III SAB/Kr 56/25 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-01-27	
Data wpływu	2025-06-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Michna
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny
658	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 55 par 1 pkt 6 i par 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie: SWSA Ewa Michna ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi E. S. i T. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w Brzesku w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 marca 2025 r. o umorzenie postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 maja 2025 r., T. S. jako pełnomocnik E. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Brzesku w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 marca 2025 r. o umorzenie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że od 2023 r. prowadzone są postępowania administracyjne w sprawie obowiązkowych szczepień ich dzieci tj. E., W. i D. Wyjaśnił, że organy wysłały 6 upomnień (po jednym na każde dziecko, osobno dla każdego rodzica), jednak w ocenie skarżącego nie wydano decyzji administracyjnej. Skarżący wyjaśnił, że egzekucja została przeprowadzona wyłącznie na podstawie upomnień, bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek wykonania szczepień. Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a,), egzekucję można prowadzić wyłącznie na podstawie prawomocnej decyzji lub innego aktu, który nadaje się do wykonania. Wskazał, że nie otrzymali tytułu wykonawczego ani wezwania do zapłaty, co jest podstawowym wymogiem wynikającym z zasady proporcjonalności i lojalności organu wobec obywatela (art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a.). W ocenie skarżącego brak ten narusza również art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Dodatkowo podkreślił, że egzekucję przeprowadzono bez wiedzy strony, w związku z powyższym nie mieli realnej możliwości złożenia zarzutów przewidzianych w art. 33 i 34 u.p.e.a., co pozbawiło stronę prawa do obrony i jakiejkolwiek ochrony procesowej na etapie egzekucji administracyjnej. W efekcie końcowym wniosek m.in. z dnia 14 marca 2023 r. nie został rozpoznany, a ponaglenia pozostały bez odpowiedzi.

W związku z powyższym, wniósł o uznanie bezczynności i przewlekłości organu, zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie, stwierdzenie naruszenia praw, jako strony, wymierzenie grzywny zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., zasądzenie kosztów postepowania sądowego oraz wykazanie, że środki pobrane w ramach egzekucji wobec skarżących zostały zajęte z naruszeniem prawa i mogą podlegać zwrotowi w odrębnym trybie.

Zarządzeniem z dnia 25 czerwca 2025 r. wezwano T. S.: o wyjaśnienie czy wnosi skargę jako pełnomocnik skarżącej E. S. czy również w swoim imieniu – w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, pod rygorem uznania, że wnosi ją wyłącznie w imieniu skarżącej.

W odpowiedzi na ww. wezwanie, T. S. w piśmie z dnia 7 lipca 2025 r. podkreślił, że skargę wniósł w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E. S. (dalej: skarżący).

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że skarżący wnioskiem z dnia 13 marca 2025 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzesku o respektowanie pełnomocnictwa udzielonego przez małżonkę, a wnioskiem z dnia 14 marca 2025 r. o zamknięcie postępowania administracyjnego dotyczącego obowiązkowych szczepień ochronnych. W dniu 4 kwietnia 2025 r. organ skierował do strony pismo, w którym uznał złożone pełnomocnictwo, lecz wskazał, iż zmiana lekarza podstawowej opieki zdrowotnej nie pozwala na "zamknięcie" sprawy dotyczącej uchylania się od szczepień. W kolejnym piśmie z dnia 23 kwietnia 2025 r. organ ponownie podał, że nie ma możliwości zakończenia czynności podejmowanych wobec skarżącego, a w razie dalszego niewykonania obowiązku przez opiekuna prawnego małoletnich nastąpi wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wyjaśnił przy tym, że skoro aktualnie nie toczy się wobec skarżącego postępowanie administracyjne w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można go zakończyć decyzją administracyjną.

Wobec powyższego stanu faktycznego, twierdzenie skarżącego o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania jest niezasadne, ponieważ wobec skarżących nie było prowadzone postępowanie administracyjne regulowane przez k.p.a., co oznacza brak podstawy do wydania decyzji o umorzeniu lub zamknięciu sprawy. Do skarżących kierowane były wyłącznie pisma z prośbą o uzupełnienie szczepień, stanowiące przypomnienie o ustawowych obowiązkach opiekunów, a konsekwencją ich nierealizowania było wystosowanie upomnienia poprzedzającego ewentualną egzekucję. Podejmowanie tych czynności jest obowiązkiem Inspektora Sanitarnego jako wierzyciela, który w razie bezskuteczności tych środków zobligowany jest do skierowania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do właściwego wojewody wraz z wystawionym tytułem wykonawczym.

Dodatkowo organ wskazał, iż ponaglenia były każdorazowo przekazywane organowi II instancji. W związku z powyższym organ nie pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn, zm., dalej: p.p.s.a.). Jak wynika z art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Ich właściwością, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., objęta jest kontrola działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Ponadto, stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie te akty i te czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. W konsekwencji, gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. OSK 547/04 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania lub też przewlekłość ma miejsce wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (patrz: art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 3494/18, CBOSA).

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość, sąd administracyjny bada zatem, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje zaś merytoryczna poprawność działań organów rozpatrujących zgłoszone żądanie czy też słuszność rozstrzygnięcia, jak też realizowanie innych jeszcze celów. Zatem dla stwierdzenia stanu bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu zarzucono zwłokę w załatwieniu sprawy, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania określonej czynności oraz czy organ podjął działania i czy pozostaje w sprawie w zwłoce.

Należy mieć na uwadze, że istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadniczo skarga na bezczynność organu jest też pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. I OSK 1620/12, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżący upatrują bezczynności organu w braku formalnego rozpoznania wniosku z dnia 14 marca 2025 r. o umorzenie postępowania administracyjnego, podnosząc jednocześnie, że egzekucja obowiązku szczepień prowadzona jest wyłącznie na podstawie upomnień, bez uprzedniego wydania decyzji nakładającej ten obowiązek. Z kolei organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z mocy prawa, a w stosunku do skarżących nie toczy się żadne postępowanie jurysdykcyjne w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, które mogłoby zostać zakończone decyzją o jego umorzeniu.

Analizując charakter czynności podejmowanych przez organ, w tym kierowanych do skarżących upomnień, stwierdzić należy, że nie należą one do kategorii aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132 z późn, zm., dalej: u.p.e.a.), upomnienie jest czynnością wierzyciela podejmowaną przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i stanowi jedynie warunek prawidłowego wszczęcia egzekucji administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2023 r. (sygn. II GSK 511/22, CBOSA), celem tej instytucji jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia przymusowej egzekucji. W tym kontekście samo zagrożenie egzekucją – stanowiące istotę treści upomnienia – ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku (por. analogicznie: Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2008, s. 65 oraz D. Jankowski: "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Wydawnictwo UNIMEX Wrocław 2005, s 165). Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, to jest na przykład z decyzji podatkowej lub dokumentów wymienionych w art. 3a. u.p.e.a., ale o powinności jego wykonania, które – również w interesie strony – może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. II FSK 618/08, CBOSA). Doręczenie upomnienia ma zatem charakter wyłącznie informacyjny, przypominający o powinności spełnienia zobowiązania, i nie stanowi stricte działania egzekucyjnego ani aktu kształtującego sytuację prawną strony w toku procedury administracyjnej. Jako dokument urzędowy poprzedzający egzekucję, upomnienie przypomina o obowiązku znanym już zobowiązanemu z mocy samej ustawy lub innych aktów wymienionych w art. 3a u.p.e.a., a jego treść jest realizacją zasady zagrożenia, mającej na celu uświadomienie stronie następstw niezrealizowania powinności.

W konsekwencji Sąd uznał, że skarga na upomnienie, jak i skarga na bezczynność w zakresie "zamknięcia" stosunku wynikającego z jego wystawienia, nie mieści się w kompetencji sądów administracyjnych. Skoro upomnienie nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, organ nie miał podstawy prawnej ani obowiązku wydawania decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Brak jest zatem przedmiotu, w stosunku do którego organ mógłby pozostawać w bezczynności w rozumieniu przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących braku wystawienia tytułu wykonawczego czy naruszenia zasad procedury egzekucyjnej, wskazać należy, że kwestie te mogą być badane wyłącznie w drodze właściwych środków prawnych przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (np. zarzutów), a nie w trybie skargi na bezczynność organu w przedmiocie umorzenia postępowania, które nie zostało wszczęte w trybie k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, co czyni bezzasadnymi również wnioski o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania.