". Zawarcie stwierdzenia o zacytowanej treści w środku uzasadnienia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, nie znajduje żadnego uzasadnienia, co więcej świadczy o chaotycznym sporządzeniu uzasadnienia. Podobnie o chaotycznym sporządzeniu uzasadnienia świadczy to, że także na stronie 2 tegoż uzasadnienia Kolegium sięgając do treści art. 159 § 2 K.p.a. i dokonawszy wykładni tego przepisu stwierdziło, że: "Zebrany na tym etapie materiał dowodowy wskazywał, iż zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia wad, uzasadniających stwierdzenie nieważność decyzji organu I instancji (...), w tym stanie rzeczy zasadnym było wydanie przez organ wyższego stopnia, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ww. decyzji.". Lektura kontestowanej decyzji prowadzi do wniosku, że uzasadnienie decyzji zostało skonstruowane w sposób bezrefleksyjny i niewątpliwie pośpieszny, składa się z fragmentów innych rozstrzygnięć.

W dalszej kolejności lektura uzasadnienia kontestowanej decyzji pozwala na stwierdzenie, że rzeczone uzasadnienie składa się przede wszystkim z zacytowanych w dużej liczbie przepisów prawnych i próby ich wykładni. Niewątpliwie istota rozstrzygnięcia nie wymagała cytowania przepisów w tak dużej ilości i dokonywania ich wykładni w tak szerokim zakresie. Z przepisu art. 107 § 3 K.p.a. wynika, że powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Co należy podkreślić organ jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Uzasadnienie prawne decyzji polega natomiast na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej – na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. To z uzasadnienia decyzji strona czerpie informację o ustalonym i przyjętym przez organ do rozpoznania stanie faktycznym oraz o swojej sytuacji prawnej.

W ocenie Sądu, ilość przepisów prawnych do których sięgnął w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy jest duża. W gąszczu zacytowanych przepisów trudno odnaleźć te, które w istocie stanowią podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak najmniej dostrzegalna jest część, w której organ powinien odnieść się do zarzutów odwołania, wyjaśnić stronie motywy rozstrzygnięcia, w tym wyjaśnić dlaczego argumenty strony nie zyskały uznania organu.

Z opisanych powodów skład orzekający uznał, że zaskarżona decyzja posiada uchybienia proceduralne tego rodzaju, że nie poddaje się kontroli sądowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że wszystkie one będą przedmiotem dokładniejszej uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznającego ponownie sprawę.

Konkludując, wobec istotnego naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), należało uchylić zaskarżoną decyzję, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata oraz jego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Nadto Sad dokonał zwrotu wpisu sądowego w kwocie 200 zł. na rzecz skarżącego wobec tego, iż sprawy z zakresu pomocy społecznej są wolne od kosztów sądowych, na podstawie art. 225 P.p.s.a.

RL