II SA/Ol 976/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-01-18	
Data wpływu	2006-12-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	A. Irena Szczepkowska /sprawozdawca/
A.Bogusław Jażdżyk
Adam Matuszak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Sygn. powiązane	I OSK 383/07	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Wójta Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]" III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku	
Uzasadnienie
T. P., działająca przez pełnomocnika W. P., wystąpiła w dniu 11 lipca 2006 r. do Urzędu Gminy z wnioskiem o udzielenie pomocy materialnej i finansowej na zakup żywności w kwocie 1000 zł, na realizację recept lekarskich, na zakup opału na zimę, na zakup (zastępczo) gazu butlowego, na zainstalowanie CO, na pokrycie dachu, na zakup odkurzacza, na zakup nowego TV, na zakup pościeli i innych dóbr materialnych, na zakup obuwia, na zakup środków czystości, na zakup energii elektrycznej. Ponadto, powołując się na swoje pisma, złożone w organie I instancji w dniu 17 stycznia 2005 r., strona wniosła o wyłączenie od udziału w niniejszym postępowaniu: Wójta Gminy – "[...]", Sekretarza Gminy – "[...]", Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]", pracowników socjalnych "[...]" i "[...]"., a także pracowników gminy: "[...]" i "[...]".

Postanowieniem z dnia "[...]" Sekretarz Gminy, działając z upoważnienia Wójta, odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.

Decyzją z dnia "[...]", Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił T. P. udzielenia żądanej pomocy. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że pracownicy socjalni dwukrotnie podejmowali bezskuteczne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.

o pomocy społecznej poprzedza wydanie decyzji. Organ podniósł, iż brak współdziałania strony uniemożliwia zbadanie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej

i majątkowej wnioskodawczyni i tym samym zweryfikowania oraz określenia form pomocy, również tych o charakterze obowiązkowym, które mogłyby być przyznane, a nie są, gdyż nie ma możliwości ustalenia czy do takich świadczeń rodzina T. P. się kwalifikuje. Wskazano nadto, iż ośrodek podejmował działania mające na celu udzielenie pomocy rodzinie wnioskodawczyni w formie nie wymagającej przeprowadzenia wywiadu, m.in. przez skierowanie męża wnioskodawczyni do prac społecznie użytecznych, lecz jak wynika z pisma Urzędu Pracy Powiatu, W. P. został wyłączony z dniem 6 kwietnia 2006 r. z ewidencji osób bezrobotnych w związku

z niezgłoszeniem się na wezwanie w sprawie propozycji prac społecznie użytecznych.

Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik strony W. P., podnosząc, iż decyzja organu l instancji podjęta została przez osobę podlegającą wyłączeniu w niniejszej sprawie z mocy art. 24 § 3 kpa.

Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko w niej wyrażone. Organ odwoławczy stwierdził m.in., iż organ I instancji, chcąc rozpatrzyć przedmiotową sprawę wykazał zaangażowanie i próbował ustalić rzeczywistą sytuację majątkową rodziny odwołującej się, lecz nie zdołał tego osiągnąć tylko z powodu utrudniających działań p. T. P. Natomiast brak współdziałania ze strony wnioskodawczyni, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, mógł stanowić podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwił także określenie formy pomocy, którą organ mógłby udzielić, bowiem wniosek strony jest w tym zakresie zbyt ogólny. Z tych też względów, w ocenie organu II instancji, decyzja będąca przedmiotem odwołania nie narusza prawa.

Odnosząc się do kwestii związanej z wyłączeniem niektórych pracowników organu l instancji, czy też nawet całego organu, od udziału w sprawie,

organ odwoławczy stwierdził, iż podniesione w tym zakresie zarzuty są gołosłowne, mają charakter pomówień (doprowadzenie rodziny do ubóstwa, korupcja) lub nawet zniesławień. Zarówno z informacji podanych przez stronę, jak i z akt sprawy nie wynika bowiem, aby miał w niej zastosowanie przepis art. 24 § 1 kpa. Organ wskazał,

że okoliczność, iż pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej

byli świadkami w toku postępowania karnego, czy też cywilnego, w którym stroną była odwołująca się, nie świadczy o tym, że zaszła przesłanka do ich wyłączenia. Pełnomocnik odwołującej się nie uprawdopodobnił bowiem istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności tych pracowników. W sprawie brak jest także jakichkolwiek podstaw do przejęcia, że gmina jest stroną postępowania

o przyznanie odwołującej się świadczenia z pomocy społecznej. Zarówno z informacji podawanych przez stronę, jak i zawartych w aktach sprawy, nie wynika również, aby którykolwiek z pracowników organu był stroną tego postępowania (art. 24 § 1 pkt 1 kpa), był w tej sprawie świadkiem, biegłym lub przedstawicielem strony (art. 24 § 1

pkt 4 kpa), brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczącej tej sprawy (art. 24 § 1 pkt 5 kpa), czy też wszczęto przeciwko niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne (art. 24 § 1 pkt 6 kpa).

Nadto organ II instancji zauważył, iż bezpośredni przełożony pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, wydając postanowienie z dnia "[...]", Nr "[...]" nie uznał za zasadne wyłączyć któregokolwiek z nich od załatwienia niniejszej sprawy.

W skardze na powyższą decyzję T. P. zarzuciła, iż Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną przez osobę podlegającą wyłączeniu na podstawie

art. 24 § 3 Kpa. Wskazała, iż Kierownik GOPS "[...]" oraz jej pracownice p. "[...]" i p. "[...]" zeznawały fałszywie przeciwko niej w postępowaniu karnym. Skarżąca twierdzi, iż w poprzednich wywiadach nie pozwolono jej wypowiedzieć się i dlatego też nie podpisała wywiadu środowiskowego z dnia 11 kwietnia 2005 r. Z tego też względu żądała wyłączenia pracowników GOPS, którzy w jej ocenie kryją "korupcję gminną", która doprowadziła jej rodzinę do ubóstwa. Zarzuciła nadto, iż organ w bezprawny sposób uzyskał informację z urzędu pracy o sytuacji zawodowej członków jej rodziny. Skarżąca wyraziła także niezadowolenie z pracy Kolegium oraz organu I instancji, zarzucając pracownikom tych organów "mataczenie w sprawie, oszustwa oraz brak bezstronności". Ponadto w ocenie Skarżącej decyzja Kolegium Odwoławczego narusza przepis art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż została skierowana także do W. P., który nie jest stroną

w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy, a występował jako pełnomocnik skarżącej.

Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, przeprowadzenia postępowania zgodnie z prawem, w tym postępowania incydentalnego w stosunku do p. "[...]" i jej podwładnych p. "[...]" i p."[...]".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Jednocześnie nadmieniono, iż postępowanie w przedmiocie wyłączenia pracowników organów prowadzone było wielokrotnie, zaś przyczyny ewentualnego wyłączenia były zawsze tożsame.

Organ ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego skierowania rozstrzygnięcia do osoby nie będącej stroną, stwierdziło, iż jest on bezzasadny. Podkreślono, iż wnioskodawcą i stroną postępowania była T. P., która w toku postępowania, dla reprezentowania swoich interesów ustanowiła pełnomocnika

w osobie W. P. Z tych tez względów decyzja została doręczona W. P., jako pełnomocnikowi Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270

ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy

nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie

od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z przyczyn formalnych. Decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią, podnoszoną przez stronę było to, że postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem pracowników, którzy podlegali wyłączeniu.

Na wstępie należy stwierdzić, iż organy orzekające w niniejszej sprawie pominęły istotną okoliczność, iż T. P. we wniosku z dnia 10 lipca 2006 r., (data wpływu do organu 11 lipca 2006r.) powołując się na swoje dwa pisma z dnia 17 stycznia 2005r., zażądała nie tylko wyłączenia od udziału w postępowaniu imiennie wskazanych pracowników GOPS, tj. Kierownika tego ośrodka "[...]" i pracowników socjalnych "[...]" i "[...]", ale również Sekretarza Gminy oraz ich bezpośredniego przełożonego Wójta Gminy. W tej sytuacji wójt nie mógł rozstrzygać w przedmiocie wyłączenia wskazanych pracowników do czasu, dopóki o jego bezstronności nie orzekł organ do tego uprawniony, bowiem jego obiektywizm został również zakwestionowany przez T. P.

Wskazać należy, iż przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji, określone w art. 24 kpa, mają także zastosowanie wobec samych organów administracji, ściślej mówiąc wobec osób pełniących funkcje organu (por. wyrok NSA

z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Dlatego też w przypadku zgłoszenia przez stronę na podstawie art. 24 § 3 kpa żądania wyłączenia pracowników urzędu gminy oraz wójta, który jest ich zwierzchnikiem służbowym oraz bezpośrednim przełożonym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, koniecznym jest, aby w drodze postanowienia rozstrzygnięte zostało najpierw żądanie dotyczące wójta.

Przepis art. 24 § 3 kpa, stanowi, iż wypowiedzieć się w tym przedmiocie powinien "bezpośredni przełożony pracownika". W tym względzie należy zauważyć,

iż wielostopniowa struktura samorządu terytorialnego nie odpowiada założeniom kodeksu, bowiem wójt (burmistrz, czy prezydent miasta) nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego służbowego, ponieważ może być pozbawiony piastowanego urzędu tylko z woli wyborców. W związku z tym przez pojęcie "bezpośredniego przełożonego" należy rozumieć organ wyższego stopnia stosownie

do art. 17 kpa. Dlatego też organem właściwym do rozstrzygania w kwestii ewentualnego wyłączenia wójta będzie odpowiednio do rodzaju załatwianej sprawy – samorządowe kolegium odwoławcze lub wojewoda (por. W. Chróścielewski w glosie do wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r. SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188 ).

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać,

iż najpierw Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było przeprowadzić postępowanie incydentalne, zmierzające do ustalenia, czy wobec Wójta Gminy nie zachodziły przesłanki uzasadniające jego wyłączenie w myśl art. 24 § 3 kpa i wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie. Dopiero wówczas, o ile organ wyższego stopnia nie znalazłby podstaw do wyłączenia wójta, organ ten mógł orzekać w stosunku do podległych mu pracowników.

Natomiast ze znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia z dnia "[...]" wynika, iż Sekretarz Gminy działając z upoważnienia Wójta tej gminy odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z rozpatrzenia niniejszej sprawy. Doszło zatem do sytuacji, w której wójt wprawdzie bezpośrednio nie orzekał, ale "za wójta", działając z jego upoważnienia, postanowienie wydał sekretarz gminy, który również nie mógł orzekać w sprawie wobec braku w stosunku do niego stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia. Zatem de facto wójt gminy sam przesądził o swojej bezstronności. Tym samym naruszona została obowiązująca w prawie podstawowa zasada, wyrażona w premii łacińskiej nemo iudex in causa sua, czyli nikt nie może być sędzią we własnej sprawie.

Zatem pod rozwagę organów orzekających w sprawie poddać także należy, czy w sprawie wyłączenia pracowników może orzekać osoba działająca z upoważnienia wójta, skoro przepis art. 24 § 3 kpa obowiązek orzekania o wyłączeniu nakłada

na bezpośredniego przełożonego pracownika. Ocenić więc należy czy takim bezpośrednim przełożonym jest sekretarz. Postanowienie w tej kwestii powinno także zawierać imienne wskazanie osób, których dotyczy, natomiast za nieprawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia "[...]", którym odmawia się wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, bez podania imion i nazwisk tych pracowników.

Należy zauważyć, iż wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 kpa).

Skarżąca wnosi o wyłączenie wójta gminy i pracowników urzędu gminy wskazując na brak do nich zaufania. Przesłanką natomiast do wyłączenia wskazanych powyżej osób może być jedynie, stosownie do art. 24 § 3 kpa, istnienie okoliczności

nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do ich bezstronności. Jednak, aby wójt mógł rozstrzygać w kwestii wyłączenia pracowników GOPS, powinno być najpierw, przy zachowaniu zasad rzetelnej procedury w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzone postępowania incydentalne co do jego bezstronności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oczywiście nie przesądza o podstawach

do wyłączenia od orzekania w sprawie z zakresu pomocy społecznej Wójta,

ale rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego, zarówno co do właściwości organów jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uchybienie

tej powinności stanowiło istotne naruszenie przepisów o postępowaniu, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji i postanowienia odmawiającego wyłączenia pracowników. Bez ustalenia, czy osoby orzekające w sprawie nie są wyłączone od jej rozpoznania, a to wynikać może jedynie z postanowienia ich bezpośredniego przełożonego, nie jest możliwa merytoryczna ocenia legalności wydanych w sprawie decyzji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Ponadto na podstawie

art. 135 ustawy p.p.s.a. Sąd uchylił postanowienie wydane z upoważnienia Wójta Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]". Stosownie zaś do art.152 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, iż decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.