Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1421/18 w sprawie ze skargi F. W. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1421/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. W. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. L. i D. L. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. ozn. po scaleniu nr [...] (obejmującej część działek ozn. przed scaleniem nr ewid.: [...] wchodzących we wskazany na planie zagospodarowania obszar inwestycji), położonej w miejscowości L. wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 173 ustawy o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie p.p.s.a.) złożyli B. L. i D. L., wnosząc o "uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu". Pismem z [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie sprecyzował, że skarga kasacyjna złożona jest od wskazanego wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2. inne naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że stanowisko sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe poprzez naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2) ustawy prawo budowlane poprzez błędna interpretację polegającą na przyjęciu, że organ nie dokonał oceny oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy dokonał dogłębnej kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa i stwierdził ,że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]-[...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy Lipnica Wielka nr XXVII/130/05 z dnia 21 marca 2005 r. Właścicielem działki nr [...] w L. zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej nr [...] jest J. L. Oprócz tego stanowisko sądu wojewódzkiego w przedmiocie zasad jawności ksiąg wieczystych i związana z tym doktryna jest niesłuszna. W ocenie skarżących kasacyjnie wpisanie w treści księgi wieczystej nr [...] ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego, ujawnionego w ww. księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie powoduje niemożności rozstrzygnięcia przez organ wojewódzki w postępowaniu odwoławczym odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Ich zdaniem strona czy inwestor nie mogą ponosić konsekwencji z tytułu nieuregulowanego scalenia gruntów, gdyż obala to zasadę jawności ksiąg wieczystych i doprowadziłoby to do paraliżu budowlanego i naruszyłoby art. 5 k.c. gdyż nie można czynić ze swego prawa użytku który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Ponadto naruszony też został przez sąd art 7 k.c. który mówi, że jeżeli ustawa uzależnia skutki prawne od dobrej lub złej wiary domniemywa się istnienie dobrej wiary.

Skarżący kasacyjnie wykazali, że ich prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika ze stosunku zobowiązaniowego – umowy użyczenia nieruchomości. Oznacza to, że inwestor, zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2) prawa budowlanego, prawidłowo złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania działką na której realizowana ma być inwestycja. Pismem z [...] października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną F. W. i M. W. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na ich rzecz kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, a także o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów pomocy prawnej im udzielonej, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części, według norm przepisanych, w kwocie powiększonej o stawkę podatku VAT 23%.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, z tego względu powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie.

Warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Trafnie przy tym w orzecznictwie podkreśla się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1591/10).

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna w dużej mierze nie spełnia tak określonych wymogów.

Jej zarzuty choć wskazują na "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i inne naruszenie przepisów postepowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy" to nie podają żadnych konkretnych norm prawnych jakim uchybił sąd wojewódzki. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że została ona oparta na jednej z ww. podstaw kasacyjnych, tj. na naruszeniu prawa materialnego - art. 32 ust. 4 pkt. 2) prawa budowalnego. Dodatkowo wskazano na naruszenie art. 5 i 7 kodeksu cywilnego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 wskazanej ustawy). Złożenie przez przyszłego inwestora oświadczenia o prawie do nieruchomości na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie, że składającemu je takie prawo przysługuje i jest skuteczne o ile z materiału dowodowego nie wynika wniosek przeciwny (podobnie wyroki NSA z 11 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 775/06, z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2402/16 na które powołuje się także sąd wojewódzki).

W sprawie niniejszej właścicielem działki nr [...] w L., zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej nr [...] jest J. L. W oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane B. L. oraz D. L., jako tytuł, z którego wynika to prawo podali umowę użyczenia.

Umowa ta jako wynikająca ze stosunku zobowiązaniowego w rozumieniu art. 3 pkt. 11 prawa budowlanego może być podstawą wydania pozwolenia na budowę.

Z § 2 umowy użyczenia zawartej w dniu [...] października 2015 roku pomiędzy J. L., M. W., B. L. i D. L. wynika, że J. L. i M. W. oświadczyli, że użyczają i oddają w bezpłatne użytkowanie D. i B. małżonkom L. część nieruchomości stanowiącej działkę ewid. Nr [...] położoną w L., która przed scaleniem odpowiadała części "przedscaleniowej" działce o nr ewidencyjnym: [...], a części "przedcaleniowym" działkom o nr ewidencyjnych: [...] i [...] opisanej w § 1 tej umowy, o powierzchni około 0,1356 ha, a D. i B. małżonkowie L. oświadczyli, że nieruchomość biorą do używania. Strony oświadczyły (§ 2 ust 2), że nieruchomość będąca przedmiotem użyczenia na rzecz D. i B. małżonków L., będzie przeznaczona na ich cele budowlane, związane z realizacją przez nich inwestycji budowlanej i J. L. oraz M. W. wyrażają zgodę na wnoszenie przez D. i B. małżonków L., na przedmiocie powyższego użyczenia, obiektów kubaturowych, w szczególności na budowę domu mieszkalnego i w związku z powyższym wyrażają zgodę na dysponowanie przez D. i B. małżonków L., przedmiotem powyższego użyczenia na cele budowlane. W § 7 ust. 2 umowy zawarto jednak zastrzeżenie, że skuteczność tej umowy zależy od potwierdzenia jej przez męża M. W. – F. W., do dnia [...] listopada 2015 roku. Pod treścią umowy brak jest podpisu F. W. lub jakiejkolwiek adnotacji uzasadniającej przyjęcie, że przedmiotowa umowa została przez niego potwierdzona. Prawidłowo zatem stwierdził sąd I instancji, że umowa użyczenia jest nieskuteczna. Ponadto co jest bardzo istotne w sprawie i podnoszone już było przez M. W. w odwołaniu od decyzji Starosty N. z [...] grudnia 2017 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla B. i D. L. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ewid. ozn. po scaleniu nr [...] (obejmującej część działek ozn. przed scaleniem nr ewid.: [...] wchodzących we wskazany na planie zagospodarowania obszar inwestycji) położonej w miejscowości L. wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną - decyzja Wójta Gminy N. z [...] września 2006 r. znak: [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] maja 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi L. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt: II SA/Kr 842/09. Wyrok ten jest prawomocny, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2013 r. w sprawie sygn. akt II OSK 698/ 13 oddalił skargę kasacyjną, a zatem decyzja scaleniowa nie istnieje. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku uchylenia decyzji scaleniowej poprzedni właściciele działki uzyskują status strony, a inwestor powinien od nich uzyskać zgodę na zabudowę takiej nieruchomości gruntowej. Oprócz powyższego, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę ujawniono, że w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla m.in. działki nr [...] w L. wpisano ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Mimo tych wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie Wojewoda [...] nie dokonał weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i bezkrytycznie przyjął, że jest ono prawidłowe. Z tych powodów trafnie sąd wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał organowi odwoławczemu zbadać okoliczność przysługiwania inwestorom prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 roku, sygn. II SA/Kr 842/09, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2008 roku, znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oraz nieskuteczność umowy użyczenia zawartej w dniu [...] października 2015 roku w N. pomiędzy J. L., M. W., B. L. i D. S. L. Zasadnie stwierdził sąd I instancji, że z uwagi iż w Sądzie Rejonowym w N. toczy się postępowanie w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zachodzi konieczność rozważenia zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 5 kodeksu cywilnego (klauzula nadużycia prawa podmiotowego) i art. 7 kodeksu cywilnego (klauzula domniemania dobrej wiary). Ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, prawa budowlanego, czy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają takich klauzul generalnych jak dobra wiara, czy zasady współżycia społecznego. Zgodnie z art. 6 k.p.a organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że klauzule generalne nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, skargi sądowej lub skargi kasacyjnej. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku uczestników postępowania M. i F. W. o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na to iż takich kosztów nie ponieśli.

Sąd nie orzekł także w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi uczestników postępowania wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.