II SA/Bk 778/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-05-06	
Data wpływu	2007-10-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Anna Sobolewska-Nazarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko
Małgorzata Roleder	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 874/08	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 250;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; art. 129 ust. 5; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Tezy
Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty (przejęte decyzyjnie i z mocy prawa) są zbudowane według metody cywilistycznej i jako takie są pozakodeksowymi przepisami prawa cywilnego.  Do wszystkich zaś pozakodeksowych reżimów odpowiedzialności odszkodowawczej w kwestiach nieuregulowanych będą miały zastosowanie normy ogólne kodeksu cywilnego. Stosowanie zatem terminów przedawnienia roszczeń cywilnych do roszczeń o odszkodowanie będące następstwem zdarzeń administracyjnych, jest tego konsekwencją. Nie można jednak zapominać, że przedawnieniu podlegają jedynie roszczenia majątkowe wymagalne. Roszczenie o odszkodowanie nie może zaś ulec przedawnieniu przed jego powstaniem tj. ustaleniem. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenia o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po ich ustaleniu i przyznaniu. Żądania administracyjnoprawne zaś o ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji, nie ulegają przedawnieniu.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. K. i W. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunty przejęte pod ulice 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...]czerwca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu T. G. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) kwotę 292.80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) złotych brutto tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy.	
Uzasadnienie
Wnioskiem złożonym w dniu [...] grudnia 2005 roku w P. Urzędzie Wojewódzkim skarżący W. i B. K. wystąpili z żądaniem przyznania i wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi na własność Gminy W. w wyniku podziału dokonanego decyzją z dnia [...] czerwca 1992 roku nr [...] tj. działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], położonych w S., gm. W. W treści tej decyzji zostało podane, że działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] (z której zostają wydzielone wyszczególnione we wniosku działki) zostaje przeznaczona pod zabudowę niską jednorodzinną. Decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna [...] lipca 1992 roku

Starosta Powiatu B., któremu jako właściwemu przekazany został wniosek strony, decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty żądanego odszkodowania wskazując, że nastąpiło przedawnienie tego roszczenia. Decyzją Nr [...] z dnia [...]01.2007r. Wojewoda P. uchylił w całości w/w decyzję Starosty B. zarzucając mu brak ustalenia, na podstawie jakich dokumentów nastąpiło przeniesienie własności przedmiotowych nieruchomości i założenie dla nich księgi wieczystej z wpisaniem w niej jako właściciela Gminy W.

Rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku nr [...] Starosta Powiatu B. ponownie odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogi na własność Gminy W., w wyniku podziału dokonanego na wniosek skarżących o wskazanych we wniosku działkach.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji podziałowej przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Ponadto w myśl obecnie obowiązującego przepisu art. 98 ust.3 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu, o których mowa wyżej, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Na tej podstawie też organ wezwał Burmistrza W. do przeprowadzenia rokowań z byłym właścicielem, co do proponowanej kwoty odszkodowania za przejęte na własność Gminy nieruchomości. Burmistrz W. nie przeprowadził rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania, twierdząc między innymi, że zgodnie z art. 118 kodeksu cywilnego, roszczenie wnioskodawców uległo przedawnianiu /pismo z dnia [...]07.2006 r, nr [...]/.

Mając powyższe na uwadze organ ustalił, iż wniosek Państwa W. i B. K. wpłyną do Urzędu w dniu [...] stycznia 2006 r. Nieruchomości będące jego przedmiotem, zostały wydzielone w wyniku podziału geodezyjnego zatwierdzonego decyzją wydaną z up. Burmistrza W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 1992 r. Jednakże, o przejściu przedmiotowych nieruchomości na własność Gminy W. zdecydował Sąd Wojewódzki w B. Wydział II Cywilny Rewizyjny, który postanowieniem z dnia [...] września 1992 r. Sygn. akt [...], nakazał założenie dla przedmiotowych nieruchomości księgi wieczystej z wpisaniem w niej jako właściciela Gminy W. Postanowieniem Dz. Kw [...] z dnia [...]10.1992 r. Sąd Rejonowy w B. IX Wydział Ksiąg Wieczystych założył dla tych nieruchomości księgę wieczystą Kw Nr [...] i wpisał w niej jako właściciela Gminę W. Rewizja na postanowienie o wpisie, wniesiona przez Gminę W., została oddalona postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 1992 r.

Ponadto organ I instancji analizując na podstawie jakich dokumentów nastąpiło przeniesienia własności przedmiotowych nieruchomości i założenie dla nich księgi wieczystej z wpisaniem w niej jako właściciela Gminy W. ustalił, że podstawą dokonania przedmiotowego wpisu było cyt. wyżej postanowienie Sądu Rewizyjnego, w którym stwierdzono, iż z uwagi na wydana decyzję podziałową oraz treść obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, podstawą przejęcia tych działek na własność Gminy i założenia dla nich księgi wieczystej była z mocy prawa sama decyzja podziałowa.

Mając na uwadze zarzut Gminy W. organ I instancji podniósł ponadto, iż zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie dominuje pogląd, iż w razie braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenie odszkodowawcze z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawniania się roszczeń majątkowych zawarte w art.117 i nast. kc. Zgodnie z tymi przepisami, termin przedawnienia roszczeń majątkowych wynosi 10 lat. Na tej podstawie organ uznał, iż nie ulega wątpliwości, że pomiędzy dniem przejęcia przedmiotowych działek na własność Gminy, a złożeniem wniosku o odszkodowanie - upłynął 10-letni termin przedawnienia z art. 118 kc. Tym samym należało odmówić ustalenia i wypłacenia odszkodowania.

W odwołaniu od tej decyzji W. K. i B. K. podnieśli, że stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) dopełnili ustawowego terminu (od stycznia 2001 do końca 2005 r.) złożenia wniosku, w trybie tej ustawy o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunty przejęte pod drogi, bez wypłacenia odszkodowania do końca 1998 r. Zdaniem odwołujących odszkodowanie powinno być ustalone w oparciu o ten przepis. Ponadto wskazali za niezgodne z prawem zachowanie organów administracji nie uwzględniające ich roszczenia o wypłatę odszkodowania w sytuacji kiedy przedmiotowe grunty zostały przejęte na własność Gminy W.

Wojewoda P po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej podzielając stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy cytując treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm./ wskazał, iż przepis ten dotyczy uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a nie stanowiących własności Skarbu Państwa albo gminy. Będąca przedmiotem wniosku nieruchomość przejęta została natomiast na rzecz Gminy decyzją Burmistrza W. Nr [...], z dnia [...] czerwca 1992 r, która to stała się ostateczna w dniu [...] lipca 1992 roku. Na mocy art. 233 ustawy kwestia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne winna być zatem rozpatrywana na podstawie art. 98 ust. 3 tej ustawy. W trakcie zaś postępowania Gmina W. zgłosiła zarzut przedawnienia. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia odszkodowania za objęte wnioskiem działki uznając, iż roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia przedawnia się z upływem 10 lat od dnia w którym stało się wymagalne tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 k.c).

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący W. i B. K. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa a w szczególności:

a. art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 19985 roku z póź. zm. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bez uprzedniego orzeczenia o odszkodowaniu w formie decyzji administracyjnej,

b. nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych do sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy przez zaniechanie ustalenia dlaczego nie doszło do wypłacenia odszkodowania za przejęte nieruchomości pod drogi albo w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z późn. zm. albo zgodnie z art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku,

c. nie wyjaśnienie innych okoliczności, w tym ewentualnego naruszenia praw konstytucyjnych i pominięcia ich przy przeprowadzaniu dowodów zmierzających do prawidłowych ustaleń.

Na tej postawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie podstawy odszkodowania za grunty przejęte pod drogi na własności gminy W. i wydanie decyzji o wypłaceniu odszkodownia.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek częściowo z przyczyn wskazanych przez skarżących. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony tylko w aktach sprawy.

W świetle przytoczonych przepisów rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną wydania tej decyzji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za grunty przejęte pod drogi publiczne, które to w zasadzie stanowiło podstawę odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie i było niejako myślą przewodnią zarówno uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i II instancji. Wprawdzie Sąd podzielił argument organów dotyczący tego, iż do roszczenia o odszkodowanie za grunty przejęte przez Skarb Państwa (gminę) z mocy prawa – w następstwie podziału nieruchomości – pod budowę ulic, mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia mimo, że ustawa z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie odsyła wprost do stosowania przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń, tak jak czyni to w art. 132 ust. 3 w odniesieniu do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania przyznawanego za wywłaszczoną nieruchomość. Nie mniej jednak uznał, iż wynikają z tego inne skutki prawne niż ustaliły organy administracji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie odszkodowania jest instytucją prawa cywilnego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty (przejęte decyzyjnie i z mocy prawa) są zbudowane według metody cywilistycznej i jako takie są pozakodeksowymi przepisami prawa cywilnego. Normy zawarte w kodeksie cywilnym zawierające regulacje odnoszące się do zagadnień ogólnych, wspólnych dla całości prawa cywilnego (między innymi takie jak pojęcie zdolności prawnej, zdolności do czynności prawnych, zastrzeganie warunku i terminu czy skutek upływu czasu), będą miały zastosowanie do wszystkich pozakodeksowych regulacji cywilnoprawnych. Subsydiarne stosowanie ogólnych norm prawa cywilnego w innych działach prawa jest oczywiste w polskim systemie prawnym, tak jak oczywiste jest też to, że szereg aktów administracyjnych wywołuje bezpośrednie lub pośrednie skutki cywilnoprawne. Przykładem decyzji administracyjnych ingerujących w stosunki cywilnoprawne są decyzje wywłaszczeniowe. Również wówczas gdy powstanie obowiązku odszkodowawczego ex lege wynika z prawa administracyjnego, w kwestiach nieuregulowanych prawem administracyjnym znajdą zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Do wszystkich bowiem pozakodeksowych reżimów odpowiedzialności odszkodowawczej

w kwestiach nieuregulowanych będą miały zastosowanie normy ogólne kodeksu cywilnego. Stosowanie zatem terminów przedawnienia roszczeń cywilnych do roszczeń o odszkodowanie będące następstwem zdarzeń administracyjnych, jest dla sądu oczywiste. Nie można jednak zapominać, że przedawnieniu podlegają jedynie roszczenia majątkowe wymagalne. W niniejszej sprawie organy administracji aczkolwiek prawidłowo nawiązały do instytucji przedawnienia, to bez należytego wniknięcia w istotę konkretnego obowiązku odszkodowawczego uznały, iż bieg roszczenia odszkodowawczego rozpoczął się już w momencie uprawomocnienia decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości. Organ zbagatelizował fakt, że mimo cywilnoprawnego charakteru roszczenia o odszkodowanie za przejęcie własności nieruchomości, samo ustalenie odszkodowania przekazane zostało do postępowania administracyjnego. Roszczenie o odszkodowanie nie może zaś ulec przedawnieniu przed jego powstaniem tj. ustaleniem. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenia o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po ich ustaleniu i przyznaniu. Żądania administracyjnoprawne zaś o ustalenie wysokości odszkodowania

w drodze decyzji, nie ulegają przedawnieniu.

W art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 262, poz. 2603) ustawodawca zobowiązał starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wydawania decyzji o odszkodowaniu między innymi w przypadku, gdy w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis powyższy należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do objęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania o ile obowiązujące przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Nie ulega zaś wątpliwości, że art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi odpowiednik instytucji opisanej art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z 1985r. tj. przepisu będącego podstawą prawną decyzji o podziale nieruchomości skarżących, w następstwie którego to podziału wyodrębniono grunty pod budowę ulic, które z mocy prawa z momentem uprawomocnienia się decyzji stały się własnością Gminy W. Nowa ustawa regulując przejęcie z mocy prawa z nieruchomości objętej podziałem gruntów pod drogę publiczną, utrzymała obowiązek odszkodowawczy wprowadzając w pierwszej kolejności jedynie wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za te grunty. Dopiero kiedy do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości ustala się i wypłaca odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Reasumując, przyjęcie w niniejszej sprawie, iż doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, nastąpiło – zdaniem Sądu - z naruszeniem prawa materialnego co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd zauważa przy tym, iż rzeczywiście orzecznictwo i doktryna w zakresie tego czy takie roszczenie odszkodowawcze przedawnia się i od jakiego momentu należy liczyć okres przedawnienia jest rozbieżne, niemniej jednak skład orzekający w niniejsze sprawie nie podziela poglądu uznającego, iż termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg z momentem uprawomocnienia się decyzji podziałowej z w/w względów.

Przechodząc do kolejnych kwestii istotnych w niniejszej sprawie należy podnieść, iż niezasadnie przyjmuje organ I instancji (jak należy wnioskować z uzasadnienia decyzji), a w ślad za nim również organ II instancji, iż gmina W. stała się właścicielem przedmiotowych działek i została wpisana jako właściciel w księdze wieczystej dotyczącym tych działek na podstawie postanowienia Sądu Wojewódzkiego w B. Wydział II Cywilny Rewizyjny, który w dniu [...] września 1992 r. sygn. akt [...], nakazał założenie dla przedmiotowych nieruchomości księgi wieczystej z wpisaniem w niej jako właściciela Gminy W. Postanowieniem Dz. Kw [...] z dnia [...]10.1992 r. Sąd Rejonowy w B. IX Wydział Ksiąg Wieczystych założył dla tych nieruchomości księgę wieczystą Kw Nr [...] i wpisał w niej jako właściciela Gminę W. Rewizja na to postanowienie została oddalona postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Konsekwencją bowiem wydania decyzji podziałowej w części potwierdzającej przejście własności przedmiotowych działek jako gruntów wydzielonych pod drogi jest to, że organ orzekający w sprawie odszkodowania jest zobowiązany wyjaśnić czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielania tychże działek pod budowę ulic w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z 28 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skład sądu orzekającego w niniejszej sprawie prezentuje przy tym pogląd, iż wpis w Księdze Wieczystej prawa własności Gminy W. do działek przejętych pod ulicę w następstwie podziału nieruchomości przeprowadzonego w 1992r., ma charakter jedynie deklaratoryjny (tak samo jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Sądu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] września 1992 roku w sprawie sygn. akt [...]). Własność bowiem działek wydzielonych pod budowę ulic przechodziła na gminę z mocy samego art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, a zatem dla przejścia własność na gminę tj. dla powstania prawa nie było konieczne ujawnienie powyższego stanu w księdze wieczystej. W świetle art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości własność działek zajętych pod budowę ulic przechodziła z mocy prawa na gminę wtedy gdy wniosek o podział nieruchomości pochodził od właściciela gruntu, przebieg ulic był wyraźnie określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie podziału (z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że podział nieruchomości musiał być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), grunty musiały być wydzielone wyłącznie pod budowę nowych ulic (vide: wykładania art. 10 ust. 5 dokonana przez Trybunał Konstytucyjny uchwałą z 29.03.1993r. – Dz. U. Nr 27, poz. 126). I to między innymi właśnie te wszystkie przesłanki określone w obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powinny być wzięty pod uwagę przy ustalaniu czy w niniejszej sprawie roszczenie skarżących jest zasadne.

Pozostająca w obszarze koniecznych ustaleń kwestia odszkodowania za działki nr geodezyjny [...], położone w S., gm. W., wymaga pogłębionego postępowania wyjaśniającego. Koniecznie jest sięgnięcie do tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. obowiązującego w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości skarżących. Dopiero szczegółowa analiza treści planu obowiązującego w dacie [...] czerwca 1992 roku pozwoli ustalić czy plan ten przewidywał przebieg ulic dojazdowych do działek budowlanych wyodrębnionych w następstwie podziału nieruchomości skarżącego i jaki charakter miały te ulice w dacie wydawania decyzji podziałowej oraz do jakich kategorii zostały zaliczone obecnie. W decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie określono faktycznie jakie konkretnie działki przechodzą na własność Gminy W. z przeznaczeniem pod budowę ulic. Należałoby również ustalić jakie zapisy zostały zawarte w księdze wieczystej tych nieruchomości oraz jak zostały one oznaczone w ewidencji gruntów. W sprawie brak jest bowiem jednoznacznych ustaleń w kwestii formalnego zaliczenia przejętych pod ulice gruntów do dróg gminnych.

Ponadto rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny mieć na uwadze to, iż zgodnie z zgodnie z treścią Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) ratyfikowanych przez Polskę, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zatem także przepisy prawa międzynarodowego przewidują najdalej idącą ochronę prawa własności, w związku z czym uznać należy, że w przypadku ograniczenia tego prawa należy się odszkodowanie.

Powyższy tok rozumowania potwierdza wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce sygn. 22531/05, w którym ETPCz stwierdził, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.

W orzeczeniu tym Trybunał wskazał, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Co prawda podkreślił, iż w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego i rozwoju urbanistycznego Państwa – Strony powinny cieszyć się odpowiednio szerokim marginesem swobody we wdrażaniu własnej polityki, jednak nie może to prowadzić do zachwiania równowagi między koniecznością ochrony interesu społecznego a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. To zachwianie, jak wskazuje lektura orzeczenia Trybunału, występuje w szczególności w przypadku, gdy podział prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, albowiem – jak to miało miejsce w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał - może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg, innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie.

Jak wydaje się – powołane orzeczenie ETPCz wpłynie na zmianę poprzednio rygorystycznej linii orzecznictwa w zakresie odszkodowań za grunty przejęte pod drogi na skutek podziału nieruchomości, czego przykładem może być uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1485/06 (nie publ.)

Końcowo należy podkreślić, że zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną/ Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. jest nie trafny gdyż przepis ten dotyczy uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a nie stanowiących własności Skarbu Państwa albo gminy. Będąca przedmiotem wniosku nieruchomość przejęta została natomiast na rzecz Gminy decyzją Burmistrza W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r, która to stała się ostateczna w dniu [...] lipca 1992 roku i z datą uprawomocnienia się tej decyzji nieruchomości te stały się własnością Gminy W. Ponadto podkreślić należy, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (np. przyznania odszkodowania), mają wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Orzeczenie sądu administracyjnego stanowi dopiero podstawę uzyskania merytorycznego, zgodnego z prawem, rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku

(art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł.