Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

W dniu 10 sierpnia 2019 r. około godziny 2:10 funkcjonariusz Policji przeprowadził w W. (na [...]) kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...], ustalając, że jest to pojazd pięcioosobowy (p. protokół kontroli drogowej: k. 4 akt administracyjnych). Zatrzymanym do przedmiotowej kontroli pojazdem kierował R. B. W sporządzonej z kontroli notatce służbowej funkcjonariusz Policji wskazał, że kierowca przewoził dwie niepełnoletnie pasażerki, które zamówiły przejazd w W. z ul. [...] na ul. [...]. Pasażerki oświadczyły, że przejazd zamówiły za pomocą aplikacji U. i miały zapłacić 34,35 złotych. Kierowca okazał do kontroli m.in. prawo jazdy. Nie okazał natomiast żadnych dokumentów uprawniających do wykonywania przedmiotowego przewozu. Oświadczył przy tym, że jest zatrudniony w firmie E., która zapewniła go o wykonywaniu przez niego pracy zgodnie z prawem. Kierowca zaznaczył przy tym, że jeszcze nie rozpoczął wykonywania tego konkretnego zlecenia.

Protokół z kontroli wraz z załącznikami został przekazany przez Komendę Stołeczną Policji pismem z dnia 22 sierpnia 2019 roku, [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego (dalej też jako "organ I instancji" lub "WITD"), który z kolei pismem z dnia 12 marca 2020 roku, zawiadomił E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej także jako "skarżąca" lub "spółka") o wszczęciu wobec niej z urzędu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. W toku postępowania WITD uzyskał informację z Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta W., że skarżąca, na dzień kontroli, posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Jednocześnie organ licencyjny wyjaśnił, że pojazd, którym w dniu kontroli wykonywano przejazd, czyli [...] o numerze rej. [...], nie został zgłoszony do posiadanej przez skarżącą licencji.

Powyższe postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] lipca 2020 roku numer [...], nakładającej na skarżącą karę pieniężną:

a/ w kwocie 8 000 złotych za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, na podstawie art. 92a ust. 1 i art. 18 ust. 4a ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 180 ze zm., dalej też jako "u.t.d.") oraz l.p. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (dalej też jako "załącznik"),

b/ w kwocie 800 złotych za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie - za każdą zmianę, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 1.5 załącznika,

c/ w kwocie 500 złotych za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - za każdy dokument, na podstawie art. 92a ust. 1 i art. 87 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 1.12. załącznika.

Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też jako "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "GITD"), który decyzją z dnia [...] lutego 2021 roku uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia[...] lipca 2020 roku w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że to właśnie skarżąca spółka była wykonawcą przewozu w dniu 10 sierpnia 2019 roku. W szczególności kierowca nie podał żadnych dokładnych danych identyfikujących pracodawcę a sama podana nazwa również nie odpowiada firmie skarżącej.

Organ pierwszej instancji, ponownie analizując sprawę, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., na podstawie art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") załączył w poczet materiału dowodowego potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię umowy zlecenia, zawartej między kierowcą R. B., a E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa na wykonywanie przewozu osób i towarów, przedstawioną w odrębnym postępowaniu.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2021 roku numer [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 9 300 złotych z tytułu naruszeń przepisów o transporcie drogowym, tożsamych, jak w uprzednio wydanej decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że do wykonywania przewozu okazjonalnego wymagany jest pojazd przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą bądź spełnienie przesłanek wymienionych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. Organ przyjął, że spółka nie zgłosiła pisemnie (w postaci papierowej lub elektronicznej) w wymaganym terminie zmiany danych do posiadanej licencji, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. oraz wykonywała przewóz okazjonalny pojazdem do tego nieprzeznaczonym. Ponadto kierowca nie okazał wypisu z licencji. Za powyższe naruszenia prawa nałożono sankcję pieniężną określoną w lp. 1.5 i lp. 2.11 oraz lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. w łącznej kwocie 9 300 złotych (odpowiednio 800 + 8000 + 500 złotych).

Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2021 roku, skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 127 k.p.a. w związku z art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem spółki, mimo zaleceń organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności sprawy a ponadto nie uwzględnił wniosków dowodowych strony w zakresie przesłuchania w charakterze świadka zarówno kierowcy, jak i pasażerek (po wcześniejszym ustaleniu ich tożsamości|).

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2021 r., numer [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2021 roku. Zdaniem GITD, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli podpisanego przez kierowcę, notatki urzędowej, umowy zlecenia, przewóz okazjonalny osób w dniu kontroli drogowej był wykonywany w imieniu i na rzecz E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. Z kolei, w tak ustalonym w sprawie stanie faktycznym, zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - za każdy dokument a także nie zgłoszenia przez stronę w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowymi, w wymaganym terminie - za każdą zmianę.

W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji po upływie 2 lat,

2) art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, oraz art. 12 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji I instancji, pomimo, iż została ona wydana bez wnikliwego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i brak przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów przeciwko treści protokołu kontroli,

3) art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstaw decyzji, ustalonych faktów, oceny dowodów, a przede wszystkim niewyjaśnienie dlaczego organ pierwszej instancji nie wykazał inicjatywy dowodowej w zakresie niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia czy kierowca przyjął kurs danym pojazdem, a jeżeli tak, to w jaki sposób, czy pobrał z tego tytułu opłatę, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości, w jaki sposób oraz na czyją rzecz oraz co stało się z ewentualnie otrzymanym wynagrodzeniem oraz odmowy przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą w tym zakresie dowodów.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania dotyczącego nałożenia kary, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. kary pieniężnej, o której mowa w art. 95a cyt. ustawy, nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 2 lata. Oznacza to, że organy prowadzące postępowania powinny w ciągu 2 lat od zawiadomienia skarżącej lub sporządzenia protokołu kontroli doręczyć jej ostateczną decyzję w sprawie nałożenia kary. Termin ten minął w dniu 4 października 2021 r., natomiast decyzja nakładająca karę na spółkę została jej doręczona w dniu 7 października 2021 r. Wobec tego, zdaniem skarżącej, należy uznać, że kara pieniężna została wydana z naruszeniem art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego. Spółka podkreśliła, iż w terminie dwóch lat musi zostać doręczona decyzja ostateczna. Dopiero bowiem moment skutecznego doręczenia decyzji jest chwilą, w której ta decyzja wchodzi w życie, czyli wywołuje określone skutki prawne. Decyzja sporządzona, ale niedoręczona, nie wiąże organu, ani strony, co uzasadnia przyjęcie, że decyzja jest wydawana w ujęciu zewnętrznym z chwilą jej doręczenia. Z tego też względu, dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, jest aktem niewywierającym skutków prawnych.

Nadto, w ocenie spółki, organ I instancji nie dokonał wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy, co powinno zostać zweryfikowane przez GITD. Skarżąca podkreśliła bowiem, że wystąpiła o wezwanie pasażerek do złożenia zeznań oraz wezwanie kierowcy R. B. do złożenia zeznań, w celu wskazania, czy przyjął kurs danym pojazdem, a jeżeli tak, to w jaki sposób, czy pobrał z tego tytułu opłatę, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości, w jaki sposób oraz na czyją rzecz oraz co stało się z ewentualnie otrzymanym wynagrodzeniem. Jednak organy nie przeprowadziły wnioskowanego dowodu, pomimo, że mógł on podważyć autentyczność informacji zamieszczonych w protokole kontroli. W ocenie skarżącej organ niewystarczająco wyjaśnił podstawy zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim nie wyjaśnił, dlaczego nie wykazał inicjatywy dowodowej w powyższym zakresie, niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, GITD podkreślił, że przedmiotowa kontrola drogowa miała miejsce 10 sierpnia 2019 r., a zatem przed wprowadzeniem stanu pandemii. Z uwagi na powyższe dwuletni okres przedawnienia został zawieszony i rozpoczął swój bieg od dnia 24 maja 2020 r. Jednocześnie dwuletni termin przedawnienia, po dokonaniu zawieszenia terminów, upłynął w dniu 4 października 2021 r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana dnia [...] września 2021 r., a zatem w wymaganym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej zwana "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nie naruszają przepisów prawa.

W ocenie Sądu, przy ich wydawaniu, organy nie naruszyły ani przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej zasadnie i w oparciu o prawidłowo ustalony stan fatyczny oraz zgromadzony materiał dowodowy wywiodły, że skarżąca wykonywała w dniu kontroli przewóz okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., przy czym nie miały do niej zastosowania wyjątki od sankcji przewidzianej w przepisie zawartym pod l.p. 2.11 in fine załącznika nr 3 do u.t.d., gdyż zrealizowany przez skarżącą przewóz, nie spełniał łącznie warunków przewidzianych w art. 18 ust. 4b u.t.d.

Powyżej powołana ustawa o transporcie drogowym określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego, zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego i odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem i innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, zasady i tryb wyznaczania dworców, w których jest udzielana pomoc osobom niepełnosprawnym i zasady ochrony praw pasażerów (art. 1 ust. 1 i 2).

Zgodnie z regulacją art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 18 ust. 4 a przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Jak stanowi art. 18 ust. 4b u.t.d. dopuszcza się przewóz okazjonalny:

1. pojazdami zabytkowymi;

2. samochodami osobowymi:

a. prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,

b. na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa,

c. po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przez rozpoczęciem przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa

- niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro jedyna definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 u.t.d., jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące "przewóz okazjonalny" przez przepisy prawa wspólnotowego, gdzie jak wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L.2009. 300.8", zwanym dalej: rozporządzeniem Nr 1073/2009), za usługi okazjonalne uznaje "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji – okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, publ. Lex nr 384423).

Zestawienie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych z definicją "przewozu okazjonalnego", wywiedzioną na podstawie powołanych wyżej przepisów, w ocenie Sądu, pozwalało uznać, że skarżąca wykonywała w dniu kontroli odpłatny przewóz okazjonalny osób zainicjowany przez klienta. Organ zasadnie przy tym skonstatował, że kierowca nie świadczył samoistnie usługi przewozu, lecz działał na zlecenie i w imieniu skarżącej, co znajduje potwierdzenie zarówno w załączonych, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., materiałach dowodowych w postaci kopii umowy zlecenia zawartej między R. B., a E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa na wykonywanie przewozu osób i towarów, jak i w oświadczeniach kierowcy, utrwalonych w protokole kontroli oraz notatce służbowej funkcjonariusza Policji. Idąc tym tokiem rozumowania, zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że to skarżąca, a nie kierowca, jest stroną przedmiotowego postępowania.

Działanie spółki mieściło się przy tym w ramach pojęcia krajowego transportu drogowego, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju. Należy przy powyższej ocenie odwołać się do analizy dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt C‑434/15 (strona powodowa: Asociación Profesional Elite Taxi a strona pozwana: Uber Systems Spain, SL), co do charakteru usługi pośrednictwa poprzez platformę informatyczną [...]. Trybunał wskazał, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, pomiędzy pasażerami a kierowcami, nie ogranicza się do usługi pośrednictwa polegającej na umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską. Usługa pośrednictwa polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo to dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług tych kierowców.

Omawianą usługę pośrednictwa pomiędzy klientem (pasażerem) a kierowcą, Trybunał uznał za integralną część złożonej usługi, której głównym elementem jest usługa przewozowa, wobec czego należy zakwalifikować ją jako usługę w dziedzinie transportu, a nie usługę społeczeństwa informacyjnego i podlega ona nie postanowieniom art. 56 TFUE dotyczącego swobodnego przepływu usług w ogólności, lecz postanowieniom art. 58 ust. 1 TFUE, będącego przepisem szczególnym, w myśl którego swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu dotyczące transportu.

Powyższy wyrok potwierdził prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącą (usługa transportowa). Skoro bowiem TSUE potraktował firmę [...], jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), to oczywistym jest, że skarżąca, jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera), za którą pobiera opłatę w gotówce i wystawia paragon, również wykonywała usługę transportową. W tej sytuacji na skarżącej ciążył nie tylko obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego, ale i obowiązek zgłoszenia spornego samochodu osobowego do licencji oraz obowiązek spełnienia przez pojazd wymogów wynikających z art. 18 ust. 4a oraz ust. 4b pkt 2 u.t.d.

Tymczasem, przy wykonywaniu przedmiotowego przewozu przez skarżącą, która posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, niespełnione zostały wymogi wynikające z art. 18 ust. 4a oraz ust. 4b pkt 2 u.t.d. Samochód osobowy, którym dokonano przewozu pasażerek, czyli [...] o numerze rejestracyjnym [...], nie spełniał bowiem kryteriów konstrukcyjnych przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d., gdyż nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, lecz do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, co wynika z zapisów w protokole kontroli poczynionych przez funkcjonariusza Policji. Nie zaistniały również wszystkie przesłanki, które umożliwiałyby niespełnienie przez skarżącą wymogów konstrukcyjnych pojazdu z art. 18 ust. 4a u.t.d. Nie doszło bowiem do zawarcia z pasażerem umowy w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa ani do ryczałtowego ustalenia opłaty za usługę przed rozpoczęciem przewozu. Jak natomiast wynika z treści art. 18 ust. 4a pkt 2 u.t.d, przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było zastosowanie uregulowanego w tym przepisie wyjątku od wymogów konstrukcyjnych samochodu, którym dokonywany jest przewóz okazjonalny. W konsekwencji zasadnie organy inspekcji transportu drogowego uznały, że w niniejszej sprawie doszło do przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. w warunkach niespełnienia także przesłanek, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.

Zdaniem Sądu, zasadnie nałożono na skarżącą także karę pieniężną w wysokości ośmiuset złotych za brak zgłoszenia w terminie organowi licencyjnemu zmiany danych. Z informacji uzyskanej z Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta W. z dnia 18 marca 2020 roku, wynikało bowiem, że pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], nie został zgłoszony przez skarżącą do posiadanej przez nią licencji. Tymczasem przepisy ustawy o transporcie drogowym szczegółowo określają zarówno zakres danych, które podlegają zgłoszeniu do licencji, jak również – w przypadku zmiany tych danych, przewidują konieczność ich zgłoszenia w określonym terminie. Jak stanowi natomiast art. 8. ust. 1 u.t.d. licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 i 2, udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, po uiszczeniu opłaty, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1. Jednocześnie, zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 5 u.t.d. do wniosku o udzielenie licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, dołącza się między innymi:

5) wykaz pojazdów zawierający następujące informacje:

a) markę, typ,

b) rodzaj/przeznaczenie,

c) numer rejestracyjny,

d) numer VIN,

e) wskazanie rodzaju tytułu prawnego do dysponowania pojazdem.

Jak wymaga art. 14 u.t.d. przewoźnik drogowy jest przy tym obowiązany zgłaszać na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił:

1) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a,

2) licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8

- nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 2 jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści zezwolenia lub licencji.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów nie ulega wątpliwości, że na skarżącej ciążył obowiązek zgłoszenia pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], do posiadanej przez nią licencji w terminie 28 dni od powstania zmiany. Tymczasem już porównanie daty kontroli – 10 sierpnia 2019 roku i daty pisma Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta W., informującego o braku zgłoszenia ww. pojazdu, czyli 18 marca 2020 roku, wskazuje na przekroczenie ujętego w art. 14 u.t.d. terminu 28 dni od dnia powstania zmiany. Uzasadniało to więc wymierzenie za to naruszenie kary pieniężnej w wysokości 800 zł (l.p. 1.5 załącznika nr 3 do ww. ustawy).

Zdaniem Sądu, zaistniały w sprawie również przesłanki do wymierzenia kary za brak okazania wypisu z licencji, bowiem na taki obowiązek jednoznacznie wskazuje brzmienie art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z zacytowanym przepisem, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Nadmienić przy tym należy, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 7 u.t.d., wniosek o udzielenie licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1, zawiera także liczbę wypisów z licencji a, w myśl art. 8 ust. 3 pkt 6) u.t.d., do wniosku o udzielenie licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, dołącza się także dowód uiszczenia opłaty za wydanie licencji i wypisów z tej licencji. Skoro zatem ustawa o transporcie drogowym jednoznacznie wprowadziła wymóg posiadania w czasie wykonywania transportu drogowego wypisu z licencji, a kierowca w trakcie kontroli powyższego dokumentu nie okazał, zasadnie nałożono na skarżącą karę w wysokości 500 złotych za niewyposażenie kierowcy w ww. dokument (l.p. 1.12 załącznika nr 3 do ww. ustawy).

Trafna jest także ocena organu o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 u.t.d., bowiem żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd zgadza się z oceną organu odwoławczego, że do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku działań skarżącej.

Nadto, wbrew zarzutom skarżącej, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., w myśl którego to przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W ocenie skarżącej doszło do wydania zaskarżonej decyzji już w warunkach przedawnienia z uwagi na to, że termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., upłynął w dniu 4 października 2021 r., natomiast decyzja nakładająca karę na spółkę została jej doręczona w dniu 7 października 2021 r. Organ z kolei wskazuje, że dochował wymaganego dwuletniego terminu, gdyż przedmiotowa decyzja została wydana dnia [...] września 2021 r.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że ustawodawca w cytowanym art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. wprowadził materialnoprawny termin przedawnienia obowiązku organu nałożenia kary pieniężnej za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Początkiem biegu tego terminu jest dzień ujawnienia naruszenia. W sprawie jest poza sporem, że ujawnienie stwierdzonych w sprawie naruszeń miało miejsce w dniu 10 sierpnia 2019 r., tj. w dniu którym przeprowadzona została przedmiotowa kontrola drogowa, której ustalenia zostały opisane w sporządzonym w tym samym dniu protokole z kontroli nr [...]. Zgodnie z art. 57 § 3a kpa terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień. Dwuletni okres przedawnienia karania upływał zatem z dniem 10 sierpnia 2021 r.

W rozpoznawanej sprawie zachodzi jednak szczególna sytuacja spowodowana wprowadzeniem w Polsce od dnia 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.) i z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej powoływanej jako: "ustawa z dnia 2 marca 2020 r.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w dniu 31 marca 2020 r., na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), niemniej skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również terminy, których bieg obejmuje okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r., skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od dnia 14 marca 2020 r., zaś stan epidemii od dnia 20 marca 2020 r. (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1190/20 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wskazać należy, jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, że wykładnia językowa przepisu art. 15zzr, ale także 15zzs prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzr ust. 1 ustawy charakteru retroaktywnego (patrz: wyrok WSA w Opolu z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Op 177/21 i przywołane w nim: postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II FZ 540/20; postanowienie NSA z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II GZ 360/20; wyroki: WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 507/20; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 372/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 800/20; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 725/20; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 576/20 - dostępne jw.; jak też: A. Dauter-Kozłowska, Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el).

Przepis art. 15zzr został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Ponadto stosownie do art. 68 ust. 2 ww. ustawy, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa z dnia 16 maja 2020 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r., zatem 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy upłynęło w dniu 23 maja 2020 r. Oznacza to, że bieg terminu przedawnienia został w sprawie zawieszony na 71 dni, tj. od dnia 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. włącznie. W zaskarżonej decyzji organ błędnie wskazał, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r., tj. na 54 dni. Wobec powyższego wydłużenie ww. dwuletniego terminu upływu okresu przedawnienia (10 sierpnia 2021 r.) o 71 dni trwającego okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, oznacza, że ostatecznie dwuletni termin przedawnienia upływał w dniu 20 października 2021 r. Skoro więc zaskarżona decyzja doręczona skarżącemu w dniu 7 października 2021 r., to nawet przyjmując stanowisko skarżącego, że miarodajna dla załatwienia sprawy administracyjnej jest data doręczenia decyzji stronie, a nie jej wydania, nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie upłynął dwuletni termin przedawnienia, a zatem nie było podstaw do zastosowania przez organ dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d.

Sąd uznał, że ustalenia dokonane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, odpowiadają wymogom postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym normom wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, materiał dowodowy, na którym organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie, jest wyczerpujący i pozwala na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. W szczególności materiałem tym jest protokół kontroli z 10 sierpnia 2019 r. Podkreślenia wymaga, że protokół kontroli drogowej sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego, jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową, co z drugiej strony winno zobowiązywać kontrolowanego do dołożenia ze swojej strony starań, żeby w protokole tym znalazły odzwierciedlenie wszystkie okoliczności stanu objętego kontrolą, w tym oświadczenia/twierdzenia kontrolowanego na ten temat. Skoro kontrolowany kierowca nie kwestionował twierdzeń pasażerek, że przejazd zamówiły za pomocą aplikacji [...] i miały zapłacić 34,35 złotych, a także przyznał, iż jest zatrudniony przez skarżącą i podpisał protokół bez zastrzeżeń, bezpodstawne jest kwestionowanie powyższych okoliczności przez spółkę i postulowanie przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych na ich potwierdzenie. Przypomnieć należy, że w myśl art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Oczywiście obalenie ustaleń protokołu kontroli, jako dokumentu urzędowego jest - stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. - możliwe, jednak wymaga przedstawienia dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Tymczasem w sprawie takiego przeciwdowodu brak.

W konsekwencji, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.