Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Maria Jakubiec-Kołcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję

II SA/Rz 513/19

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydaną na wniosek AS, Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz PS, ur. 21 czerwca 2005 r., na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r.

Organ I instancji podał, że kwota dochodu przypadająca na osobę w rodzinie wnioskodawcy wynosi 755,24 zł i jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych, wynosząca 132,33 zł, wobec czego od 1 listopada 2018 r. wnioskowane świadczenie nie przysługuje. W toku postępowania ustalono bowiem, że na dochody pięcioosobowej rodziny skarżącego złożyły się:

1. dochód miesięczny JS z tytułu zatrudnienia, pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składkę na ubezpieczenie społeczne oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne, wynoszący 2 703,66 zł;

2. miesięczna kwota zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości 144,91 zł;

3. miesięczna kwota stypendium szkolnego przysługująca PS, w wysokości 50 zł;

4. kwoty stypendiów socjalnych przysługujących KS w wysokości 467,50 zł miesięcznie oraz MS w wysokości 759,17 zł miesięcznie.

Miesięczny dochód rodziny wyniósł zatem 4 125,24 zł, co w przeliczeniu daje kwotę 825,05 zł na osobę w rodzinie, podczas gdy kryterium dochodowe uprawniające rodzinę do uzyskania świadczenia wynosi 674 zł na osobę w rodzinie. Organ wskazał jednocześnie, że w skład dochodów rodziny nie wliczył dochodu uzyskanego przez KS w wysokości 2 006,91 zł i dochodu uzyskanego przez MS w wysokości 2 604,48 zł, gdyż stanowią one tzw. dochód utracony. Niemniej wobec przekroczenia kwoty kryterium dochodowego o 755,24 zł oraz mając na uwadze wysokość wnioskowanego zasiłku, organ odmówił jego przyznania.

W odwołaniu od tej decyzji AS podniósł, że rodzina zmaga się z kosztami leczenia przewlekle chorego AS i KS, legitymujących się orzeczeniami o niepełnosprawności. Syn PS leczy się zaś od 2016 r. ortodontycznie, co również wiąże się z wysokimi kosztami. Przepisy prawa nie wykluczają natomiast zaliczenia do tzw. dochodu utraconego dochodów, które uległy częściowemu zmniejszeniu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Kolegium, Burmistrz wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, w tym właściwie ustalił dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącego, a w konsekwencji odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku, gdyż kwota przekroczenia kryterium dochodowego przypadająca na osobę w rodzinie była wyższa niż kwota tego zasiłku. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że pojęcie dochodu utraconego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm. – "u.ś.r."), poprzez enumeratywne wskazanie sytuacji, w których danego rodzaju przychody nie podlegają uwzględnieniu w dochodzie rodziny, ustalanym na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Stąd też brak było podstaw prawnych do pomniejszenia dochodu rodziny o koszty leczenia jej członków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AS wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu wnioskowanego zasiłku rodzinnego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 2 u.ś.r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w opisywanej sprawie. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu skarżący podniósł dodatkowo, że organ dokonał obliczenia dochodu poprzez przyjęcie, że synowie skarżącego otrzymują stypendium socjalne przez 12 miesięcy w oku, podczas gdy jest ono wypłacane jedynie przez 9 miesięcy. Tym samym powstał – jak podał – dochód zsumowany a nie średni dochód rodziny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.). - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wskazując, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę determinująca uzyskanie wnioskowanych świadczeń. Zasiłek rodzinny i dodatki do niego przysługują bowiem osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, ze zm.) - "u.ś.r.", a zatem rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł (art. 5 ust. 1 u.ś.r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna).

W ustawie o świadczeniach rodzinnych zdefiniowane zostały pojęcia "dochodu rodziny" i "dochodu członka rodziny". Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 pkt 2a u.ś.r.).

Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:

- przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,

- dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne,

- inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wyliczone w zamkniętym katalogu zamieszczonym w tym przepisie (art. 3 pkt 1 lit c) u.ś.r.).

W związku z ustanowionym kryterium dochodowym, podstawę do obliczeń kwoty dochodu przypadającej na osobę w rodzinie stanowi dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy.

Przepisy art. 5 ust. 4 -4c u.ś.r. określają zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu.

Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Przepis art. 3 pkt 23 u.ś.r. poprzez enumeratywne wyliczenie wskazuje natomiast co należy rozumieć przez utratę dochodu.

Analogicznie – istnieje możliwość doliczenia tzw. dochodu uzyskanego. Pod tym pojęciem, zgodnie z art. 3 pkt 24 u.ś.r. rozumie się uzyskanie dochodu spowodowane okolicznościami enumeratywnie wyliczonymi w tym przepisie.

Zasady weryfikacji dochodu spowodowane jego uzyskaniem określa art. 5 ust. 4a i 4b u.ś.r. w zależności od tego czy uzyskanie dochodu miało miejsce w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (czyli w tzw. "roku obliczeniowym"), czy też po tym roku. Jeśli w tym właśnie roku – to osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (ust. 4a).

W drugim przypadku – uzyskania dochodu po roku obliczeniowym, dochód rodziny powiększa się o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (ust. 4b).

Decyzja odmowna w niniejszej sprawie została uzasadniona przekroczeniem przez rodzinę skarżącego kryterium dochodowego w wysokości 674 zł. Zdaniem organów miesięczny dochód rodziny w 2017 r. wyniósł 4.125,24 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie (5 osób) dało kwotę 825,05 zł. Do dochodów rodziny wliczone zostało wynagrodzenie żony skarżącego oraz stypendia – socjalne i szkolne uzyskane przez synów skarżącego. Organy zastosowały też mechanizm odliczenia dochodu utraconego z tytułu stypendium.

Sposób wyliczenia dochodu oraz poszczególne jego składniki powinny zostać szczegółowo wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i znajdować odzwierciedlenie w dowodach dołączonych do akt sprawy. Należy podkreślić, że wszędzie tam, gdzie wydanie decyzji uzależnione jest od dokonania obliczeń i wykonania działań matematycznych, działania te powinny być wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w taki sposób, by możliwa była weryfikacja prawidłowości przeprowadzonych obliczeń.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji zawarł zestawienie dochodów, w tym, odliczenie dochodu utraconego, jednakże bez wskazania z jakich powodów i w jaki sposób dokonano tego odliczenia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zacytowano natomiast niemalże w całości treść uzasadnienia organu I instancji, a w dalszej jego części mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez odniesienia się do poszczególnych składników dochodu oraz metodyki obliczeń W szczególności wątpliwości budzi sposób doliczenia stypendium (za jaki okres) oraz odliczenie go jako dochodu utraconego. Do akt sprawy dołączono jedynie kserokopie decyzji przyznających stypendia, nie przeprowadzono jednakże analizy tych dowodów, nie ustalając dokładnie okresów ich pobierania. Błędne było także potraktowanie dochodu z tego tytułu jako dochód utracony. Jak już Sąd wskazał wcześniej, a co wynika jasno z treści art. 3 pkt 23 u.ś.r., przytoczonego zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – dochodem utraconym może być wyłącznie utrata dochodu spowodowana określonymi w tym przepisie okolicznościami. Wśród tych okoliczności wskazano jedynie w pkt l) utratę stypendium doktoranckiego określonego w art. 109 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, bez wskazania innego rodzaju stypendiów, podczas gdy np. w przypadku zdefiniowania dochodu w art. 3 pkt 1 li. c) u.ś.r. wskazano wyraźnie, że składnikiem dochodu rodziny mogą być stypendia doktoranckie przyznane na podstawie art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668 i 2024), stypendia sportowe przyznane na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1263 i 1669) oraz inne stypendia o charakterze socjalnym przyznane uczniom lub studentom.,

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji podał obliczenia bez wykazania podstawy przyjęcia konkretnych wartości liczbowych, a organ odwoławczy nie zweryfikował tych ustaleń, naruszając w ten sposób obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Wszystkie te obowiązki spoczywają także na organie II instancji, a ich naruszenie stanowi naruszenie przepisów postępowania –art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy jest też zobligowany do stosowania art. 107 § 3 k.p.a., który określa niezbędne elementy uzasadnienia decyzji, nakazując w uzasadnieniu faktycznym w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak podkreślił WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., II SA/Rz 422/10, Lex Nr 737786, uzasadnienie decyzji przedstawiać powinno przebieg procesu decyzyjnego stosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego jak i procesowego prezentując rozumowanie, które było udziałem organu administracji na etapie ustalania podstaw prawnych właściwych dla sprawy, czynności i rozumowanie organu administracji na etapie ustalania okoliczności faktycznych sprawy oraz przesłanki, które według organu zadecydowały o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji. Decyzja organu II instancji powinna też odnosić się do zarzutów odwołania.

Standardów tych nie spełnia zaskarżona decyzja, a wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie tej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

W postępowaniu ponownym organ odwoławczy uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie wszystkich składników dochodu rodziny skarżącego i dokona prawidłowego obliczenia dochodu rodziny za 2017 rok.. Należy przy tym podkreślić, że generalną zasadą przy ustalaniu wysokości dochodów jest zsumowanie faktycznie osiągniętych dochodów członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a dopiero później ewentualne stosowanie szczególnych mechanizmów wymienionych w art. 5 ust. 4-4c u.ś.r.