II GPS 1/22 - Uchwała

Data orzeczenia	2023-01-17	
Data wpływu	2022-07-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Zdzisław Kostka /zdanie odrebne/
Andrzej Skoczylas (sprawozdawca) /autor uzasadnienia/
Dariusz Dudra
Tomasz Zborzyński
Robert Sawuła
Hieronim Sęk /zdanie odrebne/	
Symbol z opisem	6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym	
Hasła tematyczne	Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Koszty postępowania	
Treść wyniku	Podjęto uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 15 § 1 pkt 2, art. 50, art. 185 § 1, art. 186, art. 188, art. 199, art. 200, art. 201, art. 202, art. 203, art. 204, art. 205, art. 207, art. 209, art. 264 § 2, art. 270, art. 275, art. 276, art. 279, art. 280, art. 282 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA: Andrzej Skoczylas (sprawozdawca) Zdzisław Kostka (współsprawozdawca) Dariusz Dudra Robert Sawuła Hieronim Sęk Tomasz Zborzyński Protokolant: starszy asystent sędziego Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu, delegowanego do Prokuratury Krajowej Przemysława Słupińskiego na posiedzeniu w Izbie Gospodarczej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r. nr BO.511.26.2022, o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach Działu VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zawarte w art. 276 tej ustawy odesłanie, stanowi podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania?". podjął następującą uchwałę: Odesłanie zawarte w art. 276 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) może stanowić podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach działu VII tej ustawy. (zdanie odrębne) cvs	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 lipca 2022 r. nr BO.511.26.2022 Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), wniósł o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej następujące zagadnienie: "Czy w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach Działu VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zawarte w art. 276 tej ustawy odesłanie, stanowi podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania?".

We wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł, że analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego stosowania art. 276 p.p.s.a. w zakresie możliwości zasądzania zwrotu kosztów postępowania w sprawach ze skarg o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawniła istnienie niejednolitej praktyki orzeczniczej w tym zakresie.

Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w obrębie omawianej rozbieżności wyróżnić można dwa zasadnicze stanowiska, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie.

Według pierwszego z poglądów orzeczniczych w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wznowił postępowanie i uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (lub uchylił wyrok i decyzje, niekiedy umarzając postępowanie administracyjne), zasądza się koszty postępowania od organu.

Przy czym, zależnie od konkretnych stanów faktycznych przyjmowano, że:

a) obejmowały wyłącznie te wynikające z udziału strony w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania; jako podstawę prawną do zasądzenia kosztów wskazywano art. 276 w zw. z art. 200 p.p.s.a. (dla tego sposobu orzekania charakterystyczne są np. wyroki NSA z dnia: 4 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3803/13; 21 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3287/13; 22 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 2933/13; postanowienie NSA z dnia: 6 kwietnia 2020 r, sygn. akt II GSK 621/19);

b) obejmowały poza kosztami postępowania wznowieniowego również te podniesione na wcześniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego; Naczelny Sąd Administracyjny zasądzał koszty w dwojaki sposób - wskazując różne podstawy zasądzenia kosztów, a mianowicie: koszty postępowania wznowieniowego, postępowania kasacyjnego i przed Sądem pierwszej instancji: - art. 276 w zw. z art. 203 i art. 200 lub art. 204 p.p.s.a. (np. wyroki NSA z dnia: 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 672/19; 5 grudnia 2019 r, sygn. akt I GSK 1648/19; 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 648/19 i II GSK 683/19; 30 października 2019 r., sygn. akt I GSK 997/19; 7 lutego 2018 r, sygn. akt II OSK 1637/17; 13 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1409/17; 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 1555/15; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1549/15; 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1561/15; lub - art. 276 w zw. z art. 200 p.p.s.a. (np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1855/21; 22 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 410/21, 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 685/19; 12 grudnia 2019 r, sygn. akt II GSK 676/19; 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 487/19; 18 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3363/14; 30 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3810/13, II FSK 3813/13, II FSK 3794/13, II FSK 3797/13, II FSK 3808/13, II FSK 3811/13, II FSK 3814/13, II FSK 3809/13, II FSK 3812/13, II FSK 3795/13, II FSK 3796/13; z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2642/14, II FSK 3754/13, II FSK 2640/14, II FSK 2641/14; 16 października 2014 r, sygn. akt II FSK 3150/13).

W ramach grupy orzeczeń prezentujących stanowisko przedstawione powyżej w lit. a), gdzie zasądzone koszty obejmowały wyłącznie te wynikające z udziału strony w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania charakterystyczny jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3803/13. Naczelny Sąd Administracyjny - odnosząc się do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania wyjaśnił, że zgodnie z art. 276 p.p.s.a., do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio art. 175 p.p.s.a. Ponieważ dział VII p.p.s.a. nie zawiera odrębnej regulacji zwrotu kosztów postępowania, to zgodnie z odesłaniem, zawartym w art. 276 p.p.s.a., w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania między stronami należy odpowiednio stosować przepisy o postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. W konsekwencji skład orzekający przyjął, że odesłanie zawarte w art. 276 p.p.s.a. nie dotyczy przepisów o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, a w szczególności art. 203, art. 204 i art. 207 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe i treść art. 200 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w razie uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania przysługuje stronie od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W takim przypadku, jako niezbędne koszty postępowania należy rozumieć koszty wynikające z udziału strony tylko w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania, gdyż brak podstawy w przepisach regulujących zwrot kosztów do rozszerzania tegoż pojęcia na koszty poniesione na wcześniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że postępowanie wznowieniowe jest nowym, odrębnym postępowaniem sądowoadministracyjnym (nadzwyczajnym), wiążącym się z poprzednim, zakończonym prawomocnym orzeczeniem, jedynie tożsamością osądzonej sprawy. To na stronach ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Według tej zasady, każdą stronę obciążają poniesione przez nią koszty postępowania związane z jej udziałem w postępowaniu bez prawa domagania się zwrotu tych kosztów od innej strony. Wyjątki od tej zasady, stanowiące podstawę do orzekania o zwrocie kosztów między stronami zostały ściśle unormowane w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07) i nie można ich interpretować rozszerzająco. Według wnioskodawcy analogiczne konkluzje Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyrokach z dnia: 21 października 2014 r. sygn. akt II FSK 3287/13; 14 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3787/13, II FSK 3791/13, II FSK 3790/13, II FSK 3800/13, II FSK 3788/13; 7 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3582/13, II FSK 3240/13, II FSK 3720/13, II FSK 3658/13, II FSK 3719/13.

Z kolei zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w grupie orzeczeń prezentujących stanowisko przedstawione powyżej w lit. b), w których przyjmowano zasadność orzekania o kosztach postępowania, a które obejmowały poza kosztami postępowania wznowieniowego również te poniesione na wcześniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego, nie można szerzej poznać argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego dla takiego sposobu wyrokowania i w tym również przyjętej podstawy prawnej dla zasądzonych kosztów, ponieważ w zdecydowanej większości orzeczeń ich uzasadnienia w zakresie kosztów postępowania sprowadzały się do powołania przepisów p.p.s.a., czasami w powiązaniu z właściwymi przepisami odrębnymi oraz wymienieniem poszczególnych składowych tych kosztów.

W istocie to samo stanowisko, ale oparte na trochę innej argumentacji zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1648/19. We wskazanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem jedynie, że odesłanie zawarte w art. 276 p.p.s.a. nie odnosi się do przepisów dotyczących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a w szczególności art. 203, art. 204 i art. 207 § 2 p.p.s.a. Jednakże odpowiednie stosowanie przepisów o kosztach postępowania, które wykorzystuje sąd pierwszej instancji kontrolując zgodność z prawem działalności administracji publicznej, pozwala na zasądzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniającym skargę o wznowienie postępowania poprzez uchylenie wyroków obu instancji w części, kosztów z kolejnych etapów postępowania (pierwsza instancja, postępowanie kasacyjne, wznowienie postępowania sądowego), jeśli sąd uzna, że były one niezbędne do dochodzenia praw przez stronę skarżącą. Według wnioskodawcy taki pogląd został wyrażony także w wyrokach NSA z dnia: 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1648/19; 30 października 2014 r, sygn. akt II FSK 3810/13, II FSK 3813/13, II FSK 3794/13, II FSK 3797/13, II FSK 3808/13, II FSK 3811/13, II FSK 3814/13, II FSK 3809/13, II FSK 3812/13, II FSK 3795/13, II FSK 3796/13; z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2642/14, II FSK 3754/13, II FSK 2640/14, II FSK 2641/14; 16 października 2014 r, sygn. akt II FSK 3150/13.

W drugim z poglądów, wyrażonym w sprawach, w których Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi o wznowienie postępowania:

a) zasądzano koszty związane z postępowaniem wznowieniowym wynikające z odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania lub udział w rozprawie w oparciu o art. 276 w zw. z art. 204 p.p.s.a. (np. wyroki NSA z dnia: 30 maja 2022 r, sygn. akt II OSK 36/22; 26 kwietnia 2022 r, sygn. akt I FSK 489/20; 29 marca 2022 r. III FSK 4085/21, III FSK 4086/21; 19 lutego 2020 r., sygn. akt I FSK 1541/16; 10 października 2018 r., sygn. akt II FSK 1025/18; 22 września 2017 r., sygn. akt II FSK 679/17; 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 379/17; 18 listopada 2015 r., sygn. akt I GSK 1068/15; 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 530/08);

b) pomimo wniosku strony o zasądzenie kosztów - nie orzekano o kosztach postępowania (np. wyroki NSA z dnia: 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I FSK 1159/19 i I FSK 1160/19; 24 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4058/21; 26 października 2021 r., sygn. akt II FSK 953/18; 20 lipca 2021 r., sygn. akt II FSK 136/21; 30 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 1157/11; 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2020/18; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 876/17; 14 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3674/13; 25 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 976/10).

Ponadto w rozpatrywanym wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, iż w ramach grupy orzeczeń prezentujących stanowisko przedstawione powyżej w lit. a), tj. o zasadności zasądzania kosztów związanych z odpowiedzią na skargę o wznowienie postępowania lub udziałem w rozprawie w sprawach, w których oddalono skargę o wznowienie postępowania, z uwagi na lakoniczność w zakresie treści uzasadnień orzeczeń, nie sposób szerzej poznać motywy rozstrzygnięć poszczególnych składów orzekających dla takiego sposobu wyrokowania.

Natomiast w ramach grupy orzeczeń prezentujących stanowisko przedstawione powyżej w lit. b), w których pomimo wniosku w tym zakresie - nie orzeczono o kosztach postępowania lub też oddalono wniosek, należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r, sygn. akt I FSK 1159/19. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 276 p.p.s.a. do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej; jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio przepisy art. 175. Przepis art. 200 p.p.s.a. przewiduje, iż w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym zwrot kosztów postępowania następuje wyłącznie w razie uwzględnienia skargi, a więc od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt. Zatem w przypadku oddalenia skargi przepis nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów od strony dla organu. Z tego względu, stosując art. 276 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę o wznowienie postępowania nie zasądził na rzecz organu podatkowego kosztów postępowania. Zbliżone stanowisko pojawiło się także w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II FSK 804/21 oraz z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II FSK 3674/13.

Prokurator Prokuratury Krajowej zajął stanowisko w sprawie i wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "W postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w przepisach Działu VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zawarte w art. 276 tej ustawy odesłanie, stanowi podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania."

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie.

Przedstawione we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne daje zatem podstawę do podjęcia uchwały. Z treści art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a. wynika, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma miejsce wtedy, gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do rozbieżności orzeczniczej. Pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko różnice poglądów prawnych wyrażanych w orzecznictwie, ale także tendencję do utrwalania się określonych stanowisk interpretacyjnych (zob. postanowienie NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 1/07, ONSAiWSA, nr 1/2008, poz. 6). Rozbieżność w orzecznictwie musi być trwała i rzeczywista, co z kolei implikuje i pogłębia dalsze niejednolite stosowanie prawa. Wszystkie te właściwości należy przypisać zagadnieniu przedstawionemu we wniosku.

Odnosząc się natomiast do przedstawionego pytania prawnego należy na wstępie podkreślić, że jego treść (zwłaszcza zawarte na wstępie sformułowanie: "w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego") wyraźnie wskazuje, iż odnosi się ono wyłącznie do skargi o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i tym zakresem objęta jest sentencja uchwały.

Dodatkowo orzeczenia wskazane w uzasadnieniu wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego jako podstawa istnienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszą się przede wszystkim do kwestii zawartego w art. 276 p.p.s.a. odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 276 p.p.s.a. "Do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio przepisy art. 175". W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że: "Do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej". Jak wynika z uzasadnienia ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; zob. przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Druk nr 1633/ Sejm RP VII kadencji) nowelizującej omawiany przepis "Zmiana art. 276 p.p.s.a doprecyzowuje sposób odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej [instancji – dodane przez NSA] w ramach instytucji wznowienia postępowania. Przepisy powyższe będą miały zastosowanie do skargi o wznowienie postępowania (ocena spełnienia wymogów formalnych skargi o wznowienie). Natomiast przy rozpoznawaniu skargi będą miały zastosowanie przepisy o postępowaniu przed tym sądem, który wznowił postępowanie (nowe brzmienie art. 282 § 2 p.p.s.a.)". Powołany art. 282 § 2 p.p.s.a. obecnie stanowi, że "po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza". W tym kontekście w nauce prawa zauważa się, że "Uwzględniając motywy ustawodawcy wyrażone w cytowanym uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należałoby stwierdzić, że nie jest aktualny pogląd doktryny, wyrażany na gruncie komentowanego przepisu w jego pierwotnym brzmieniu, iż specjalny charakter skargi o wznowienie postępowania wyklucza stosowanie przy jej rozpatrywaniu przepisów regulujących postępowanie odwoławcze, a stosowanie tych przepisów byłoby możliwe jedynie w przypadku wyraźnego ich powołania" (zob. H. Knysiak-Sudyka w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, komentarz do art. 276). Podnosi się także, że analiza brzmienia art. 276 i art. 282 § 2 p.p.s.a. "w znowelizowanym brzmieniu prowadzi jednak do nieco innych wniosków niż wyrażone w powołanym wyżej uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej. W art. 282 § 2 p.p.s.a. jest bowiem mowa o stosowaniu przepisów o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie, na etapie orzekania, a nie na etapie rozpoznania skargi o wznowienie postępowania. Przyjęcie, że regulacja art. 276 dotyczy wyłącznie >>oceny spełnienia wymogów formalnych skargi o wznowienie<<, powodowałoby, iż brak byłoby w ustawie regulacji wskazującej przepisy, które powinny być stosowane na etapie rozpoznania skargi o wznowienie postępowania". Skutkuje to tym, iż "aktualne jest stanowisko, że na etapie rozpoznania skargi o wznowienie postępowania znajdą zastosowanie odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy działu VII p.p.s.a. nie stanowią inaczej". Do skargi o wznowienie postępowania znajdą zatem odpowiednio zastosowanie przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (zob. H. Knysiak-Sudyka w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, komentarz do art. 276; por. też W. Piątek w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 429). W tym kontekście należy jednak pamiętać, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (zob. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964, Nr 3, s. 367 i nast; J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2003, s. 453; A. Skoczylas, Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 6 – 7; A. Błachnio – Parzych, Przepisy odsyłające systemowo, Państwo i Prawo 2003, Nr 1, s. 43; zob. też np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1762/14; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1765/19, wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt I GSK 470/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, że sam termin "odpowiednio" jest zwrotem nieostrym pozostawiającym interpretatorowi dużą swobodę interpretacyjną i luz decyzyjny (szerzej zob. M. Hauser, Odesłania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 41 i nast.). Innymi słowy odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania (uchwała NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 516/09, - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. uchwała SN z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00, M. Prawn. 2001/4/214; zob. też J. Warylewski - red., Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503). Sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2003 r., sygn. akt I FSK 1477/21 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 166/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma też wątpliwości, że przy wykładni odpowiedniego stosowania określonych norm prawnych, prym powinny wieść wykładnia funkcjonalna, celowościowa i aksjologiczna nad wykładnią literalną (zob. M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji", t. LXV, Wrocław 2005, s. 151-168 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1631/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, podkreśla się też, że gdy odpowiednie stosowanie dotyczy tzw. części dyspozytywnej normy prawnej, to trzeba mieć na względzie, by przepis stosowany nie utracił swego "zasadniczego charakteru". Gdyby bowiem ustawodawca chciał uregulować daną materię w sposób znacznie odbiegający od treści przepisu odniesienia, uczyniłby to w sposób niepozostawiający wątpliwości. Przyjął jednak, że dla uregulowania jej wystarczy wskazanie na "odpowiednie" zastosowanie określonego przepisu (zob. A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), Państwo i Prawo 2003 r., z. 1, s. 43 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1631/18).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że kluczowe znaczenie dla określenia zakresu odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (dotyczących kosztów sądowych) w postępowaniu wywołanym skargą o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma określenie charakteru postępowania wznowieniowego.

Charakter prawny skargi o wznowienie zarówno na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, jak i cywilnej należy do niezwykle spornych tak w doktrynie, jak i w judykaturze (zob. przegląd stanowisk w: K. Weitz, w: J. Gudowski (red.), System Prawa Procesowego Cywilnego, tom III cz. 2 Środki zaskarżenia, Warszawa 2013, s. 1122–1129; K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 48 i nast.; W. Piątek w: System Prawa Administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 10, Warszawa 2016, s. 584 i nast.). Można jednak przyjąć, że skarga o wznowienie jest środkiem nadzwyczajnym, wyjątkowym i reparacyjnym, pozbawionym cech dewolutywności. Skarga o wznowienie postępowania jako nadzwyczajny środek zaskarżenia ma charakter mieszany - od strony formalnej jest jedną z postaci pisma procesowego inicjującego postępowanie (w istocie jak skarga - art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 276 zd. 1 p.p.s.a.), poddanego jednak modyfikacjom uzasadnionym tym, że funkcjonalnie pełni ona rolę środka zaskarżenia (sensu largo), który jest skierowany przeciwko prawomocnym orzeczeniom (art. 270, art. 279 in fine, art. 280 in principio, art. 282 § 2 p.p.s.a.). Modyfikacje te sprawiają, że przy ocenie konkretnych kwestii szczegółowych w grę wchodzi traktowanie skargi o wznowienie tak jak zwykłej skargi (np. w zakresie skutków wniesienia skargi o wznowienie do sądu niewłaściwego, badania jej warunków formalnych) albo tak jak środka zaskarżenia (np. w zakresie skutków wniesienia skargi o wznowienie po upływie terminu), bądź uwzględnianie równolegle wymagań właściwych skardze do WSA i środkowi zaskarżenia (np. w zakresie rodzajów okoliczności warunkujących dopuszczalność skargi - zob. K. Weitz, w: J. Gudowski (red.), System Prawa Procesowego Cywilnego, tom III cz. 2 Środki zaskarżenia, Warszawa 2013, s.1128–1133; A. Żmudzińska, Nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, ZNSA 2006, nr 4-5, s. 38, K. Weitz, w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. II, 2012, komentarz do art. 399, s. 443. T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego, Warszawa 2013, s. 443–444). Skarga o wznowienie jedynie w znaczeniu techniczno-procesowym powoduje wszczęcie nowego postępowania, ponieważ odmiennie niż skarga wnoszona na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., skarga o wznowienie wszczyna postępowanie będące kontynuacją procesu, który zakończył się prawomocnym wyrokiem albo postanowieniem (zob. W. Piątek w: System Prawa Administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 10, Warszawa 2016, s. 585; por. też M. Manowska, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 2013, s. 83). W tym miejscu należy zauważyć, iż istotnej wskazówki jak rozumieć omawiane zagadnienie dostarcza stanowisko przyjęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPS 2/10. W uzasadnieniu wskazanej uchwały podkreślono, iż charakter postępowania wznowieniowego przemawia za tym, że przyznanie "w sprawie" prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w całości lub ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika rozciąga się na postępowanie wznowieniowe. Wznowienie postępowania, jeżeli zachodzą przyczyny określone w ustawie, polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem. Skoro więc wznowienie postępowania oznacza powrót do rozpoznania sprawy, nie sposób twierdzić, iż prawo pomocy przyznane w tej sprawie na wcześniejszym etapie rozpoznania sprawy spełniło swój cel. Należy zatem przyjąć, że następstwem opisanych wyżej modyfikacji w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jest także to, że skarga o wznowienie, aczkolwiek formalnie pozostaje skargą, to jednak – odmiennie niż zwykła skarga – nie powoduje w sensie materialnym wszczęcia nowego postępowania, lecz podjęcie i kontynuację tego samego postępowania, w którym zapadło uprzednio zaskarżone prawomocne orzeczenie. Jak słusznie podkreślono w uchwale NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., (sygn. akt II GPS 2/10) to, że "postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, toczącym się na skutek skargi o wznowienie postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem, nie oznacza, że dotyczy ono innej sprawy. Nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż prawo pomocy nie jest przyznawane w sprawie w znaczeniu materialnoprawnym, którą wyznacza określony stosunek prawny poddany pod osąd sądu, ale w sprawie w znaczeniu techniczno-procesowym, którą wyznacza wszczęcie określonego rodzaju postępowania sądowego i jego zakończenie". Powyższe oznacza, iż w postępowaniu ze skargi o wznowienie, po stwierdzeniu istnienia podstaw wznowienia, rozpoznawana jest w określonych granicach ta sama sprawa, którą wcześniej prawomocnie osądzono. Jak wskazuje się w nauce prawa "Prawidłowo i lapidarnie oddaje to nazwa skargi, zgodnie z którą ma ona zmierzać właśnie do >>wznowienia<< postępowania, czyli podjęcia go na nowo i dalszego prowadzenia, a nie wszczęcia nowego". Takie rozwiązanie najlepiej zapewnia to, aby w postępowaniu ze skargi o wznowienie, po ustaleniu, że wznowienie jest dopuszczalne, sprawa uprzednio prawomocnie osądzona mogła powrócić do stanu, w którym znajdowała się przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia (zob. K. Weitz, w: J. Gudowski (red.), System Prawa Procesowego Cywilnego, tom III cz. 2 Środki zaskarżenia, Warszawa 2013, s. 1136-1137; zob. też K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 48, E. Gapska, Skarga o wznowienie postępowania w: E. Gapska, J. Studzińska, Postępowanie nieprocesowe, J. Studzińska, Warszawa 2020). Dodatkowo może zostać rozpoznana na nowo w granicach określonych w p.p.s.a.

Nie zmienia powyższego okoliczność, iż ponowne rozpoznanie sprawy poprzedzone jest badaniem istnienia podstaw wznowienia, ponieważ jest ono dokonywane tylko dla oceny dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zatem przyjąć, iż stanowi w istocie kwestię prejudycjalną dla osądzenia na nowo sprawy, w której wcześniej zapadło prawomocne orzeczenie. Powyższe jest zgodne z art. 275 p.p.s.a. przewidującym, że w przypadku wniesienia skargi o wznowienie postępowania, toczy się ono w instancji, w której orzekał poprzednio sąd właściwy do wznowienia. W związku z reparacyjnym charakterem skarga o wznowienie ma doprowadzić do zastąpienia prawomocnego orzeczenia nowym rozstrzygnięciem opartym na postępowaniu, w którym wyeliminowano powstałe w dotychczasowym postępowaniu nieprawidłowości. Dochodzi tu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a zatem wniesienie omawianej skargi nie musi wywoływać skutku dewolutywnego (zob. K. Weitz, w: J. Gudowski (red.), System, t. III, s. 1130–1137; por. też M. Manowska, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 2013, s. 43 i n.).

Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga o wznowienie postępowania okazała się skuteczna i doprowadziła do rozpoznania sprawy na nowo – w granicach zakreślonych podstawą wznowienia – to zwrot kosztów postępowania będzie się odbywał na podstawie art. 209, art. 203 i art. 205 p.p.s.a. z uwzględnieniem art. 202 i art. 207 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 276 p.p.s.a. Jak już wskazywano stanowisko to znajduje potwierdzenie w aktualnej treści art. 282 § 2 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że tak jak ma to miejsce w postępowaniu ze skargi kasacyjnej stronie, która w postępowaniu, które podlegało wznowieniu wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (art. 203 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 203 p.p.s.a. oznacza orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane na podstawie art. 185 § 1, art. 186 i art. 188 p.p.s.a., przy czym w przypadku zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 p.p.s.a. uwzględnia tylko koszty postępowania kasacyjnego, natomiast koszty postępowania przed sądem pierwszej instancji w zależności od treści rozstrzygnięcia reformatoryjnego – na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jak trafnie podnosi się w nauce prawa, we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje ogólna zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie (zob. B. Dauter w: S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowo administracyjnych - Warszawa 2007, s. 207-226 oraz M. Jagielska, J. Jagielski, J. Gołaszewski w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 918 i nast.; M. Kazek, Koszty w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 5-6). Wyrażona w art. 199 p.p.s.a. ogólna zasada ponoszenia kosztów sądowych stanowi bowiem punkt wyjścia do rozpatrywania zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych oraz obowiązku ponoszenia kosztów zastępstwa procesowego jako wyjątku.

Należy zaznaczyć, że zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym znajdzie również art. 209 p.p.s.a., zgodnie z którym wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Z unormowania zawartego w art. 209 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wznowieniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynikają bowiem podstawy do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie.

Należy zaznaczyć, iż ewentualne rozszerzenie w drodze wykładni systemowej zakresu stosowania art. 204 p.p.s.a. na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalające skargę o wznowienie i przyjęcie, że strona przegrywająca w każdym przypadku obowiązana jest do zwrotu kosztów postępowania wznowieniowego stronie przeciwnej - w istocie spowodowałoby pogorszenie sytuacji procesowej skarżącego (w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji), gdyż we wskazanej powyżej sytuacji byłby on zobowiązany nie tylko do ponoszenia kosztów postępowania związanych ze swym udziałem w sprawie, ale także do zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez organ. Natomiast przepisy, z których wynika obowiązek ponoszenia określonego ciężaru, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2004 r., sygn. akt FZ 504/04, postanowienie NSA z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt FZ 266/04, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FZ 12/07; postanowienie NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt I OZ 511/13 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując powoduje to, że Naczelny Sąd Administracyjny będzie rozstrzygał wniosek strony o zwrot kosztów w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast przy oddaleniu skargi o wznowienie postępowania, brak jest podstaw do zasądzenia kosztów postępowania wznowieniowego, ponieważ takie orzeczenie nie zostało wymienione w treści art. 209 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.

(zdanie odrębne)