II OSK 741/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-09	
Data wpływu	2024-04-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1302/23	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 733; art. 46 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 3, art. 4 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1302/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 2 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1302/23, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta K. z [...] maja 2023 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej zaskarżona uchwała lub plan), stwierdził nieważność § 7 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały (punkt I); w pozostałym zakresie oddalił skargę (punkt II) i zasądził zwrot kosztów postępowania (punkt III).

W motywach orzeczenia Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że wbrew twierdzeniom skarżącej, treść § 7 ust 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie narusza art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 733; dalej uwrust). Gmina w ramach uprawnień planistycznych z uwagi m.in. na potrzebę zapewnienia ładu architektonicznego ma możliwość wprowadzenia pewnych ograniczeń, co do rodzaju dopuszczalnej zabudowy z zakresu łączności publicznej. Ograniczenie to nie może jednak spowodować w efekcie zupełnego braku możliwości lokalizacji i prawidłowego funkcjonowania urządzeń z zakresu łączności publicznej na terenie objętym planem. W ocenie Sądu wyeliminowanie lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na części obszaru planu (w terenach oznaczonych symbolem MN1, MN2, MN.3, MN.4, MN/U1, MN/U.2, MN/U.3, MN/U.4, MN/U5, Up.1, ZPi.1, ZPi.2, ZPi.3, ZPi.4, ZPi.5, ZPi.6, ZPi.7, ZPi.8, ZPi.9, ZPi.10, ZPi.11ZPi.12, ZPi.13, ZPi.14, R.1, R.2, R.3, R.4, R.5.) nie odniesie takiego skutku, że zakaz ten spowoduje brak możliwości lub brak prawidłowego działania urządzeń łączności publicznej w obszarze planu. Zapis § 7 ust 6 pkt 1 planu nie eliminuje całkowicie możliwości lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, gdyż z postanowień uchwały wynika gdzie (na jakich obszarach) i na jakich zasadach mogą być one lokalizowane. Są to m.in. wszystkie tereny o symbolu U. Tereny o symbolach U.1 - U.13 oraz K.K.1 stanowią zaś znaczną część powierzchni całego planu. Dlatego też żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego § 7 ust. 6 pkt 1 uchwały, nie znajduje uzasadnionych podstaw prawnych.

Odnosząc się natomiast do zapisów § 7 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że regulacja ta narusza art. 46 ust. 1 uwrust. Podniesiono, że istotny mankament tej normy tkwi w treści zapisu, który nakazuje uwzględnianie przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. Nakaz ten dotyczy wszystkich terenów wyznaczonych w miejscowym planie, w tym terenów U.1 – U.13, gdzie maksymalna dopuszczalna wysokość waha się od 12 do 16 metrów. Niewątpliwie określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może on nie być adekwatny do obiektów z zakresu łączności publicznej, których wysokość często przekracza 40 metrów. Ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Może być też tak, że ze względu na istniejące zagospodarowanie i zabudowę na danym obszarze lokalizacja obiektów telekomunikacyjnych w ogóle nie będzie możliwa, jeśli na danym terenie istniejąca zabudowa osiągnęła już maksymalną dopuszczoną w planie wysokość. Oznacza to zatem faktycznie zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej i na takim obszarze.

W kwestii natomiast § 7 ust. 6 pkt 3 uchwały, który stanowi, że infrastruktura telekomunikacyjna nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym, Sąd stwierdził, że regulacja ta ma wprawdzie charakter klauzuli generalnej, ale nie zmienia w żaden sposób treści obowiązujących aktów prawnych regulujących sposób zagospodarowania terenów przyległych do linii kolejowych oraz bezpieczeństwa ruchu kolejowego (m.in. ustawy o transporcie kolejowym). Co także istotne, zakwestionowany przepis został uzgodniony z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego w toku procedury planistycznej uchwalenia planu.

Także w zakresie § 13 ust. 1 pkt 5 planu, wprowadzającego zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjny wskazano, że ustanowiona zasada o charakterze ogólnym i niewyłączającym, ani również niemodyfikującym treści obowiązujących norm krajowych odnoszących się do dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych nie jest sprzeczna ani z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, ani rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też rozporządzeniem Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

2. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły skarżąca oraz Gmina Miejska K.

2.1. Zaskarżając ww. orzeczenie w części, to jest w zakresie punktu II, skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego:

a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 uwrust poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie mpzp stacji bazowych telefonii komórkowej tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 uwrust wprowadzenie rozwiązania zakazującego lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej upzp) w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej oraz wprowadzają nadmiarową i ocenną regulację dotyczącą ochrony przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, która skutkowała również przyjęciem tych skarżonych przepisów;

c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 upzp oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp w związku z art. 46 ust. 1 uwrust poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art; 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r., poz. 221, dalej Pp) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2022 r., poz. 1648, dalej Pt) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie zasad w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

2) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej usg) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, alternatywnie o rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą. Wniosła nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

2.2. Natomiast Gmina Miejska K. zaskarżyła opisany na wstępie wyrok w części dotyczącej punktu I i III, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 233 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz art 46 ust. 1 uwrust poprzez błędne ustalenie faktycznego sprawy stanowiącego wynik dowolnej oceny materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że § 7 ust. 6 pkt 2 uchwały wyłącza de facto realizację urządzeń z zakresu łączności publicznej w terenach przeznaczonych w planie do zagospodarowania pod zabudowę usługową, podczas gdy uwzględnienie uwarunkowań terenu objętego granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" skutkowałoby uznaniem, że ww. przepis dopuszcza realizację urządzeń z zakresu łączności publicznej w terenach przeznaczonych w planie do zagospodarowania pod zabudowę usługową,

b) art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, poprzez:

- brak uzasadnienia oceny ze str. 20 uzasadnienia, iż anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych, podczas gdy technicznie możliwe i stosowane w praktyce są rozwiązania polegające na montowaniu takich anten na dachach budynków,

- lakoniczność uzasadnienia stwierdzenia ze str. 20 uzasadnienia, iż określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatny do obiektów z zakresu łączności publicznej, których wysokość często przekracza 40 metrów, podczas gdy określona wysokość zabudowy nie wyklucza możliwości lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych z wykorzystaniem innych dostępnych technologii,

c) art. 147 § 1 in principio Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 upzp przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zakresie punktu I sentencji, pomimo że kontrolowana uchwała jest zgodna ze studium, nie przekracza granic władztwa planistycznego oraz nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego;

2) prawa materialnego, tj. art. 28 ust 1 in principio w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 upzp w związku z art. 46 ust. 1 uwrust poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie, że § 7 ust. 6 pkt 2 planu obszaru "[...]" ustanawia de facto zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu infrastruktury komunikacyjnej, podczas gdy przepis ten określa wyłącznie zasady oraz warunki lokalizacji urządzeń celu publicznego z zakresu łączności publicznej, lecz nie umożliwia lokalizacji tego typu urządzeń na całym obszarze planu, a przyjęte w planie miejscowym zasady oraz warunki lokalizacji urządzeń celu publicznego z zakresu łączności publicznej znajdują swoje uzasadnienie w uwarunkowaniach obszaru oraz we władztwie planistycznym jako wyłącznej kompetencji gminy do kształtowania zasad i warunków zabudowy terenu.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy, skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej, Gmina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

5.3. Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej skarżącej, należy wskazać, że podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego koncentrują się w istocie wokół dwóch kwestii, sprowadzających się do błędnej – zdaniem skarżącej kasacyjnie – oceny Sądu I instancji wskazanych tam naruszeń, a mianowicie: nieuprawnionego wprowadzenia ustaleniami planu ograniczeń w zakresie lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w § 7 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego oraz będącego konsekwencją tych ustaleń, nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej.

5.4. Wziąwszy pod uwagę wymienione kwestie należało: po pierwsze, uznać za nietrafny zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 uwrust, ponieważ w zaskarżonej uchwale nie ustanawia się zakazów lokalizowania wskazanych w § 7 ust. 6 pkt 1 planu miejscowego obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) na całym obszarze objętym planem miejscowym, a jedynie wprowadza się ograniczenia w tym zakresie. Wskazane przepisy uwrust nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 upzp, w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp). Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18, zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 uwrust nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym. Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje w ogóle uniemożliwiały lokalizację inwestycji telekomunikacyjnych. Za tereny planu predystynowane do lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej uznano bowiem w szczególności tereny zabudowy usługowej (wymienione w § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c i § 19 ust. 1 planu). Skarżąca kwestionując takie ustalenia nie wykazała zaś, aby ww. tereny nie mogły być wykorzystane do realizacji wolnostojącego masztu antenowego. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że sporne zapisy § 7 ust. 6 pkt 1 uchwały są rezultatem właściwego ważenia interesów i wartości, a przewidziane ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 uwrust.

5.5. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi także podstaw do zakwestionowania postanowień: § 7 ust. 6 pkt 3 uchwały, który stanowi, że infrastruktura telekomunikacyjna nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym; oraz § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z 6 marca 2025 r. sygn. akt. II OSK 366/24, że tak sformułowane przepisy mają charakter niejako informacyjny, nie wprowadzając nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni. Jednakże mając na uwadze, że obszar planu w dużej części przylega do istniejących linii kolejowych, a ruch kolejowy nie może być w jakikolwiek sposób zakłócany przez funkcjonowanie innego rodzaju infrastruktury, zasadnym było umieszczenie tego typu regulacji w tekście przyjętej uchwały. Zaakcentować nadto należy, że myli się skarżąca twierdząc, iż w trakcie tworzenia planu miejscowego nie doszło do żadnych uzgodnień z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, postanowieniem z 13 maja 2022 r. Prezes UTK uzgodnił projekt planu miejscowego wnosząc o uwzględnienie wskazanych przez niego uwag. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że mocą ustawy (art. 17 pkt 6 lit. b upzp) organowi temu przysługuje uprawnienie do opiniowania i uzgadniania projektów planów miejscowych. W szczególności Prezes UTK posiada kompetencję do wypowiadania się o ustaleniach planu jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego. W okolicznościach sprawy obejmować to będzie także ocenę tego, czy dana infrastruktura telekomunikacyjna może powodować zakłócenia lub negatywne oddziaływanie na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym. Tego nie są władne oceniać organy architektoniczno-budowlane. Stąd też należało przyjąć, że pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym nie prowadzi do żadnych negatywnych skutków w zakresie możliwości zagospodarowania terenu i umieszczania tam stacji bazowych, masztów, anten, czy też innych urządzeń telekomunikacyjnych. Nie sposób również przyjąć, aby powołany przepis uchwały naruszał zasadę prawidłowej legislacji wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego, a która nakazuje aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (zob. TK – K 7/99, K 24/00).

5.6. To samo należy odnieść do obowiązku uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych przy lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Zamieszczenie w uchwale omawianego przepisu miało swoją podstawę w § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Należy zauważyć, że przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 Prawa ochrony środowiska). Z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa rozporządzenie Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2022 r. poz. 2630). Powołane unormowania wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Zatem Sąd Wojewódzki prawidłowo nie uwzględnił skargi w zakresie § 7 ust. 6 pkt 1 i 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały. Nie doszło więc do naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 uwrust oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 upzp oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust.

5.7. Z przytoczonych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Pp w zw. z art. 10 ust. 1 Pt. Kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z ograniczeniami wynikającymi z ustaleń ujętych w § 7 ust. 6 pkt 1 i 3 planu miejscowego. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego.

5.8. Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por.m.in. wyroki NSA z: 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa i odzwierciedla przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania Sądu Wojewódzkiego są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę, w szczególności ustosunkował się do kwestionowanych regulacji § 7 ust. 6 pkt 1 i 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 planu oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 uwrust. Analiza przepisów planu doprowadziła zaś do wniosku, że nastąpiło ograniczenie możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej, ale nie zakaz takich inwestycji. Fakt, że skarżąca nie akceptuje tych wywodów nie może zostać zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych.

5.9. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 oraz art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 usg. Zarówno art. 151 jak i art. 147 § 1 Ppsa należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym.

5.10. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej skarżącej są niezasadne.

5.11. Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej Gminy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także i one nie zasługiwały na uwzględnienie. Trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że § 7 ust. 6 pkt 2 planu miejscowego narusza prawo. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Przepisy art. 3 i art. 4 ust. 1 upzp regulują zadanie publiczne obejmujące kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, zaliczając je do zadań własnych gminy i pozwalając, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowały wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Okoliczność, że powyższe przepisy regulują ww. zadanie publiczne na zasadzie "władztwa" wyznaczając jedynie ramowy zakres regulacji (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w drodze planu miejscowego) nie oznacza pozostawienia całkowitej swobody organom planistycznym gminy. W okolicznościach tej sprawy Rada Miasta K. wskazywała, że ustalenie nakazu uwzględnienia ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach w żaden sposób nie dyskryminuje, ani nie wyróżnia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, gdyż wszystkie obiekty i urządzenia budowlane lokalizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego muszą spełniać parametry określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Podkreślono, że wymóg uwzględnienia maksymalnych wysokości zabudowy powiązany jest z definicją "wysokości zabudowy" określoną w § 4 ust. 1 pkt uchwały, a parametr ten został wyznaczony według wytycznych Studium. Gmina podniosła również, że zarówno obszar zaskarżonego planu, jak i jego bezpośrednie sąsiedztwo stanowią obszary wolne od zabudowy lub obszary, na których zabudowa osiąga wysokość nie większą niż 20 m (obiekty budowlane zlokalizowane poza obszarem objętym ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego). Z tego względu na wyznaczonych terenach, na których docelowo mogą powstać nowe budynki wraz z zamontowanymi na ich dachach urządzeniami budowlanymi o wysokości do 9 m, 12 m, 13 m, 16 m - nie zachodzi konieczność montażu urządzeń z zakresu łączności publicznej na wysokości 40 m w celu emitowania sygnału nadawczego. Takie urządzenia mogą być montowane w ramach tych obiektów budowlanych, które istnieją w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego, bądź które dopiero powstaną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona argumentacja organu skupia się na instalowaniu ww. urządzeń na budynkach, lecz nie uzasadnia wprowadzenia zakazu w zakresie lokalizowania wolnostojących masztów, czy też w ogóle urządzeń z zakresu łączności publicznej, ograniczając ich wysokość do wysokości planowanej zabudowy. Co z uwagi na sposób działania tego typu urządzeń w zasadzie całkowicie wyklucza możliwość ich powstania. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki wskazał w tym kontekście, że ze względów technologicznych i funkcjonalnych powyższe uregulowanie może uniemożliwić w istocie realizację anten na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust oraz art. 233 § 1 Kpc w zw. z art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp i art. 46 ust. 1 uwrust, jak również art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 upzp należało uznać za niezasadne.

5.12. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa. Wyjaśnić należy, że w ramach powyższego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż wskazywane w skardze kasacyjnej istotne braki w wywodzie prawnym Sądu, czy bazowanie na wadliwych ustaleniach faktycznych nie spełniają tego kryterium, a analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska skarżącego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Konstatacja organu, że określona wysokość zabudowy nie wyklucza możliwości lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych z wykorzystaniem innych dostępnych technologii, a technicznie możliwe i stosowane w praktyce są rozwiązania polegające na montowaniu takich anten na dachach budynków, nie świadczy o tym, iż naruszono art. 141 § 4 Ppsa.

5.13. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że obie skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa oddalił je. Na podstawie art. 207 § 1 i 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.