Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M.P na bezczynność Prokuratora Okręgowego w K. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę

Pismem z dnia [...] M. P. zwrócił się do Prokuratora Apelacyjnego w K. z wnioskiem o udostępnienie kopii pisma służbowego sporządzonego przez Prokuratora Okręgowego w K., a skierowanego do Prokuratury Rejonowej w S. w wyniku jego skargi zarzucającej wadliwości w prowadzeniu postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...] w trybie dostępu do informacji publicznej. Nadto domagał się podania efektów działań nadzoru prokuratorskiego nad tym postępowaniem, wniósł także o udzielenie informacji na temat dalszego biegu postępowania wyłączonego z tej sprawy.

W odpowiedzi na w/w pismo stwierdzono, że wszystkie podnoszone zarzuty były już przedmiotem badania przez Prokuraturę Okręgową w K., a wyczerpujących informacji w tej materii udzielono skarżącemu w pismach z dnia [...] oraz z dnia [...] Odnośnie żądania udostępnienia kopii pisma służbowego skierowanego przez Prokuraturę Okręgową w K. do Prokuratury Rejonowej w S. stwierdzono, iż stanowi ono tajemnicę służbową i jako takie nie może zostać udostępnione. Wnioskodawca nie będąc usatysfakcjonowany tą odpowiedzią złożył do Prokuratora Apelacyjnego w K. skargę na działania Prokuratora Okręgowego. W odpowiedzi odmówiono mu udostępnienia żądanego dokumentu stwierdzając, iż nie zawiera on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W miesiącu [...] skarżący złożył kolejne pismo ( w Prokuraturze Okręgowej w K.) zatytułowane "wniosek o ponowne rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Wskazał w nim, że pismo Prokuratury Rejonowej, o którego wydanie się ubiega zostało sporządzone na skutek jego uzasadnionej skargi i jako element prowadzonego w sprawie postępowania karnego jest dokumentem publicznym, do którego otrzymania jest uprawniony. Jednocześnie wskazał, iż żądania tego nie opiera o przepisy uprawniające go jako stronę do wglądu do akt postępowania przygotowawczego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący M. P. wniósł o "stwierdzenie nieważności odmowy dostępu do informacji publicznej..." i zobowiązanie organu do udzielenia mu kopii pisma zgodnie z jego żądaniem zawartym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie zgodził się z twierdzeniem, że nie podlega ono ustawie o dostępie od informacji publicznej, a na poparcie tego poglądu przytoczył szereg argumentów wskazujących na jego źródło i charakter, nadto naprowadził na właściwe przepisy oraz orzecznictwo w tym zakresie. Zatem w jego przekonaniu, odmawiając udostępnienia żądanego pisma organ pozostaje w bezczynności. Zaakcentował, że owa bezczynność istnieje nawet wówczas, gdyby przyjąć za słuszne stanowisko Prokuratury Okręgowej w K., iż zawiera ono tajemnicę służbową, bo wówczas należało wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę tej tajemnicy. Skoro w omawianej sprawie nie otrzymał decyzji odmownej oraz rzeczone pismo nie zostało oznaczone klauzulą "poufne", to w jego ocenie nic nie stało na przeszkodzie udostępnienia mu spornego dokumentu. Ponownie podkreślił, iż w sprawie wszczęto postępowanie skargowe, które jest publiczne i jawne, a jego strony powinny mieć możliwość zapoznania się z zagadnieniami w nim poruszanymi. Końcowo powołał się m.in. na brzmienie art. 61 Konstytucji RP.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SAB/Gl 36/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał Prokuratora Okręgowego w K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] w przedmiocie informacji publicznej w terminie 30 dni.

Sąd I instancji zobowiązując Prokuratora Okręgowego w K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] podkreślił , iż wymogi formalne skargi zostały spełnione. Legitymacja skarżącego wynika z nieuwzględnienia jego żądania przez podmiot, który posiada legitymację bierną jako organ władzy publicznej. Wskazał jednocześnie, że wniesienie skargi do Sądu na bezczynność organu polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie jest uwarunkowane wyczerpaniem środka zaskarżenia przewidzianego w kpa. Nie jest także wymagane poprzedzenie takiej skargi środkiem uregulowanym w przepisie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), ponieważ nie dotyczy ona aktu ani czynności, dla skutecznego zaskarżenia których konieczne jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść pisma, o które chodzi skarżącemu stanowi informację publiczną. Informacja publiczna jest bowiem zbiorem danych, które organy tworzą lub nimi dysponują w ramach wykonywanej działalności publicznej. Regułą jest upublicznienie działań organów państwowych. Przedmiotem żądania skarżącego jest pismo wytworzone przez organ prokuratury w toku realizacji działań wynikających z przyznanych tej władzy publicznej uprawnień, a więc w ramach wykonywania przezeń zadań publicznych. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 6 ust. 11 pkt. 4 lit. c oraz art. 6 ust. 2 w/w ustawy i stwierdził, że żądany w sprawie dokument jak najbardziej odpowiada tej regulacji. Nie jest bowiem pismem prywatnym, a mieści się w ramach urzędowego (publicznego) działania organu, nie jest pismem nadzorczym sensu stricto (chociaż i tego rodzaju pismo nie powinno być z zasady wyłączone spod udostępnienia). Nie jest też pismem procesowym w sprawie karnej, ani pismem załatwiającym skargę w trybie skargowym. Zatem jest innego rodzaju pismem z zakresu działalności publicznej organów prokuratury. W ocenie Sądu I instancji skarżący uruchomił dwa tory postępowań - skargowe i w zakresie informacji publicznej, przy czym dostępu do informacji publicznej domagał się na kanwie skargi i prowadzonego postępowania karnego co w istocie nie zmienia charakteru tego żądania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza powyższych okoliczności prowadzi do konkluzji, że pismo prokuratora nadrzędnego do prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze mające charakter tzw. pisma instrukcyjnego (nie będącego pismem procesowym w tej sprawie) mieści się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono również, że bezczynność ma miejsce zarówno w razie braku działania ze strony organu, jak też w razie odmowy podjęcia czynności czy wydania aktu.

W przedmiotowej sprawie skarżącemu ani nie udostępniono informacji ani też nie wydano decyzji odmownej. To prowadzi do wniosku, że skarga na bezczynność jest zasadna. Z uwagi jednak na niemożność przesądzenia sposobu załatwienia wniosku skarżącego nie zobowiązano organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Jego rzeczą będzie zatem bądź udostępnienie żądanego pisma bądź wydanie decyzji odmownej w razie zaistnienia przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie, uregulowanych w szczególności w art. 5 ust. 1 i w art. 22 ust. 1 ustawy. Konieczne będzie więc ustalenie charakteru informacji zawartych w żądanym piśmie i w zależności od jego wyniku wybór właściwego sposobu załatwienia sprawy.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Prokuratora Okręgowego w K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. , sygn. akt I OSK 1541/09 uchylił wyżej opisany wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał sprawę WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci dwóch przepisów ustawy a mianowicie jej art. 1 ust. 1 oraz art. 6.ust. 1 pkt. 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a wskazuje na to, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów je przeprowadzających. NSA podkreślił, iż regulacja ta ma ogromne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania aparatu ścigania. Specyfika jego działalności polega jednak na tym, że przy realizacji celów, dla których został powołany ( m.in. wykrywania i zwalczania przestępczości) wykorzystuje bardzo często takie środki i techniki, które ze swej istoty mają charakter niejawny, czy wręcz poufny i to także wtedy gdy ich zastosowanie jest następstwem sugestii czy wręcz polecenia organu zwierzchniego. W związku tym NSA podkreślił, że nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, który stwierdził, że każde pismo prokuratora nadrzędnego skierowane do podległego prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze mające charakter pisma instrukcyjnego mieści się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o ile nie jest pismem procesowym w sprawie. Wszystko zależy bowiem od materii, której pismo to dotyczy. Może ono bowiem zawierać np. opinie prawne, sugestie dotyczące przeprowadzenia niektórych dowodów, wykorzystania materiałów operacyjnych czy też podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków zapobiegawczych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze swej istoty informacje dotyczące w/w czynności będą miały charakter poufny i w żadnym razie nie mogą być ujawnione. Ich ujawnienie zwłaszcza osobom podejrzanym byłoby nie tylko nielogiczne ale i prawnie niedopuszczalne. Prawdą jest jednak i to, że nie każdy rodzaj polecenia służbowego czy też wytycznych udzielonych prokuratorowi podległemu musi mieć taki charakter. Polecenie może dotyczyć np. terminu zamknięcia śledztwa bądź dochodzenia, obowiązku udzielenia informacji co do rodzaju przedstawionych zarzutów. Takie dane zwłaszcza na pewnym etapie zaawansowania postępowania przygotowawczego nie muszą być chronione. Stają się więc informacjami, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

Zdaniem NSA, aby w sposób właściwy ocenić treść konkretnego pisma trzeba pismem tym ( a przynajmniej jego uwierzytelnionym odpisem) dysponować. Nie można więc poprzestać na jego opisie i to dokonanym przez podmiot, którego skarga dotyczy. W tej mierze wskazano, że obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego będzie uzyskanie rzeczonego pisma i dysponowanie nim przez cały czas postępowania sądowoadministracyjnego w taki sposób aby jego treść nie była dostępna dla kogokolwiek (poza składem orzekającym) w tym także dla skarżącego. Tylko wtedy możliwa będzie rzetelna, rzeczywista ocena treści w nim zawartych. W tym miejscu nie sposób wykluczyć, że tylko część informacji jakie pismo to zawiera będzie miała charakter publiczny. W każdym razie dopiero ocena ich w tym kontekście umożliwi uznanie czy organ pozostawał w bezczynności czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że Istotą problemu w sprawie jest to, że treść pisma, o które chodzi skarżącemu przesądzi o tym czy nie spotka się on z odmową jego udostępnienia czy też nie. Wskazano przy tym, iż czym innym jest jednak odmowa prawa dostępu do informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czym innym zaś odmowa dostępu do informacji, która informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy nie jest. W pierwszym przypadku brak rozstrzygnięcia we właściwej formie procesowej przesądza o konieczności oceny owego braku w kontekście ewentualnej bezczynności organu. Natomiast w drugim przypadku nie sposób mówić o bezczynności jeśli organ poinformował zainteresowanego (chociażby zwykłym pismem), iż treści będące przedmiotem sporu nie są informacjami publicznymi (o ile rzeczywiście takiego charakteru nie mają).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a.

W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracji oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, na wstępie zaznaczyć należy, iż sprawa stanowiła już przedmiot kontroli sądowadministracyjnej sądów obu instancji, a z faktu tego wynikają istotne, prawne konsekwencje.

Zgodnie bowiem z zapisem zawartym w art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana w efekcie uwzględnienia skargi kasacyjnej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego - a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Po pierwsze należy wskazać, iż tut. Sąd wykonując nałożony nań przez Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek uzyskał z Prokuratury Okręgowej w K. uwierzytelniony odpis pisma służbowego Prokuratury Okręgowej w K. o sygn. akt [...] z dnia [...]

Skład orzekający zapoznał się z treścią wspomnianego pisma.

Oczywistym przy tym jest, że wykonując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także mając na uwadze zalecenia Prokuratury Okręgowej w K. zawarte w piśmie do tut. Sądu z dnia [...] - aby treść wspomnianego pisma służbowego nie została ujawniona komukolwiek poza członkami składu orzekającego - w sposób oczywisty Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przedstawienia szczegółowej analizy jego treści, a także do dokonania odniesienia treści tego pisma do treści innych pism stron postępowania, załączonych do akt sprawy sądowej.

W tym miejscu należy powtórzyć wyżej już zaprezentowany i wiążący tut. Sąd pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd ten bowiem wyraźnie podkreślił , że nie każde pismo prokuratora nadrzędnego skierowane do podległego prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze mające charakter pisma instrukcyjnego mieści się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, o ile nie jest pismem procesowym w sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego pisma służbowe zawierające "opinie prawne, sugestie dotyczące przeprowadzenia niektórych dowodów, wykorzystania materiałów operacyjnych czy też podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków zapobiegawczych" ze swej istoty zawierają informacje o charakterze poufnym i w żadnym razie nie mogą być ujawnione. Zdaniem NSA ich ujawnienie zwłaszcza osobom podejrzanym byłoby nie tylko nielogiczne ale i prawnie niedopuszczalne.

Dokonana przez tut. Sąd ocena treści pisma służbowego Prokuratury Okręgowej w K.o sygn. akt [...] z dnia [...] wskazuje jednoznacznie, iż wspomniane pismo nie ma charakteru pisma procesowego. Pismo to w sposób jednoznaczny ma charakter opinii prawnej wyrażonej przez Prokuraturę Okręgową w K.

Stąd też Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym w całości podziela wyżej naprowadzony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż tego rodzaju wewnętrzne pisma służbowe (zawierające opinie prawne) ze swej istoty zawierają informacje o charakterze poufnym i w żadnym razie nie mogą być ujawnione w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zatem należało dojść do wniosku, iż w przedmiotowym wypadku mamy do czynienia z odmową dostępu do informacji, która informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie jest.

Skoro tak, to nie sposób mówić o bezczynności organu, który poinformował skarżącego w pismach z dnia [...]([...]) oraz w dwóch pismach noszących datę [...] (I [...] oraz [...]), iż treści będące przedmiotem rzeczonego pisma nie są informacjami publicznymi.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).