Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1423/16 w sprawie ze skargi K[...]S.A. z siedzibą w K. na czynność Prezydenta Miasta R. z dnia 21 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) oddala skargę; 3) zasądza od K[...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz Prezydenta Miasta R. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi K. S.A. w Katowicach stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Rybnika w przedmiocie odmowy zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Spółki na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...] oraz [...] zostało zakończone w dniu 10 lutego 2010 r. w wyniku wyegzekwowania zaległych zobowiązań podatkowych wraz z należnymi odsetkami za zwłokę oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny nie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Spółka nie została powiadomiona o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych.

Spółka, pismem z dnia 28 czerwca 2016 r., zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...] oraz [...], które zostało zakończone w wyniku wyegzekwowania obowiązku w dniu 10 lutego 2010 r., argumentując, że zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucyjnych jest warunkiem wystąpienia przez spółkę o ich zwrot w związku z uchyleniem decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 lipca 2014 r., decyzji Prezydenta Miasta Rybnika, w przedmiocie określenia spółce wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003 r., na podstawie której wystawione zostały ww. tytuły wykonawcze.

Prezydent w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. uznał, że nie ma podstaw prawnych do zawiadomienia spółki o wysokości kosztów egzekucyjnych. Uzasadniając stanowisko, powołał się na art. 64c § 6a pkt 1 lit a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) – dalej jako "u.p.e.a.".), zgodnie z którym organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie 6 miesięcy od dnia wyegzekwowania obowiązku, jak i na art. 64c § 6a pkt 1 lit b tej ustawy, w myśl którego organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne. Prezydent wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych zostało zakończone w dniu 10 lutego 2010 r. w wyniku wyegzekwowania obowiązku, co oznacza, że termin na skuteczne zgłoszenie przez spółkę wniosku o zawiadomienie jej o wysokości powstałych kosztów egzekucyjnych upłynął w dniu 10 sierpnia 2010 r. Ponadto wskazał, że spółka nie skorzystała z prawa zgłoszenia żądania o wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych przysługującego jej na podstawie art. 64c § 7 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r.

Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazując, że wobec faktu, iż pismo Prezydenta z dnia 21 lipca 2016 r., w którym odmówiono zawiadomienia spółki o wysokości kosztów egzekucyjnych, nie ma formy decyzji, postanowienia ani innego aktu administracyjnego przewidzianego w przepisach prawa, stanowi ono "inną czynność z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie czynność ta "dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", gdyż zgodnie z art. 64c § 7 u.p.e.a. otrzymanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych jest warunkiem, od którego uzależniona jest możliwość dochodzenia przez spółkę zwrotu pobranych od niej kosztów egzekucyjnych. Zdaniem spółki, obowiązujący od 1 stycznia 2016 r. art. 64c § 6a u.p.e.a. nie dotyczy postępowań, które zostały zakończone przed dniem jego wejścia w życie.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Rybnika w przedmiocie odmowy zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajdą regulacje art. 64c u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016r.

Od powyższego wyroku pełnomocnik Prezydenta Miasta Rybnik wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 77 pkt 2a ustawy z 10 lipca 2015r. o administracji podatkowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pomimo ustalonej nim daty wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszczane jest ich stosowania w treści obowiązującej przed tą datą.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa procesowego, a to:

- art. 68 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stanowi on przepis przejściowy dopuszczający w sytuacji zakończenia egzekucji przed dniem wejścia ustawy odnoszenie go do postępowań "wpadkowych" z nim związanych;

- art. 68 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne jest wywodzenie z jego treści, iż norma intertemporalna zezwalająca na stosowanie dotychczas obowiązujących regulacji dotyczy postępowania "wpadkowego", które zostało rozpoczęte w dniu kiedy przepisy te nie obowiązywały;

- art. 64c § 6a u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2016r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ w sytuacji złożenia wniosku o żądanie powiadomienia z naruszeniem opisanego w nim terminu winien zawiadomić dłużnika o wysokości kosztów egzekucyjnych;

- art. 64c § 7 i 8 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016r. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że organ egzekucyjny bez wniosku dłużnika zobowiązany był do wydania postanowienia w sprawie koszów egzekucyjnych lub też powiadomienia o wysokości kosztów egzekucji.

Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów procesu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało uwzględnić bowiem jej zarzuty okazały się zasadne.

Istotą rozpoznawanej sprawy było określenie, które przepisy miały zastosowanie do wniosku skarżącego o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych – obowiązujące w chwili jego złożenia czy też zakończenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie sądu pierwszej instancji skoro przepis przejściowy (art. 68 ustawy o administracji podatkowej) stanowi, że do postępowań wszczętych skargami lub wnioskami złożonymi przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, i niezakończonych do tego dnia, stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2016 r., to tym bardziej przepisy dotychczasowe stosuje się do postępowań zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie natomiast z argumentacją Prezydenta Miasta Rybnika półroczny termin na złożenie wniosku o powiadomienie zobowiązanego o kosztach egzekucyjnych upłynąłby (licząc od lutego 2010 r., gdy wyegzekwowany został obowiązek) w sierpniu 2010 r., czyli przed zmianą przepisów, która zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2016 r. Rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest zatem od określenia, czy w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r. obowiązywała regulacja opisana w wprowadzonym ww. nowelizacją art. 64c § 6a pkt 1 lit. a) u.p.e.a.

Zgodnie z art. 64c § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Natomiast w myśl art. 64c § 6a u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2016r. organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie 6 miesięcy od dnia wyegzekwowania wykonania obowiązku, a w przypadku wyegzekwowania obowiązku w egzekucji z nieruchomości - od dnia, w którym postanowienie o przyznaniu własności nieruchomości stało się ostateczne, lub w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy podkreślić, że administracyjne postępowanie egzekucyjne to zorganizowany ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu doprowadzenia przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. W ramach tego postępowania organy te oraz podmioty podejmują szereg czynności materialno - technicznych oraz czynności procesowych, w tym także wydają egzekucyjne akty administracyjne. Podmiotom, w stosunku do których podejmowane są te działania, a także wierzycielom przysługuje katalog instrumentów - środków prawych związanych z ochroną ich praw w toku postępowania egzekucyjnego. Cel tego postępowania jest jeden - wykonanie określonego obowiązku, jednakże każdorazowe skorzystanie przez zobowiązanego lub wierzyciela z określonego środka prawnego powoduje konieczność rozpoznania takiego środka, a wszystko to odbywa się w ramach jednego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3223/15). Zasadą jest, że koszty związane z postępowaniem egzekucyjnym obciążają zobowiązanego i podlegają przymusowemu ściągnięciu w drodze egzekucji. Zobowiązany już w czasie postępowania egzekucyjnego odpowiada z mocy prawa z tytułu powstających w jego trakcie obowiązków uiszczenia określonych kosztów egzekucyjnych, natomiast wierzyciel, na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a., na zasadzie ustawowego wyjątku ponosi odpowiedzialność za całość kosztów postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Zobowiązany odpowiada zatem za koszty egzekucyjne już w trakcie toczącego się, niezakończonego postępowania egzekucyjnego, od daty, w której, na podstawie danego przepisu prawa, powstaje obowiązek ich uiszczenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wprowadza reguły, że koszty egzekucyjne są ustalane w formie jakiegoś aktu administracyjnego. Tym samym ponoszenie kosztów egzekucyjnych podporządkowane jest zasadzie rządzącej należnościami wynikającymi z przepisu prawa.

Przechodząc do kluczowego dla sprawy zagadnienia rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, który wskazał, że brak przepisów przejściowych powoduje, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 64c § 6a u.p.e.a obowiązujący od 1 stycznia 2016 r. Słusznie wskazano, że stosowanie retroaktywne prawa nie może być wprowadzone w drodze interpretacji, a musi być jasno wypowiedziane w samej ustawie. Oznacza to, że zastosowanie wykładni, w której interpretator odchodzi od sensu językowego przepisu, może być uzasadnione tylko w wyjątkowych okolicznościach, ponieważ adresaci norm prawnych mają prawo polegać na tym, co ustawodawca rzeczywiście wyraził, a nie na tym, co chciał uczynić lub uczyniłby, gdyby znał nowe lub inne okoliczności (por. wyroki SN z dnia 11 listopada 2011 r. sygn. akt IV CSK 70/11 oraz z dnia 18 stycznia 2008r., sygn. akt V CSK 351/07). Zgodnie bowiem z treścią przytoczonego w skardze kasacyjnej § 3a ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej jeżeli ustawodawca zamierza czasowo zachować w mocy przepisy dotychczasowej ustawy, zaznacza się to w nowej ustawie.

Słusznie również wskazał autor skargi kasacyjnej, że niewłaściwe jest traktowanie dyspozycji art. 68 ustawy o administracji podatkowej jako przepisu przejściowego znajdującego zastosowanie w sprawie. Zgodnie z ww. przepisem, do postępowań wszczętych skargami lub wnioskami złożonymi przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów zmienianej w art. 39, w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotyczy on bowiem zainicjowanych procesów "wpadkowych" w toku postępowania egzekucyjnego rozpoczętych przed dniem wejścia w życie nowelizującej ustawy. Zatem ma on zastosowanie wyłącznie do spraw, w których toczy się w dalszym ciągu postępowanie "główne", które do dnia wejścia w życie nowelizacji nie zostało ukończone. Z tego powodu w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe zastosowanie przepisu art. 64c § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do końca 2015 roku, gdyż na dzień złożenia wniosku o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych brak było toczącego się postępowania wszczętego skargą lub innym wnioskiem strony Skarżącej. W konsekwencji organ egzekucyjny nie był też zobowiązany do wszczęcia postępowania w sprawie wydania zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, a następnie postanowienia o wysokości kosztów egzekucyjnych.

Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok, zaś uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi do WSA w Gliwicach, orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.